Lo Stagnone di Marsala ed il piano paesaggistico.
Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., (ud. 06-02-2019) 18-03-2019, n. 248
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 522 del 2018, proposto da Regione Siciliana - Assessorato regionale beni culturali e identità siciliana, in persona dell'Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato presso la cui sede distrettuale è per legge domiciliata, in Palermo, via Villareale, n. 6;
contro
Comune di Marsala, rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Corso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Palermo, via Rodi, n. 1;
Per la riforma della sentenza del Tar Sicilia, Palermo - Sezione I n. 01216/2018;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Marsala;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2019 il Cons. Giuseppe Verde e uditi per le parti l'avv. dello Stato Fabio Caserta e l'avv. Guido Corso;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
1. Il Comune di Marsala ha agito in giudizio per l'annullamento
A) quanto al ricorso introduttivo:
- del D.A. n. 6683 del 29 dicembre 2016 - Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e dell'identità siciliana, pubblicato nell'albo pretorio del Comune di Marsala il 14 febbraio 2017, di adozione del piano paesaggistico degli ambiti 2 e 3 della provincia di Trapani.
B) quanto al ricorso per motivi aggiunti:
- del D.A. n. 2694 del 15 giugno 2017 - Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e dell'identità siciliana - ("Rettifiche all'adozione del Piano Paesaggistico degli ambiti 2 e 3 ricadenti nella Provincia di Trapani").
1.2 Più precisamente il Comune allora ricorrente ha avuto modo di precisare che:
- con nota n. 9587 del 17 febbraio 2012 l'Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana ha trasmesso al Comune ricorrente lo schema di piano paesaggistico degli ambiti 2-3 che riguardano la provincia di Trapani;
- ha partecipato soltanto a due riunioni (il 22 febbraio 2012 presso l'Assessorato regionale e il 10 luglio 2012 presso la Soprintendenza di Trapani) in nessuna delle quali però si era discusso del merito del piano ossia del suo contenuto, ma del procedimento da seguire per arrivare alla sua approvazione;
- ha poi espresso la propria posizione con delibera di G.M. n. 323 del 14 novembre 2012, con osservazioni e proposte di modifica (successivamente trasmessa alla Soprintendenza di Trapani con nota prot. (...) dell'11 aprile 2013);
- ha fatto pervenire ulteriori rilievi all'Assessorato BB.CC. e I.S. con nota 4 agosto 2016 prot. (...), evidenziando le nuove strategie urbanistiche che implicano prospettive di partenariato provinciale (Agenda Urbana) ed extraprovinciale (Area Vasta), ed ha illustrato le prospettive di ottimizzazione delle infrastrutture viarie, ferroviarie e portuali anche con l'obiettivo di attrarre nuovi flussi turistici. Con la relazione era stato trasmesso anche il piano comprensoriale vigente digitalizzato e georeferenziato, con la chiara delimitazione delle zone territoriali omogenee B (di completamento dell'abitato), in gran parte edificate, e ciò con l'intento di agevolare i progettisti del piano nella delimitazione delle aree vincolate per legge, che non includono aree che ricadono nelle zone A e B;
- che, nonostante ciò, il D.A. n. 6683 del 29 dicembre 2016 con cui l'Assessorato ha adottato il piano paesaggistico degli Ambiti 2 e 3 ricadenti nella Provincia di Trapani non avrebbe apportato modifiche sostanziali (per quanto riguarda il territorio di Marsala) allo schema che era stato trasmesso al Comune quasi cinque anni prima: e quindi senza tenere alcun conto dei rilievi e delle proposte del Comune;
- che il Piano contiene numerosi errori materiali: le zone gialle del piano, dove è consentita l'edificazione, coincidono con zone che secondo la parte normativa sono inedificabili, mentre le zone rosse, inedificabili, per la parte normativa, corrispondono a zone B, di completamento dell'abitato e sono in gran parte edificate e che ciò sarebbe avvenuto perché i progettisti hanno ignorato il materiale planimetrico e cartografico trasmesso dal Comune;
- che inoltre il Piano istituirebbe restrizioni nelle aree di tutela 3 (livello di tutela elevato) dove sono vietate le varianti degli strumenti urbanistici, autorizzate dall'art. 35 della L.R. n. 30 del 1997, dall'art. 89 della L.R. n. 6 del 2001 e dall'art. 25 della L.r. n. 22/1994; e peraltro vengono estese alle aree con livello di tutela 2 (livello di tutela intermedio). Il regime estremamente restrittivo esteso anche alle zone di tutela 2 refluirebbe su una serie di progetti infrastrutturali quali: il completamento del tratto autostradale che dall'aeroporto di Trapani-Birgi si collega con lo svincolo di Mazara del Vallo (progetto dell'importo di 130 milioni di Euro, priorità del Piano regionale Trasporti, che è stato già finanziato); il porto turistico di Marsala, oggetto di un accordo di programma, opera del valore di 60 milioni di Euro. Inoltre comporterebbe l'inibizione di tutte le attività che il legislatore regionale ha deliberato di autorizzare sul demanio marittimo; ed ancora la tutela 3 viene estesa ad aree ulteriori rispetto a quelle oggetto della riserva dello Stagnone e della preriserva; vengono perimetrati con tutti e tre livelli di tutela le più grandi realtà vinicole esistenti nel territorio di Marsala precludendone l'ampliamento e lo sviluppo;
1.2.1. Con successivo ricorso per motivi aggiunti il Comune di Marsala ha impugnato il sopravvenuto D.A. n. 2694 del 15/06/2017 ("Rettifiche all'adozione del Piano Paesaggistico degli ambiti 2 e 3 ricadenti nella Provincia di Trapani") censurando il Piano Paesaggistico per i medesimi profili di illegittimità già rilevati nel ricorso introduttivo, sottolineandone altresì il carattere non meramente confermativo di quello precedentemente impugnato poiché rettificato in ben 25 articoli delle N.d.A. (su 45 totali) e nella cartografia dei regimi normativi di cui alle Tavole 22.1, 22.2, 22.3, 22.4, 22.5, 22.6, 22.7, 22.8.
1.3. Il Comune di Marsala ha affidato il ricorso introduttivo alle seguenti ragioni:
- violazione dell'art. 144 e dell'art. 143 co. 2 del D.Lgs. n. 42 del 2004 - violazione dell'art. 10 della L. n. 241 del 1990 - violazione dell'art. 5 del D. Ass. BB. CC. n. 5820 dell'8 maggio 2002- violazione dei principi in tema di "concertazione istituzionale" e di partecipazione che governano la formazione dei piani paesaggistici: secondo il comune la "concertazione istituzionale" costituirebbe qualcosa di più e di diverso dalla semplice "partecipazione" prevista dallo stesso art. 144 e, in termini generali, dal capo III della L. n. 241 del 1990 perché il "concerto" sarebbe sostanzialmente un accordo (su cui s. veda l'art. 143.co. 2). In definitiva l'Assessorato avrebbe portato a termine la fase di adozione del piano, ignorando totalmente non soltanto le ragioni, ma anche le semplici informazioni fornite dal Comune. Ed in ogni caso, l'atto impugnato sarebbe comunque illegittimo, perché l'Amministrazione regionale si sarebbe sottratta all' "obbligo di valutare" le memorie e i documenti presentati dal Comune, ossia all'obbligo che è imposto dall'art. 10 lett. b) L. n. 241 del 1990 ed è simmetrico al "diritto di partecipazione" che è richiamato nella rubrica dello stesso art. 10;
- violazione delle norme che disciplinano la pianificazione paesaggistica (artt. 135, 143, 144 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004- violazione dei principi che governano la gerarchia delle fonti- eccesso di potere: a detta dell'originario ricorrente nelle aree sottoposte al livello di tutela 3 (il livello massimo) viene vietata la realizzazione di insediamenti produttivi in verde agricolo, prevista dall'art. 35 L.R. n. 30 del 1997 (ossia agli insediamenti produttivi in verde agricolo attuativi di patti territoriali o di contratti d'area), viene esclusa l'applicazione dall'art. 89 L.R. n. 6 del 2001 (che autorizza i comuni a variare le previsioni di P.R.G. in vista dell'attuazione di POR Sicilia o di P.O. nazionali), ed è esclusa l'applicazione dell'art. 25 L.R. n. 22 del 1996 (che consente l'insediamento di alloggi di edilizia residenziale pubblica nel verde agricolo contiguo all'abitato); ed è vietata anche l'applicazione dell'art. 22 della L.R. n. 71 del 1978 e più in generale sono vietate le varianti agli strumenti urbanistici;
- violazione dell'art. 142 co. 1 e 2 lett. a) D.Lgs. n. 42 del 2004: secondo il Comune la mancata concertazione ha comportato che il piano ha esteso le norme di salvaguardia ad ampie fasce di terreno edificabile, ricomprese in zona B, rendendole assolutamente inedificabili;
- violazione dell'art. 143 co. 1 lett. h) del D.Lgs. n. 42 del 2004 - eccesso di potere per sviamento - omessa considerazione degli interessi pubblici diversi dall'interesse paesaggistici: il Comune ha dedotto il vizio di eccesso di potere in ragione della mancata valutazione comparativa dell'interesse paesaggistico e degli altri interessi pubblici che fanno capo al territorio.
1.3.1.Con il ricorso per motivi aggiunti il Comune ha chiesto l'annullamento del D.A. n. 2694 del 15 giugno 2017 ("Rettifiche all'adozione del Piano Paesaggistico degli ambiti 2 e 3 ricadenti nella Provincia di Trapani"), asserendo che lo stesso - malgrado le rettifiche - "nel complesso il nuovo provvedimento è, tuttavia, affetto dagli stessi vizi che inficiano il decreto impugnato col ricorso principale".
Più precisamente le doglianze già avanzate con il ricorso introduttivo e riproposte per avversare il D.A. n. 2694 del 2017 con i motivi aggiunti, sono così rubricate:
I - Violazione dell'art. 144 e dell'art. 143 co. 2 del D.Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i. - Violazione dell'art. 10 della L. n. 241 del 1990 - Violazione dell'art. 5 del D. Ass. BB. CC. n. 5820 dell'8 maggio 2002 - Violazione dei principi in tema di "concertazione istituzionale" e di partecipazione che governano la formazione dei piani paesaggistici;
II - Violazione degli artt. 135, 143 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i. - Violazione dei principi sui rapporti tra pianificazione paesaggistica e pianificazione urbanistica - Violazione della competenza normativa del piano paesaggistico;
III - Violazione degli artt. 135, 143, 145 e 146 D.Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i. - Eccesso di potere;
IV - Violazione sotto altro profilo delle norme che disciplinano la pianificazione paesaggistica (artt. 135, 143, 144 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i) - Violazione dei principi che governano la gerarchia delle fonti - Eccesso di potere;
V - Violazione sotto altro profilo degli artt. 143 ss. del d.lgs.vo n.42/2004 s.m.i - Eccesso di potere.
1.3.2.L'amministrazione regionale costituitasi nel giudizio di primo grado ha contestato le ragioni del Comune di Marsala è concluso per l'infondatezza di quanto dedotto.
1.4. Il Tar - con ordinanza n.1110/2017 del 18/09/2017 - ha accolto la domanda cautelare ai soli fini della fissazione dell'udienza di merito e ha disposto incombenti istruttori al fine di acquisire dall'amministrazione regionale documentati e motivati chiarimenti in merito alle forme del coinvolgimento del Comune di Marsala nell'iter di formazione del piano, nonché in merito ai segnalati (in ricorso) errori materiali.
1.4.1. In data 20/09/2017 l'amministrazione regionale ha adempiuto all'ordinanza istruttoria depositando i documenti richiesti.
2. Con la sentenza gravata il Tar ha accolto il ricorso per motivi introduttivo e quello successivo per motivi. Più precisamente il Tar ha ritenuto fondato il primo motivo del ricorso introduttivo e non ha preso posizioni sulle ulteriori doglianze in quanto assorbite. Ha poi accolto il ricorso in quanto il D.A. n. 2694 del 2017 con esso impugnato è stato ritenuto viziato del medesimo vizio procedimentale accertato in riferimento al D.A. n. 6683 del 2016.
Rispetto alla decisione gravata giova mettere in evidenza che secondo i primi decidenti:
- nel caso in esame, la fase procedimentale prodromica finalizzata a consentire la partecipazione degli enti locali nella disciplina del Piano, risulta di fatto essere stata obliterata come reso palese dai conclamati errori ricognitivi del territorio denunciati dal comune ricorrente, ciò che impone al Collegio di sviluppare alcune precisazioni in ordine alla portata da attribuire alla "concertazione istituzionale" di cui all'art.144 D.Lgs. n. 42 del 2004 in relazione alle censure proposte da parte ricorrente;
- la concertazione istituzionale cui fa riferimento la legge - ancorché in assenza di una specifica disciplina di dettaglio - non può ridursi a una mera petizione di principio priva di contenuto sostanziale; in via di prima approssimazione, avuto riguardo al tenore letterale della disposizione normativa, per concertazione deve intendersi la consultazione preventiva tra gli interlocutori di parte pubblica (le regioni e gli enti locali) al fine del tendenziale raggiungimento di un accordo;
- è infatti evidente che nella previsione normativa l'apporto degli enti locali non si deve limitare ad una semplice partecipazione procedimentale funzionale all'istruttoria condotta unilateralmente dalla Regione, perché la concertazione (consultazione preventiva tra enti istituzionali) appare piuttosto funzionale ad anticipare la verifica di coerenza del piano con gli strumenti urbanistici dei comuni, semplificando le fasi successive e prevenendo i conflitti che potrebbero insorgere;
- il risultato della mancata concertazione risulta infatti conclamato nei grossolani errori cartografici delle Tavole del Piano e negli errori afferenti la sua parte normativa per come censurati con il ricorso introduttivo, i quali trovano implicita conferma nel fatto che il sopravvenuto D.A. n.2694 del 15/06/2017 ("Rettifiche all'adozione del Piano Paesaggistico degli ambiti 2 e 3 ricadenti nella Provincia di Trapani") ha dovuto intervenire su ben 25 articoli delle N.d.A. (su 45 totali) nonché sulla cartografia dei regimi normativi di cui alle Tavole 22.1, 22.2, 22.3, 22.4, 22.5, 22.6, 22.7, 22.8;
- il ricorso per motivi aggiunti è fondato, essendo il provvedimento con esso impugnato illegittimo per illegittimità derivata ed affetto dal medesimo vizio procedimentale del D.A. 6683 del 29/12/2016 impugnato con il ricorso introduttivo che l'Amministrazione regionale, nonostante le sostanziali modifiche apportate, non ha inteso ritirare, ribadendone viceversa la vigenza con la precisazione che le correzioni e integrazioni apportate non modificano il contenuto prescrittivo e normativo del piano già approvato.
3. L'amministrazione regionale critica la sentenza meglio indicata in epigrafe ed affida il ricorso in appello ai seguenti motivi:
1- Insussistenza della affermata violazione dell'art. 144 D.Lgs. n. 42 del 2004 - travisamento dei principi di partecipazione applicabili alla fattispecie- legittimità del procedimento di adozione del Piano: si ritiene la sentenza gravata errata perché il giudice di prime cura ha frainteso il principio di partecipazione applicabile all' adozione del Piano paesaggistico. Infatti l'art. 144 - a detta del quale nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di ambiente e danno ambientale, e ampie forme di pubblicità. A tale fine le regioni disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, anche in riferimento ad ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione- sembra escludere ogni obbligo di concertazione nella fase di adozione del piano il Legislatore impone che nel procedimento di "approvazione" siano assicurate la partecipazione dei soggetti interessati e la concertazione istituzionale, e ciò nell'ambito di una procedura complessa articolata in due fasi proprio in considerazione della complessità dei contenuti e delle funzioni del Piano paesaggistico, per come delineati dall'art. 143 del Codice. Secondo la difesa erariale la partecipazione dei Comuni in sede di elaborazione ed adozione del piano paesaggistico presenta piuttosto, invero, natura istruttoria ... perfettamente coerente al suddetto quadro normativo di riferimento appare ... il procedimento seguito dall'Amministrazione regionale in sede di adozione del Piano paesaggistico per cui è causa: nella fase di adozione è stata infatti assicurata una "concertazione" tra la Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali e gli Enti locali coinvolti. Una concertazione di natura non decisoria, ma istruttoria, finalizzata ad acquisire i possibili apporti conoscitivi che tali enti possono recare ai fini di una più compiuta ricognizione dei valori paesaggistici e della individuazione di più adeguate forme di loro tutela e valorizzazione, nel rispetto del principio di leale collaborazione ma ferme restando le diverse competenze attribuite dalla legge ai diversi enti coinvolti nell'esercizio di tale funzione:
2- Insussistenza, in concreto, di qualsivoglia violazione dei principi di partecipazione e di concertazione: nel caso di specie la concertazione istituzionale ha raggiunto un livello di sufficiente adeguatezza. Sul punto la difesa erariale, dopo aver richiamato lo svolgimento delle attività amministrativa che hanno condotto all'adozione degli atti impugnati dal Comune resistente, conclude asserendo che:
- il Comune appellato è stato posto ab origine in condizione di partecipare fattivamente alla concertazione indetta dall'Autorità paesaggistica;
- il coinvolgimento del Comune è avvenuto non solo con riferimento al metodo o ai "profili afferenti al procedimento", ma anche in relazione ai contenuti dell'adottando Piano Paesaggistico, e dunque il merito delle scelte di pianificazione ed i dati raccolti;
- è stato il Comune ad orientare la propria condotta procedimentale e l'intensità ed i contenuti della partecipazione all'istruttoria amministrativa;
- gli scarsi apporti procedimentali degli enti locali coinvolti nella concertazione hanno concorso a determinare gli errori materiali in forza dei quali l'Amministrazione, sempre previa integrazione del contraddittorio, ha proceduto ad una doverosa rettifica del Piano, senza stravolgerne, peraltro, l'impianto;
- sono stati i Comuni partecipanti, pertanto, a venir meno al principio di leale collaborazione ed a svuotare di contenuto la concertazione correttamente avviata, che presuppone indefettibilmente, per il suo buon esito e per il buon esito dell'azione amministrativa, del lineare e diligente apporto istruttorio di tutti gli enti coinvolti, il cui coinvolgimento in sede di concertazione mira, come sopra ricordato, non già ad acquisire il consenso dell'ente locale alle scelte di piano, bensì a rendere completa l'istruttoria;
3- Legittimità del D.A. N. 2694 del 15.06.2017- Infondatezza dei motivi di ricorso avversari dichiarati assorbiti: l'Amministrazione appellante asserisce che relativamente ad alcuni errori e omissioni riguardanti la parte rappresentativa (cartografia del Piano) e la parte espositiva riferita alle Norme di Attuazione, si tratta di meri errori materiali (eccezion fatta per la inesatta perimetrazione dell'area portuale di Marsala) nella compilazione delle Tavole di piano, con particolare riferimento a quelle denominate Regimi Normativi (Tavole 22.1, 22.2, 22.3, 22.4, 22.5, 22.6, 22.7, 22.8) frutto della trasposizione del Piano dal formato GIS, in cui è stato redatto, a quello PDF. Per quel che concerne le Norme di Attuazione, anche queste o ponevano rimedio ad un mero errore materiale commesso durante la loro compilazione ovvero, come più volte detto, tendevano a fare maggiore chiarezza di prescrizioni e/o questioni di carattere più generale già implicite nel Piano adottato o definite da norme e leggi vigenti;
4- Infondatezza dei motivi di ricorso dichiarati assorbiti:
A) sulla presunta violazione degli artt. 135, 143 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004; violazione dei principi sui rapporti tra pianificazione paesaggistica e pianificazione urbanistica; violazione della competenza normativa del piano paesaggistico: non sussisterebbe alcuna violazione degli artt. 135, 143 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004 perché la presente doglianza sarebbe irrilevante atteso che con essa si vorrebbe contestare l'attività vincolistica posta in essere dal Piano Paesaggistico, attività che "paralizzerebbe" iniziative o interventi volti alla promozione e allo sviluppo del territorio marsalese;
B) sulla violazione degli artt. 135, 143, 145 e 146 D.Lgs. n. 42 del 2004 - eccesso di potere:
b.1.del tutto infondata appare poi la censura relativa al presunto "divieto assoluto" asseritamente posto dell'art. 20 delle Norme di Attuazione del Piano Paesaggistico su tutti i beni paesaggistici, dal momento che il suddetto divieto è riferito esclusivamente alle aree di recupero;
b.2.parimenti infondati è la doglianza riferibile sempre all'art. 20 delle Norme d'attuazione: quanto sostenuto dal Comune di Marsala risulta non pertinente, e ciò anche con riferimento al fatto che anche le zone "A" o "B", qualora già non sottoposte a tutela con specifico decreto di vincolo, rientrano fra quelle individuate a termini dell'art. 134, comma 1), lett. c)
b.3.non conducente è poi il richiamo del Comune al D.P.R. n. 31 del 13 febbraio 2017 sulla semplificazione paesaggistica, per gli interventi "...necessari al riassetto idrogeologico e/o al riequilibrio ecologico ambientale...", che non necessiterebbero di autorizzazione paesaggistica e ciò i ragione di quanto espressamente previsto all'art. 5 del suddetto d.P.R.;
b.4.con riferimento poi alla censura incentrata sull'impossibilità per i piani paesaggistici di "annientare il potere di pianificazione urbanistica, impedendo ai comuni di deliberare varianti al P.R.G....", va in primo luogo precisato che il Comune di Marsala non è dotato di Piano Regolatore Generale, bensì di vecchio Piano Comprensoriale del 1977. Le varianti urbanistiche a cui il Comune di Marsala fa ricorso di volta in volta, secondo necessità contingenti, sono il risultato della mancata pianificazione territoriale di coordinamento generale. Da qui, dunque, la totale carenza di interesse rispetto alla suddetta censura;
b.5. con riferimento all'opposizione incentrata sulla preclusione posta dal P.P. a uno sviluppo socio-economico del territorio comunale, l'Amministrazione regionale contesta tale assunto perché le disposizioni del P.P. mirano ad uno sviluppo sostenibile delle attività presenti nel territorio, il cui esercizio non può comportare un indiscriminato sfruttamento del suolo;
b.6. è infondato quanto affermato dal Comune riguardo al fatto che per effetto del Piano sarebbe "vietata l'applicazione dell'art. 22 L.r. n. 71/78 e più in generale sono vietate le varianti agli strumenti urbanistici.": ed invero, per le aree sottoposte a Livello di Tutela 2 dal P.P., l'art. 20 delle N.d.A. dispone che: "... Nelle aree individuate quali zone E dagli strumenti urbanistici comunali, nonché aventi carattere agricolo rurale così come definito nei contesti di cui ai successivi paesaggi locali, è consentita la sola realizzazione di fabbricati rurali da destinare ad attività a supporto dell'uso agricolo dei fondi, nonché delle attività connesse all'agricoltura di cui all'art. 22 L.R. n. 71 del 1978, nel rispetto del carattere insediativo rurale....";
C) sulla violazione sotto altro profilo delle norme che disciplinano la pianificazione paesaggistica (artt. 135,143, 144 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004) -violazione dei principi che governano la gerarchia delle fonti - eccesso di potere. La doglianza ora in esposizione critica asserite restrizioni che riguarderebbero il territorio del Comune resistente. La difesa erariale risponde a dette contestazioni precisando che:
c1. le asserite "restrizioni al territorio di Marsala" elencate nel ricorso di primo grado avversario, che comporterebbero "conseguenze economiche disastrose", sono state abbondantemente risolte/chiarite con l'adozione del nuovo D.A. n. 2694 del 15.06.2017, così come peraltro assicurato dall'Amministrazione regionale durante i vari incontri concertativi riguardanti le aree sottoposte a Livello di Tutela 2 dal P.P, con riferimento agli impianti serricoli esistenti, nonché quelli di nuova realizzazione
c.2. si precisa poi che non è consentito "realizzare serre", invece, solamente nelle aree di Livello di Tutela 3, coincidenti con l'area della Riserva Naturale Orientata delle Isole dello Stagnone, nonché Sito di Importanza Comunitaria "Saline di Marsala" (ITA010021) e Zona a Protezione Speciale "Stagnone di Marsala e Saline di Trapani - Area Marina e terrestre" (ITA010031), ai fini del raggiungimento degli obiettivi di qualità paesaggistica volti alla "conservazione e recupero dei valori paesistici, ambientali, morfologici e percettivi del paesaggio agrario", "fatto salvo quanto previsto all'art. 39 L.R. n. 7 del 2003" (Art. 24 - 4d. Paesaggio delle aree umide costiere e della laguna dello Stagnone);
c.3.la normativa del P.P. riguardo il Livello di Tutela 2, non preclude la realizzazione di nuove strade, si chiarisce che, ove per le stesse fosse necessaria una variante della regolamentazione urbanistica vigente, questa potrà essere effettuata in modalità ordinaria che non rientra fra quelle vietate ed individuate dall' art. 20 delle N.d.A. (artt.35 L.R. n. 30 del 1997, 89 L.R. n. 06 del 2001 e s.m.i., 25 L.R. n. 22 del 1996 e s.m.i. e art. 8 D.P.R. n. 160 del 2010), che rivestono carattere eccezionale e derogatorio;
c.4. per quel che concerne il porto turistico si Marsala, oggetto di accordo di programma, a seguito della segnalazione del Comune stesso effettuata in sede di concertazione, si è già provveduto a rettificare l'errore materiale nelle tavole di Piano con l'adozione del nuovo D.A. n. 2694 del 15.06.2017;
c.5. in riferimento a Livello di tutela 3 nell'area della zona umida della Riserva dello Stagnone, si ribadisce che il perimetro di tali aree coincide perfettamente con le aree della Riserva Naturale Orientata delle Isole dello Stagnone, nonché Sito di Importanza Comunitaria "Saline di Marsala" (ITA010021) e Zona a Protezione Speciale "Stagnone di Marsala e Saline di Trapani - Area Marina e terrestre" (ITA010031). Il suddetto Livello di tutela 3 è stata esteso ad una sottile fascia del demanio marittimo corrispondente alla Punta Alga e zona nord del Villaggio Sappusi, non rientrante nell'area di pre-riserva ma, in ogni modo, soggetta al vincolo di cui al D.A. n. 3991 sopracitato, rappresentando la medesima un unicum paesaggistico ed ambientale con la rimanente area umida costiera;
c.6.non sono precluse non le attività di ampliamento o manutentive delle strutture vinicole esistenti nel territorio di Marsala: anzi, proprio a tutela di questa vocazione fortemente radicata nel territorio marsalese, sono assolutamente assentite tutte le attività di cui all'art. 22 L.R. n. 71 del 1978;
c.7.l'individuazione delle aree boscate considera le disposizioni impartite dallo stesso Dipartimento Regionale Beni Culturali e tiene conto dell'Inventario Forestale Siciliano (D.P.R.S. n.158/S.6/S.G. del 10.04.2012;
c.8.è infondata la censura avversaria secondo la quale non sarebbe stata ingiustamente inserita nelle Norme di Attuazione del Piano una norma transitoria che facesse salvi i progetti già autorizzati dalla Soprintendenza ma non attuati alla data di adozione del Piano Paesaggistico: tale ipotetica norma, infatti, si porrebbe in contrasto con il più volte richiamato art. 143, comma 9, del D.Lgs. n. 42 del 2004.
D) Sulla violazione sotto altro profilo degli artt. 143 ss. Del D.Lgs. n. 42 del 2004 - eccesso di potere: infondate appaiono le lamentele circa le limitazioni e i divieti che il Piano Paesaggistico eserciterebbe sul paesaggio agrario e nei riguardi delle attività produttive. Infatti, il carattere agricolo-rurale di queste aree è nei fatti sancito dall'art.20 delle Norme di attuazione che consente, oltre che la realizzazione di fabbricati rurali da destinare ad attività a supporto dell'uso agricolo dei fondi, quelle attività connesse all'agricoltura -comprese le disposizioni di cui all'art. 22 L.R. n. 71 del 1978. Vengono al contrario inibite, per le aree sottoposte a livello di tutela 2 e 3, eventuali varianti agli strumenti urbanistici previste dagli artt.35 L.R. n. 30 del 1997, 89 L.R. n. 06 del 2001 e 25 L.R. n. 22 del 1996, il cui carattere insediativo risulta assolutamente estraneo alle peculiarità paesaggistico-ambientali rappresentate dalle aree in argomento.
Conclusivamente l'Amministrazione regionale chiede la riforma della sentenza impugnata per le doglianze avanzate nel corso del giudizio di primo grado sarebbe tutte infondate o perché superate in sede procedimentale.
3.1.Il Comune resistente ha con la memoria del 20 luglio 2018 replicato alle ragioni dell'appellante richiamando diverse leggi regionali che hanno inteso dare attuazione alle previsioni di cui all'art. 144 del D.Lgs. n. 42 del 2004 depongono nel senso che il rapporto fra regioni e enti locali si concretizza in un'attività preordinata ad un concerto. La difesa del Comune asserisce poi che la concertazione - anche se intesa in senso riduttivo così come vorrebbe l'Assessorato - non si è realizzata. Vengono poi riproposti in appello i motivi del ricorso dinanzi al Tar dichiarati assorbiti.
3.1.1. Nella successiva memoria del 4 gennaio 2019 la difesa del Comune precisa ancor meglio le proprie ragioni sulle modalità di partecipazione degli enti locali al modulo procedimentale di cui al ciato art. 144 e poi - attesa la natura della sentenza gravata - ripropone nel giudizio d'appello i motivi del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti che il giudice di primo grado ha dichiarato assorbiti:
- violazione degli artt. 135, 143 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004 e s.m.i. - violazione dei principi sui rapporti tra pianificazione paesaggistica e pianificazione urbanistica - violazione della competenza normativa del piano paesaggistico: vi sarebbe una sovrabbondanza di prescrizioni riguardanti aree che, nel piano paesaggistico, non potrebbero esserne oggetto: in questo modo vengono paralizzate, come vedremo nei successivi III e IV motivo, iniziative, attività ed interventi volti alla promozione e allo sviluppo del territorio marsalese;
- violazione degli artt. 135, 143, 145 e 146 D.Lgs. n. 42 del 2004 - eccesso di potere. Con la presente doglianza si critica la formulazione dell'art. 20 delle norme di attuazione sotto diversi profili. Si contestano le seguenti previsioni: a) "nelle aree individuate come beni paesaggistici ai sensi dell'art. 134 del codice nelle more della redazione dei piani da parte dei Comuni non sono consentite le nuove costruzioni"; b) "in tali aree (tutela 1), la tutela si attua attraverso procedimento autorizzatori di cui all'art. 146 del codice"; c) le aree (A e B) "sono comunque soggette al livello di tutela 1"; d) nelle aree con livello di tutela 2 gli interventi in zona agricola, ivi compresi quelli "necessari al riassetto idrogeologico e/o al riequilibrio ecologico-ambientale sono consentiti previa autorizzazione paesaggistica anche quando sono inclusi negli elenchi di cui al D.P.R. n. 31 del 13 febbraio 2017"; e) "sono invece vietate eventuali varianti agli strumenti urbanistici comunali previste dagli artt. 35 L.R. n. 30 del 1997, 89 L. n. 06 del 2001 e s.m.i, 25 L.R. n. 22 del 1996 e s.m.i., e art. 8 D.P.R. n. 160 del 2010"; con il motivo da ultimo esposto il Comune ha impugnato la prescrizione contenuta, sempre nell'art. 20, a chiusura della parte dedicata alle aree con livello di tutela 2 secondo cui "Qualora le aree per le quali è indicato il livello di tutela 2 comprendano zone classificate come A e B negli strumenti urbanistici vigenti, queste, così come ivi perimetrate, sono comunque soggette al livello di tutela 1". Prosegue sul punto la difesa dell'Amministrazione resistente affermando che poiché le aree soggette al livello di tutela 1 sono comunque ricomprese nel piano paesaggistico, e quindi ogni loro modifica è sottoposta ad autorizzazione della Soprintendenza (art. 146 del codice), ne discende la conseguenza prospettata nel ricorso: che anche le opere da realizzare nelle zone B (zone di completamento dell'abitato) sono tutte soggette ad autorizzazione, sebbene si tratti di un ambito che la legge esenta da tale regime (art. 142 co. 2).
- violazione sotto altro profilo delle norme che disciplinano la pianificazione paesaggistica (artt. 135, 143, 144 e 145 D.Lgs. n. 42 del 2004) - Violazione dei principi che governano la gerarchia delle fonti - Eccesso di potere. Si critica il provvedimento impugnato per non aver garantito la tutela della sua popolazione e perché la sua applicazione comporterebbe conseguenze economiche disastrose;
- violazione sotto altro profilo degli artt. 143 ss. del D.Lgs. n. 42 del 2004 - eccesso di potere: gli estensori del piano ritengono che lo stesso sia superiore alle leggi statali e regioni. Così si afferma che "il piano disciplina poi l'attività agricola secondo modalità così restrittive da fare impallidire i famigerati piani quinquennali sovietici. Basti leggere l'art. 14 sul "paesaggio agrario".
Quanto alle attività produttive - che ovviamente vengono demonizzate - esse sono contemplate, negli stessi termini coercitivi, all'art. 45 ss. (Interventi di rilevante trasformazione del paesaggio).
L'alternativa è sempre quella: la gran parte delle attività sono vietate, e quando non lo sono, sono sottoposte all'autorizzazione (più spesso approvazione) della soprintendenza, ben al di là dei casi in cui l'art. 146 richiede l'autorizzazione."
3.2. Un cenno merita l'ordinanza del CGA n. 483 del 2018 che ha accolto la domanda cautelare ai soli fini della trattazione della causa in sede di merito sul presupposto che "le esigenze cautelari fatte valere dall'istante possono essere adeguatamente tutelate con la fissazione dell'udienza di discussione dell'appello".
4. Nel corso dell'udienza pubblica del 6 febbraio 2019 la causa è stata posta in decisione.
Per le ragioni che saranno di seguito esposte il Collegio ritiene l'appello fondato, pertanto, respinte le doglianze assorbite in primo grado, la sentenza impugnata merita di essere riformata.
5. Il ricorso in appello impone al Collegio di prendere posizione in ordine alla dedotta violazione dell'art. 144 del Codice dei beni culturali in seno al procedimento di adozione del piano paesaggistico.
5.1. Ciò posto, quanto al contestato rispetto dell'art. 144 citato e del metodo della concertazione istituzionale in esso affermato, si deve osservare come la censura in origine formulata dalla difesa del Comune di Marsala nel giudizio dinanzi al Tar, nel primo motivo del ricorso introduttivo e nel ricorso per i motivi aggiunti, fosse incentrata in ordine alla dedotta violazione dell'art. 144 del Codice dei beni culturali in seno al procedimento di adozione del piano paesaggistico impugnato.
I restanti motivi, vertenti sul merito del contenuto del piano, a suo tempo dedotti dall'originaria parte ricorrente nel giudizio di primo grado, e non esaminati dal Tar in nome del ritenuto carattere assorbente del vizio procedimentale accolto, non sono stati riproposti in appello dal Comune che non si è neppure costituito.
5. Ciò posto, quanto al contestato rispetto dell'art. 144 citato e del metodo della concertazione istituzionale in esso affermato, si deve osservare come la censura in origine formulata dalla difesa del Comune di Marsala nel giudizio dinanzi al Tar, (motivi I, pp. 3 -8) ed in parte ripresa con i motivi aggiunti, fosse incentrata sull'assunto che, nel caso di specie, la concertazione sarebbe stata più apparente che reale, in quanto non avente ad oggetto le scelte di merito della pianificazione; l'insufficienza, più che la mancanza, della concertazione troverebbe conferma negli errori che sono emersi e che sono stati alla base delle rettifiche apportate al piano.
La sentenza del Tar, pur richiamando l'orientamento giurisprudenziale secondo cui la fase autenticamente partecipata si situa a valle dell'adozione del piano, in vista della sua successiva approvazione, ha reputato che, non di meno, in questo caso, la fase della preliminare concertazione istituzionale, mediante interlocuzione con gli enti territoriali interessati, risultava "di fatto essere stata obliterata come reso palese dai conclamati errori ricognitivi del territorio denunciati anche dal ricorrente".
6. L'appello sul punto della Regione è incentrato, per un verso, sulla riaffermata distinzione tra la fase dell'elaborazione e dell'adozione del piano e quella, successiva alla prima, della sua approvazione, da cui si fa discendere una diversa gradazione e declinazione della partecipazione, a seconda che sia riferibile al primo momento oppure al secondo; e, per altro verso, su di una valutazione più in concreto (e più specifica) della vicenda, ripercorrendo la dinamica dei fatti ed evidenziando come, nel caso di specie, la partecipazione del Comune di Marsala sarebbe stata assicurata, al punto che le proposte presentate sarebbero state "in gran parte accolte" (v. appello a p. 12- seduta del Gruppo istruttorio della Speciale commissione dell'Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio).
7. Ebbene, così chiarito il quadro decisorio, il Collegio rileva come, a ben vedere, sul primo tema, più generale e teorico, il ragionamento della difesa erariale e quello del Tar non siano realmente divergenti. Nel senso che, come si è già in parte anticipato, nella sentenza qui impugnata si aderisce all'indirizzo di questo CGA (alle sentenze 811, 812, 813, 814, 815, 817 e 819 del 2012 si debbono aggiungere la 36 del 2015 e, più di recente ancora, il parere delle sezioni riunite 559 del 2017 richiamato dalla difesa erariale nel giudizio di primo grado con la memoria dell'8.2.2018) che, muovendo dalla duplicità della fasi di adozione e di approvazione del piano, ricostruisce, quanto alla prima fase, la concertazione istituzionale nei termini di una partecipazione in chiave e con valenza istruttoria, anziché decisoria o di concerto in senso proprio. Riservando in vista dell'approvazione il momento della partecipazione, per così, dire più intensa, o più forte, attraverso la possibilità di presentare osservazioni e documenti, interloquendo sulle singole previsioni dello strumento paesaggistico, ma sempre quale amicus curiae , in una posizione cioè non equiordinata rispetto al titolare del potere pianificatorio, che resta l'Ente regionale (in veste di soggetto cui è demandata, attraverso la pianificazione, la funzione di valorizzazione e salvaguardia dei beni paesaggistici).
Non appare, d'altronde, qui inutile rimarcare come tale diversificazione di posizioni nell'ambito degli enti chiamati a dare il loro contributo in sede di pianificazione paesaggistica rifletta la necessità di assicurare preminenza alla tutela ed alla valorizzazione del paesaggio rispetto agli altri interessi pubblici coinvolti nella pianificazione (si pensi a quelli legati all'uso del territorio, di più stretta competenza comunale), e ciò in ragione della tutela anche costituzionale del bene-paesaggio (art.9)
E del resto, tale indirizzo è stato condiviso e fatto proprio, almeno sino ad un passato molto recente, anche dalla giurisprudenza di primo grado con argomentate e persuasive motivazioni alle quali questo Collegio intende richiamarsi (cfr., ad esempio, Tar Palermo, n. 2179/2017 e Tar Catania, n. 2400/2013).
8. Una volta chiarito e ribadito come il grado di partecipazione richiesto nella fase di adozione del piano non sia quello proprio della fase successiva, ricordato inoltre come non avendo la Regione Siciliana dato corso alla previsione di cui all'art. 144 co. 2, secondo periodo (quanto alle "ulteriori forme di partecipazione" da disciplinare ad opera delle regioni, con apposite norme) sono ancora in vigore le norme di cui agli artt. 23 e 24 del R.D. n. 1357 del 1940 (per effetto della clausola di salvezza di cui all'art. 158 del Codice dei beni culturali), integrate dalle norme generali della L. n. 241 del 1990, si tratta di valutare, appunto in concreto, se la partecipazione in questo caso sia stata sufficiente; e, quindi, per riprendere le parole di uno dei precedenti di questo Consiglio prima citati, le "effettive occasioni nelle quali gli enti interessati hanno avuto la possibilità di interloquire con l'Amministrazione procedente, manifestando il proprio punto di vista e apportando utili elementi nella fase dell'istruttoria ai fini della formazione della decisione finale" (in questi termini la sentenza CGA 36/2015 sub 1.3).
Ebbene, adottando un criterio di sufficienza in concreto, deve rilevarsi come - stando alle puntuali allegazioni di parte appellante (p. 11-12 dell'appello), che trovano riscontro nella documentazione prodotta in primo grado e che in tale sede la difesa del Comune non aveva contestato
- il Comune di Marsala è stato invitato ad un incontro illustrativo in data 10 luglio 2012 (all. 1 alla produzione documentale di primo grado) per il quale chiedeva un rinvio (allegato n. 2 alla produzione documentale di primo grado). Successivamente è stato rivolto al Comune un successivo invito (all. n. 3 alla produzione documentale di primo grado) per un incontro svoltosi in data 24 settembre 2012 (allegato n. 4 alla produzione documentale di primo grado). Da quest'ultimo verbale emerge con sufficiente chiarezza che il Comune appellato aveva ricevuto copia del Piano e si impegnava a trasmettere in breve tempo le proprie osservazioni e valutazioni.
A fronte dell'inerzia dell'ente locale la Soprintendenza sollecitava il Comune di Marsala a dare seguito ai propositi manifestati nella riunione del 24 settembre 2012 inoltrando "con cortese sollecitudine le controdeduzioni sull'argomento" (all. n. 5 alla produzione documentale di primo grado).
Solo in data 11 aprile 2013 il Comune di Marsala (all. n.6 alla produzione documentale di primo grado) trasmetteva la delibera di Giunta del 14 novembre 2012 contenente proposte e osservazioni al piano paesaggistico ricevuto dal Comune in data 17 febbraio 2012, modifiche che, dato ancor più rilevante, furono effettivamente vagliate - riferisce sempre la difesa erariale - e "in gran parte accolte" a giugno del 2016, quindi pochi mesi prima che si giungesse all'adozione del piano.
9. Se questa è la ricostruzione dei momenti in cui si è snodata la partecipazione e più in generale è avvenuto il confronto in seno al procedimento, reputa il Collegio che non si possa parlare - non almeno in questo caso, e non nei confronti del Comune che assume qui di essere stato leso - di obliterazione di fatto della concertazione istituzionale di cui all'art. 144.
10. La vicenda concretamente svoltasi dimostra piuttosto come sia stato dato modo al Comune interessato di fornire i propri elementi di conoscenza relativi al territorio e ai suoi insediamenti di vario tipo, contribuendo all'acquisizione al procedimento degli interessi coinvolti di cui è ente esponenziale, offrendo il proprio punto di vista. Senza che il grado di sufficienza della partecipazione in sede di istruttoria possa valutarsi alla luce della condivisione dei contenuti del piano, confondendo così il piano del metodo con quello del merito delle scelte.
E senza neppure che l'evidenza, in seguito, di una serie di errori posti a fondamento del decreto del giugno 2017, con cui il piano adottato è stato rettificato in più punti, valga indistintamente a dequotare, ovvero a ridimensionare, la fase procedimentale svoltasi in precedenza, come se non ci fosse mai stata. Al di là dell'aspetto quantitativo, la rettifica ha avuto infatti ad oggetto errori di tipo materiale per i quali si sono resi necessari correzioni e chiarimenti; in parte anche a seguito dei rilievi degli enti locali, a conferma di una concertazione che non è mai venuta meno ed è destinata a proseguire anche nel prosieguo della vicenda e che, anzi, in vista della futura approvazione del piano, è auspicabile che entri in quella fase più intensa nella quale la collaborazione leale tra i diversi soggetti pubblici dovrebbe essere più piena e dare i suoi frutti migliori.
Dove, quindi, sarà ancora più necessario che la ricognizione del territorio, delle aree e degli immobili sia aggiornata all'attualità. Ciò tenendo conto che il piano paesaggistico ha la funzione di strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l'individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio.
Rilevano in tal senso - come di recente sottolineato da Corte Cost. n. 172/2018 - l'art. 135, comma 4, lettera d), e l'art. 143, comma 1, lettera h), del codice dei beni culturali, in base ai quali il piano deve provvedere alla individuazione "delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati" nonché "delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate". Fermo restando che, come non di meno evidenziato dalla stessa Corte, valorizzando il ruolo eminentemente tecnico-scientifico degli uffici amministrativi preposti alla tutela paesaggistica, "se la funzione del piano paesaggistico è quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio regionale a una specifica normativa d'uso in funzione dei valori tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e a prescindere dalla qualificazione dell'opera, il piano possa prevedere anche divieti assoluti di intervento. La possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare, d'altronde, del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico".
11. Concludendo sul punto qui in esame il Collegio ritiene che le doglianze dedotte con il primo motivo del ricorso introduttivo sono infondate e non giustificano l'annullamento degli atti impugnati che ben resistono ai dubbi di illegittimità avanzati dal Comune di Marsala.
Le stesse considerazioni valgono anche in riferimento alle doglianze di cui al ricorso per motivi aggiunti (motivi rubricato con il numero I) che sono sovrapponibili per contenuto e ragioni a quanto dedotto con il primo dei motivi del ricorso introduttivo.
11.1 La riproposizione in appello dei motivi assorbiti con la decisione qui gravata, impongo al Collegio di scrutinare le doglianze di cui al II, III, IV e V del ricorso per motivi aggiunti riproposti in appello (con la memoria del 20 luglio 2018) e illustrati nella successiva memoria del Comune appellato del 4 gennaio 2019.
11.1.1. Preliminarmente giova ribadire che la giurisprudenza costituzionale sopra richiamata ha chiarito che le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico. In questo senso il sistema delineato dagli articoli 138 e ss. del D.Lgs. n. 42 del 2004 affidano alla Regione la cura degli interessi paesaggistici relativi agli ambiti 2 e 3 ricadenti nella provincia di Trapani. Il D.A. n. 2694 del 2017 è frutto di un procedimento che non ha violato le disposizioni in tema di concertazione e che con la sua adozione rappresenta ai soggetti istituzionali coinvolti una rappresentazione degli interessi alla tutela del paesaggio in vista della futura e definitiva approvazione.
Alla luce delle considerazione svolte il Collegio ritiene di potere svolgere preliminarmente alcune precisazioni.
Il sistema delle relazioni istituzionali voluto dal D.Lgs. n. 42 del 2004 non può essere interpretato nel senso che il mancato recepimento di un'osservazione proveniente da un comune coinvolto nella concertazione debba quasi automaticamente tradursi in una illegittimità del successivo provvedimento regionale.
Deve essere poi sottolineato che il D.A. n.2694 del 2017 reca le "rettifiche all'adozione del piano paesaggistico" e che il suddetto Piano è stato ripubblicato "affinché tutti i soggetti interessati possano prenderne visione ed eventualmente presentare osservazioni". In particolare l'art. 2 del decreto qui in esame dispone che entro trenta giorni successivi al periodo di pubblicazione, che, a garanzia di una maggiore partecipazione, si intendono lavorativi, i Comuni, le associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e tutti gli altri soggetti interessati possono presentare osservazioni e documenti alla Soprintendenza per i Beni culturali ed ambientali di Trapani e al Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana - Servizio Pianificazione Paesaggistica - via delle C. 8, P..
In vista quindi della successiva fase di approvazione del Piano eventuali osservazioni potranno essere rappresentate all'esame della Speciale commissione presso l'Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio, organo che ha già valutato e poi recepito molte delle richieste provenienti dai Comuni coinvolti.
11.2. Quanto dedotto con il riproposto secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti non coglie nel segno in quanto il Collegio ritiene che - indipendentemente dalla genericità della censura - non sussiste la dedotta "sovrabbondanza di prescrizioni" di cui si duole la difesa del Comune anche in ragione del fatto che il D.A. impugnato attiene alla sola adozione del Piano e richiama la funzione di tutela della Soprintendenza secondo quanto previsto dal D.Lgs. n. 42 del 2004.
11.3. Parimenti infondata è la doglianza rubricata come III motivo del ricorso per motivi aggiunti per come riproposta in appello.
Come efficacemente sostenuto dalla difesa erariale l'art. 20 delle Norme di attuazione del Piano pone un divieto assoluto di nuove costruzioni solo in riferimento alle aree di recupero e non a tutti i paesaggi locali sottoposti a tutela.
Il Collegio ritiene che l'art. 20 delle n.d.a. del Piano non viola quanto previsto dall'art. 143 del D.Lgs. n. 42 del 2004.
Con riferimento poi all'ulteriore profilo di illegittimità relativo all'effetto condizionante che si produrrebbe con l'adozione del Piano rispetto alla facoltà del Comune appellato di approvare varianti al PRG, il Collegio considera la doglianza non meritevole di essere accolta e ciò perché, indipendentemente dal fatto che come sostenuto dalla difesa erariale il Comune di Marsala non è dotato di una PRG..
11.4. Passando all'esame del IV motivo del ricorso per motivi aggiunti così come riproposto in appello il Collegio osserva che la doglianza qui in esame contesta gli effetti prodotti dal Piano in riferimento agli interessi economici e sociali rappresentati dal Comune di Marsala.
Rispetto ai profili di illegittimità veicolati con il IV motivo il Collegio ritiene che l'adozione del Piano è immune dal vizio di eccesso di potere di cui si duole l'Amministrazione comunale. Come efficacemente rappresentato dalla difesa erariale le critiche sono fuori centro atteso che i divieti alla realizzazione di serre attengono solo alla aree di Livello di Tutela 3 (coincidenti con l'area della Riserva Naturale Orientata delle Isole dello Stagnone, nonché Sito di Importanza Comunitaria "Saline di Marsala" (ITA010021) e Zona a Protezione Speciale "Stagnone di Marsala e Saline di Trapani - Area Marina e terrestre") e la disciplina qui in esame non è né illogica né irrazionale.
Parimenti non conducente è la critica rivolta all'art. 20 delle n.d.a. che a detta del Comune vieterebbe qualsiasi infrastruttura viaria perché non riconducibile a quanto espressamente previsto.
È stato corretto il Piano in riferimento al porto di Marsala oggetto di uno specifico accordo di programma.
La zona umida della Riserva dello Stagnone per la quale è previsto il livello di Tutela 3 ha un perimetro pari alle aree della Riserva Naturale Orientata delle Isole dello Stagnone, nonché Sito di Importanza Comunitaria "Saline di Marsala" (ITA010021) e Zona a Protezione Speciale "Stagnone di Marsala e Saline di Trapani - Area Marina e terrestre" (ITA010031), altresì dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136 del D.Lgs. n. 42 del 2004 con D.A. n. 3991 del 18.11.77 (G.U.R.S. n. 6 del 11/02/1978) comprensivo dello specchio acqueo dello Stagnone.
Non risulta mortificata la vocazione alle attività vinicole tipiche del territorio del Comune di Marsala.
L'individuazione delle aeree boscate è avvenuta nel rispetto di precedenti strumenti di programmazione regionale (D.A. n. 3401 del 2017) di cui la difesa del Comune non tiene conto.
Il complesso delle censure dedotte con il motivo qui in esame deve essere respinto in quanto le determinazioni assunte dall'Amministrazione regionale con il D.A. n. 2694 del 2017 rispettano quanto previsto dagli articoli 135, 143, 144 e 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004 e sono frutto del corretto determinarsi della Regione (Ente titolare del potere pianificatorio al quale è demandata, attraverso la pianificazione, la funzione di valorizzazione e salvaguardia dei beni paesaggistici).
Il Collegio ritiene che le scelte effettuate dalla Regione e avversate con il IV motivo del ricorso per motivi aggiunti non sono né illogiche né irrazionali.
11.5. Le considerazioni svolte in precedenza consentono al Collegio di ritenere infondata la doglianza di cui al V motivo del ricorso per motivi aggiunti per come riproposto in appello.
La tesi del Comune secondo cui "gli estensori del Piano, portatori di una concezione imperialistica e totalitaria della pianificazione paesaggistica, ritengono che il piano sia superiore alle leggi, statali e regionali", nei termini in cui è posta è caratterizzata per genericità e astrattezza.
La doglianza, infatti, contesta l'esercizio dei poteri regionali senza individuare ulteriori profili di illegittimità rispetto a quanto dedotto con i precedenti motivi già esaminati.
Le considerazioni svolte dal Collegio per respingere le doglianze di cui ai motivi in precedenza scrutinati, possono essere qui richiamate per ribadire la legittimità dell'azione amministrativa regionale finalizzata alla valorizzazione e alla salvaguardia dei beni paesaggistici e per respingere in quanto infondato anche dell'ultimo dei motivi riproposti in appello.
12. Conclusivamente l'appello è fondato e deve essere accolto in quanto le doglianze di cui al ricorso introduttivo e al ricorso per motivi aggiunti come dedotte dal Comune di Marsala sono infondate. Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere riformata.
In considerazione della particolarità della vicenda trattata e della natura pubblica delle parti in lite può ben disporsi la compensazione delle spese del presente grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo così come integrato dal motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente FF
Hadrian Simonetti, Consigliere
Silvia La Guardia, Consigliere
Giuseppe Verde, Consigliere, Estensore
Maria Immordino, Consigliere 20-03-2019 22:20
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