Sentenza

La motivazione è assente o è incomprensibile? L'atto va annullato e in via derivata, vanno annullati i consequenziali ulteriori provvedimenti.

TAR Lazio, sez. II, sent., 1° febbraio 2022, n. 1196

Presidente Scala

Fatto

Con ricorso notificato a mezzo pec l'8.5.2020 (dep. il 26.5) il Condominio di (omissis) in Roma e il condomino (omissis), nel premettere:

- di avere ottenuto dalla Soprintendenza speciale archeologia, paesaggio e belle arti di Roma l'autorizzazione all'installazione di un elevatore nel vano scala dell'edificio condominiale, sottoposto a vincolo di tutela monumentale ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, con provvedimento del 2.5.2017 (prot. 8760) e l'approvazione di una successiva variante con provvedimento dell'8.1.2019 (prot. n. 538), sul presupposto della compatibilità delle "opere in progetto" con le "esigenze di tutela monumentale" dell'edificio;

- di avere incaricato, in esecuzione della diffida del 10.9.2019 (prot. 155) con cui Roma Capitale (Dipartimento sicurezza e protezione civile), rilevate alcune criticità all'esito di un sopralluogo, aveva disposto di commissionare a un "tecnico abilitato" l'accertamento circa la "necessità di eseguire lavori di consolidamento all'interno del vano scala", l'ing. (omissis), il quale aveva predisposto un progetto strutturale – poi autorizzato dall'Ufficio tecnico della Regione (Area Genio civile di Roma Capitale) in data 30.10.2019 (prot. 92489) – concernente, oltre alle opere di installazione dell'ascensore, un propedeutico intervento di consolidamento ("inserimento di quattro tiranti per la stabilizzazione dei muri che delimitano le rampe della scala") a loro dire idoneo a eliminare ogni profilo di criticità;

- che il 7.11.2019 l'ing. (omissis) dava conto della situazione a Roma Capitale con relazione tecnica in cui precisava come non fossero necessari "presidi strutturali mediante opere provvisionali di puntellamento, avendo accertato che le lesioni riscontrate sono 'pregresse e di modesta entità ed al momento non foriere di prossime pericolosità'";

- che il 10.12.2019 il condominio presentava a Roma Capitale segnalazione certificata di inizio attività (con accluse autorizzazioni della Soprintendenza e del Genio civile) e il 13.12.2019 dichiarazione di inizio lavori (allo Sportello unico per l'edilizia e all'Ufficio tecnico della Regione);

tanto premesso, i ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti dell'11.2.2020, unitamente agli altri atti specificati in epigrafe, con cui la Soprintendenza, all'esito del procedimento di autotutela avviato con nota del 16.12.2019 (prot. 44846) e nonostante la ricezione di osservazioni e di ulteriore documentazione – tra cui: una nota del 16.1.2020, asseritamente comprovante l'avvenuto rispetto delle prescrizioni comunali; il menzionato progetto strutturale autorizzato il 30.10.2019 (pec del 18.1.2020); e la relazione finale dei lavori (nota del 28.1.2020) – ha annullato in autotutela le autorizzazioni del 2017 e del 2019 (nota prot. 6462) e ha disposto la sospensione dei lavori ai sensi dell'art. 28 d.lgs. n. 42/2004 (nota prot. 6483).

A sostegno del ricorso hanno dedotto:

I) violazione e falsa applicazione degli artt. 21-octies e 21-nonies l. n. 241/90; violazione del principio del legittimo affidamento; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost.; violazione dell'art. 3 l. n. 241/90; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e sproporzione: i provvedimenti di annullamento d'ufficio sarebbero stati adottati successivamente al decorso del termine di 18 mesi fissato per l'esercizio di poteri di autotutela dall'art. 21-nonies l. n. 241/90; ciò varrebbe soprattutto per l'autorizzazione del 2017, la quale consentirebbe comunque di effettuare l'intervento (le modifiche successivamente assentite avrebbero avuto natura marginale, come a es. l'arretramento dell'ascensore; nota del 6.12.2017); all'illegittimità dell'annullamento in autotutela conseguirebbe anche l'illegittimità dell'ordine di sospensione dei lavori;

II) violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7,8 e 10 l. 241/90; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza: la Soprintendenza non avrebbe consentito ai ricorrenti di prendere visione degli atti del procedimento; essa avrebbe in tal modo impedito l'esplicarsi del contraddittorio procedimentale, tanto più necessario alla luce del preteso sopralluogo del 18.11.2019, in realtà mai avvenuto (come immediatamente contestato dai ricorrenti con nota del 18.12.2019);

III) violazione e falsa applicazione dell'art. 3 l. n. 241/90; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; violazione del principio dell'affidamento; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà della motivazione: anzitutto, vi sarebbe contraddittorietà fra la determinazione di annullamento d'ufficio (fondata sull'asserita assenza di autorizzazione degli interventi di consolidamento) e la comunicazione di avvio del procedimento (inoltrata muovendo dal preteso contrasto tra i rilievi di Roma Capitale e la relazione dell'ing. (omissis)); gli atti impugnati sarebbero, poi, del tutto privi di motivazione, non comprendendosi in particolare il nesso tra mancato inoltro del progetto di consolidamento e illegittimità delle autorizzazioni;

IV) violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 28 d.lgs. n. 42/2004; violazione e falsa applicazione degli artt. 21-octies e 21 nonies l. n. 241/90; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 l. n. 241/90; violazione del principio dell'affidamento; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost.; eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, erronea valutazione delle risultanze istruttorie, incompetenza e sviamento:

- sarebbero assenti i presupposti dell'annullamento d'ufficio, non ravvisandosi l'illegittimità delle autorizzazioni e dovendosi tener conto anche dell'autorizzazione sismica (30.10.2019), oltre che del consolidamento degli effetti della s.c.i.a. presentata il 10.12.2019: anzitutto, non sarebbe corretto il rilievo secondo cui la Soprintendenza sarebbe venuta a conoscenza dei "lavori in corso" per consolidamento del vano scale (inserimento di quattro tiranti) solo in occasione del presunto sopralluogo del 17.1.2020, risultando invece che essa fosse a conoscenza dell'intervento quantomeno dal dicembre 2019 (come attestato dalla comunicazione di avvio del procedimento tutorio); tanto più che per il tipo di lavori da eseguire (strutturali) sarebbe stata necessaria la sola autorizzazione della Regione (Area Genio civile di Roma), poi rilasciata (il 30.10.2019); in ogni caso, il tecnico incaricato dai ricorrenti avrebbe inviato alla Soprintendenza un resoconto dettagliato degli interventi effettuati (16.1.2020), con il progetto strutturale assentito dal Genio civile (18.1.2020), e a Roma Capitale, ultimate le opere, il certificato di cessato pericolo (20.1.2020); quanto alla comunicazione di avvio del procedimento, il sopralluogo del 28.11.2019 non sarebbe mai avvenuto, non risultando nemmeno evidenziati i profili di contraddittorietà tra i rilievi di Roma Capitale e la perizia dell'ing. (omissis), mentre il condominio, per sua parte, avrebbe dato puntuale esecuzione agli interventi richiesti dall'ente;

- l'ordine di sospensione, oltre a essere viziato in via derivata, sarebbe illegittimo anche per vizi propri in quanto fondato su un preteso provvedimento di annullamento del 16.12.2019 (si tratterebbe, invece, della ridetta comunicazione di avvio del procedimento) e attenendo dichiaratamente all'esecuzione di "altri lavori" rispetto a quelli assentiti dalla Soprintendenza; in realtà, verrebbero in rilievo i soli lavori di consolidamento propedeutici all'installazione dell'ascensore (autorizzati dal Genio civile il 30.10.2019), non eseguiti in via d'urgenza (così che difetterebbero i presupposti per l'applicazione dell'art 27 d.lgs. n. 42/2004) e su cui l'amministrazione (venutane a conoscenza il 16.1 e il 18.1.2020) non avrebbe mosso alcuna obiezione; mancherebbero, al contempo, i presupposti per disporre la "reintegrazione" ex art. 160 d.lgs. n. 42/2004;

V) violazione, sotto ulteriori profili, degli artt. 21-octies e 21-nonies della l. n. 241/90; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost.; violazione del principio dell'affidamento; eccesso di potere per difetto dei presupposti e sproporzione; sviamento: i provvedimenti impugnati avrebbero altresì violato il principio dell'affidamento, avuto riguardo ai numerosi atti di assenso ottenuti dai ricorrenti e all'avvenuto rispetto delle prescrizioni delle competenti autorità amministrative; la Soprintendenza, in particolare, non avrebbe mai ponderato gli interessi in gioco (quello dei privati alla realizzazione dell'opera, comportante la rimozione di barriere architettoniche, e quello pubblico alla tutela monumentale); in questa prospettiva, essa avrebbe ben potuto valutare l'adeguatezza degli interventi eseguiti rispetto alle esigenze di tutela monumentale, "al fine di adottare i rimedi eventualmente ritenuti opportuni nel quadro di compatibilità con i provvedimenti abilitativi già concessi", anziché procedere direttamente all'annullamento di tali atti; di qui, la sproporzione del sacrificio imposto ai ricorrenti e la configurazione (anche) di un vizio di sviamento.

Si è costituito in resistenza il Ministero della cultura.

Disposta con ordinanza n. 4257 dell'11.6.2020 istruttoria documentale nei confronti sia della Soprintendenza (rimasta inerte) sia di Roma Capitale (che ha prodotto documentazione), sono intervenuti in giudizio con atto notificato il 9.7.2020 i sigg.ri (omissis), (omissis) e (omissis) quali proprietari di unità immobiliari site nel medesimo stabile.

Con ordinanza n. 4787 del 16.7.2020 è stato reiterata la richiesta di chiarimenti e di deposito documentale (produzione dei "verbali dei sopralluoghi effettuati in situ", con particolare riferimento a quelli del 28.11.2019 e 17.1.2020) rivolta alla Soprintendenza ed è stata disposta una verificazione riguardante, in particolare, l'"intervento di consolidamento previsto nel progetto strutturale, autorizzato dall'Ufficio Tecnico della Regione – Area Genio Civile di Roma Capitale in data 30 ottobre 2019 prot. 92489", e l'idoneità dello stesso "a superare le criticità rilevate nel corso del sopralluogo di verifica dello stabile […] effettuato il 3 settembre 2019 prot. RK/7027/2019, e dettagliatamente indicate nel provvedimento di diffida datato 10 settembre 2019 n. prot. RK/7155/2019".

Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 9.10.2020 (dep. il 20.10) gli istanti hanno esteso l'impugnazione al provvedimento del 14.7.2020, con cui Roma Capitale, muovendo dall'intervenuto annullamento officioso delle autorizzazioni ministeriali, ha dichiarato la nullità ex art. 21-septies l. n. 241/90 del "provvedimento S.C.I.A." del 10.12.2019, e alla determinazione dirigenziale del 6.8.2020 di avvio del procedimento sanzionatorio e di sospensione di eventuali lavori in corso, deducendo (quali vizi propri di tali atti, in aggiunta ai motivi prospettanti l'illegittimità derivata degli stessi per effetto dell'illegittimità di quelli impugnati con il ricorso introduttivo; v. III mm.aa.):

I) violazione e falsa applicazione dell'art. 6, co. 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 19 e 21-septies l. n. 241/90; violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7,8 e 10 l. n. 241/90; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di istruttoria: nella specie si verserebbe, anzitutto, in un caso di edilizia libera ex d.m. 2 marzo 2018 (attuativo del d.lgs. n. 222/2016), venendo in rilievo un intervento di eliminazione di barriere architettoniche non comportante alterazione della sagoma dell'edificio e dunque non necessitante di s.c.i.a.; la pronuncia di nullità sarebbe comunque erronea, avuto riguardo alla natura non provvedimentale dell'atto del privato (ex art. 19 l. n. 241/90), ravvisandosi altresì una lesione delle garanzie partecipative previste dagli artt. 7 ss. l. n. 241/90 (stante l'esigenza di rispettare le condizioni previste dall'art. 21-nonies l. n. 241/90);

II) violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7,8 e 10 l. n. 241/90; violazione e falsa applicazione dell'art. 1, co. 1, l. n. 241/90 e dei principi di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, nonché del contraddittorio e del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà, irragionevolezza e difetto di istruttoria: l'amministrazione avrebbe leso le garanzie partecipative dei destinatari anche in relazione al provvedimento di sospensione, adottato in assenza di contraddittorio; né, sotto altro profilo, si percepirebbero le ragioni per sospendere lavori "di fatto già sospesi" (in forza di analogo ordine della Soprintendenza), mentre i materiali da cantiere rinvenuti in loco atterrebbero alle sole opere propedeutiche all'installazione dell'ascensore richieste da Roma Capitale.

Con ordinanze n. 7289 del 24.11.2020 e n. 367 del 20.1.2021 sono state accolte le istanze di proroga presentate dal verificatore ed è stato reiterato l'incombente istruttorio nei confronti della Soprintendenza.

Il verificatore ha depositato la propria relazione con gli allegati.

All'odierna udienza, in vista della quale le parti private hanno prodotto documenti e memorie, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

Diritto

1. Il ricorso introduttivo attiene ai due provvedimenti dell'11.2.2020 con cui la Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma ha annullato in autotutela le autorizzazioni rilasciate negli anni 2017 e 2019 al condominio di via della Palombella n. 38 per la realizzazione di un ascensore nel vano scale, disponendo altresì la sospensione dei lavori.

1.1. In particolare, con i provvedimenti poi ritirati la Soprintendenza autorizzava "l'esecuzione degli interventi previsti nel progetto, così come descritti negli elaborati pervenuti […] ai sensi dell'art. 21, comma 4, del codice", con le seguenti prescrizioni:

- atto del 13.4.2017 (sulla base del "progetto per installazione piattaforma elevatrice nel vano scala"): "Si resta in attesa del progetto esecutivo per concordare con questo Ufficio la scelta dei materiali";

- atto dell'8.1.2019, sul rilievo della compatibilità delle "opere in progetto, sulla base della documentazione allegata, […] con le esigenze di tutela monumentale dell'edificio […]" e ritenuta la non interferenza del manufatto con il "servoscala presente in quanto viene utilizzato dal piano terra a mezzo piano di ingresso […] mentre l'elevatore parte dal mezzo piano al quarto piano":

"- Per quanto riguarda gli interventi strutturali per la realizzazione di apertura nel muro portante ai piani secondo e terzo si rimanda successivamente al progetto da depositare al Genio Civile;

- La passerella di collegamento al piano quarto dovrà essere realizzata con ringhiere in ferro:

- La struttura in ferro dell'elevatore dovrà essere realizzata in maniera non invasiva e meno percettiva;

- La rimozione dei gradini per realizzare il pianerottolo dovrà essere riutilizzata ove necessaria;

- Dovrà essere data la comunicazione di inizio lavori al fine di esercitare l'Alta Sorveglianza".

Seguono altre prescrizioni di carattere generale (tra cui a es. quelle sulla necessità di comunicare la data di inizio dei lavori e i nomi degli esecutori, con "riserva di effettuare controlli di conformità e di verificare in qualsiasi momento le scelte progettuali sulla base di eventuali riscontri non prevedibili in fase di progettazione o nel caso queste non risultassero adeguate a garantire la tutela del bene monumentale […]", o recanti la richiesta di trasmissione "a fine lavori" della documentazione fotografica relativa all'intervento e di una "adeguata relazione finale degli interventi effettuati").

1.2. Giova riportare il contenuto dei provvedimenti oggi in esame.

i) Annullamento in autotutela (prot. 6462)

Anzitutto, con la comunicazione di avvio del procedimento del 16.12.2019 l'amministrazione riferiva di un sopralluogo effettuato da un proprio funzionario il 28.11.2019, "in considerazione del fatto che la determina dirigenziale pos. n. 133/19 del Diparimento Sicurezza e Protezione Civile […] è in contraddittorio [sic] con la perizia successiva dell'Ing. Paolo (omissis), incaricato dall'amministratore del condominio […], del 7.11.2019 […], in seguito alla diffida compiuta dal Dipartimento stesso".

Nel provvedimento finale dell'11.2.2020 – sulla premessa dell'avvenuto inoltro da parte di Roma Capitale della diffida del 10.9.2019 e di documentazione attestante, all'esito di un sopralluogo effettuato il 3.9.2019 da funzionari dell'Ufficio sicurezza statica, che "vi erano dei distacchi dei gradini della rampa, servente il terzo piano, dal muro portante del corpo scale e che non erano perfettamente in piano; che vi era un ingobbimento della porzione di solaio tra il pianerottolo di arrivo, sempre del piano terzo, e il corridoio, considerato che il corridoio presentava una leggera pendenza che digradava verso il lato degli accessi agli appartamenti e tale situazione si ripeteva al piano secondo; che vi erano delle minime manifestazioni fessurative localizzate all'interno del vano scala; che la situazione delle strutture potrebbe evolversi nel tempo, con il verificarsi di eventuali cedimenti e/o crolli delle strutture portanti" – la Soprintendenza ha osservato quanto segue:

"[e]ffettuato il sopralluogo congiunto in situ in data 17.1.2020, da parte del tecnico della Scrivente e del tecnico del I Municipio, si è potuto verificare che i lavori in corso riguardano il consolidamento delle lesioni presenti nel corpo scala dell'edificio non autorizzati dalla Scrivente.

Pertanto, la Scrivente aveva richiesto che il progetto di consolidamento fosse presentato a questo Ufficio.

I tecnici incaricati hanno trasmesso una relazione conclusiva che riporta data 28.1.2020 al posto del progetto di consolidamento richiesto in sede di sopralluogo. Con la relazione pervenuta, a mera giustificazione di quanto richiesto dal Dipartimento Sicurezza e Protezione Civile di Roma Capitale, comunicando di aver ottemperato all'eliminazione delle criticità, hanno riassunto l'iter tecnico-amministrativo percorso ma non hanno dato illustrazione delle metodologie e tipologie di intervento di consolidamento che avrebbero già eseguito.

Pertanto, considerato che non è stato ottemperato quanto richiesto, si procede con quanto comunicato con l'avvio del procedimento di annullamento in autotutela del 16.12.2019".

ii) Sospensione dei lavori (prot. 6483)

In questo provvedimento (che dà atto di una segnalazione dell'11.2.2020 da cui risulterebbe "che si sta procedendo alla demolizione di parte della scala condominiale") si legge:

- che sull'immobile grava un vincolo monumentale, per cui "tutti gli interventi necessitano del preventivo nulla osta di questo ufficio ai sensi dell'art. 21 del d.lgs. n. 42/2004";

- che "[q]uesta Soprintendenza aveva disposto con nota prot. 4486 del 16.12.2019 un annullamento in autotutela" delle ridette autorizzazioni del 2017 e del 2019;

- che "[n]on sono stati autorizzati altri lavori né tanto meno è stata data comunicazione di avvio di lavori in urgenza ai sensi dell'art. 27 del d.lgs. n. 24/2004".

Di qui, "ai sensi dell'art. 28 d.lgs. n. 42/2004 l'immediata sospensione dei lavori", con ordine di sollecita trasmissione di un "progetto per il ripristino dello stato di fatto" e con riserva di valutare le modalità applicative dell'art. 160 d.lgs. n. 42/2004.

Da ultimo, con nota del 27.2.2020 la Soprintendenza, dato atto della mancata ricezione di tale progetto, ha chiesto al condominio di poter effettuare un sopralluogo (in data 6.3.2020) al fine di stabilire come procedere in merito all'applicazione dell'art. 160 d.lgs. cit.

1.3. Nella documentazione prodotta in giudizio si rinvengono, ancora, quali antecedenti ai provvedimenti tutori:

- la ridetta determinazione dirigenziale del 10.9.2019 (pos. 133/19, rep. n. 184 e prot. n. 155; all. 5 rel. verific.), con cui l'Ufficio sicurezza statica edifici privati di Roma Capitale, muovendo dalle risultanze del sopralluogo del 3.9.2019, diffidava il condominio a nominare "un tecnico abilitato che disponga la verifica statica delle strutture e accerti le cause dei dissesti nonché individui gli interventi o gli apprestamenti necessari al ripristino delle condizioni di sicurezza" e a provvedere a "far eseguire le attività e le opere atte al ripristino delle condizioni di sicurezza" in questione, con obbligo di inviare entro 60 giorni una "relazione tecnica in cui siano indicate le modalità di intervento che si intende attuare […]" e con l'ulteriore obbligo (per il tecnico incaricato) di certificare al termine dei lavori "che, a seguito delle verifiche effettuate e degli interventi eseguiti, 'è stato eliminato ogni pericolo per l'incolumità delle persone'";

- la nota del 30.9.2019 con cui la Soprintendenza, richiamato quest'ultimo provvedimento, comunicava al condominio come lo stabile fosse vincolato e come pertanto "ogni intervento d[ovesse] essere preventivamente autorizzato" ex art. 21 d.lgs. n. 42/2004 (nella nota si chiedeva al contempo di "pianificare un sopralluogo congiunto" con Vigili del fuoco e Soprintendenza stessa).

2.Tanto premesso, si deve dare atto, come eccepito dalla parte ricorrente, della tardività della documentazione e delle note aggiuntive, depositate dagli intervenienti ad opponendum in vista della pubblica udienza, rispettivamente, il 24 settembre 2021 e il 27 settembre 2021, oltre i termini previsti dall'art. 73, comma 1, c.p.a.

3. Passando, dunque, all'esame delle impugnative, il Collegio ritiene che il ricorso introduttivo sia fondato.

4. I primi due motivi vanno disattesi.

Per il decorso del termine di 18 mesi occorre fare riferimento all'autorizzazione del 2019, che, lungi dal costituire marginale integrazione di quella del 2017, è venuta ad ampliarne i contenuti al punto da farne ipotizzare una sostituzione.

Di qui, la reiezione del primo mezzo.

Quanto al secondo motivo, dalle articolate fasi del procedimento, così come sinteticamente tratteggiate, si può invece notare come il contraddittorio con i destinatari degli atti tutori sia stato assicurato, non ravvisandosi pertanto la lamentata lesione delle garanzie partecipative.

5. Col terzo mezzo i ricorrenti assumono che la comunicazione di avvio del procedimento, basata sul preteso contrasto tra i rilievi di Roma Capitale e la relazione dell'ing. (omissis), sarebbe in palese contraddizione con l'atto di annullamento d'ufficio, fondato sull'asserita assenza di autorizzazione per gli interventi di consolidamento.

I provvedimenti impugnati sarebbero, poi, affetti da diversi profili di carenza motivazionale.

Anzitutto, la comunicazione di avvio farebbe riferimento a un "presunto sopralluogo" del 28.11.2019 eseguito dalla Soprintendenza: di tale sopralluogo, però, pur se realmente effettuato e in questo caso non alla presenza dei ricorrenti o di loro incaricati, non risulterebbe effettuata alcuna verbalizzazione.

Né si percepirebbero le ragioni della ridetta contraddittorietà tra la perizia dell'ing. (omissis), incaricato dal condominio di ottemperare alle prescrizioni di Roma Capitale (v. parte in fatto), e le criticità rilevate dalla stessa amministrazione con la determinazione del 10.9.2019.

Anche il provvedimento di annullamento d'ufficio sarebbe viziato da difetto di motivazione, limitandosi a richiamare il contenuto della ridetta nota di Roma Capitale e di un altro "presunto sopralluogo" svolto il 17.1.2020 "da parte di non meglio identificati tecnici della Soprintendenza e del I Municipio, attestanti lavori in corso riguardanti il consolidamento delle lesioni presenti nel corpo della scala che non sarebbero stati autorizzati dall'Amministrazione resistente".

Sotto altro profilo, da questo atto non si evincerebbe l'illegittimità delle autorizzazioni poi annullate, non comprendendosi quale influenza, sui provvedimenti ampliativi già esistenti, abbia potuto avere la trasmissione da parte dei "tecnici incaricati" di una "relazione conclusiva" del 28.1.2010 "al posto del progetto di consolidamento richiesto in sede di sopralluogo" (fermo restando che nessuna richiesta di trasmissione di tale progetto di consolidamento sarebbe stata rivolta ai "tecnici incaricati" in questione, mai convocati e dunque non presenti all'atto del presunto sopralluogo).

L'ing. (omissis) avrebbe nondimeno trasmesso il 18.1.2020 alla Soprintendenza il progetto strutturale assentito dalla Regione Lazio (Genio civile) il 30.10.2019.

Con la prima parte del quarto motivo (sub IV ric., parr. 1-11; v. anche parte in fatto) i ricorrenti denunciano l'assenza dei presupposti dell'annullamento d'ufficio, non ravvisandosi, in particolare, l'illegittimità delle autorizzazioni (si dovrebbe tener conto anche dell'autorizzazione sismica del 30.10.2019 e del consolidamento degli effetti della s.c.i.a. presentata il 10.12.2019); né sarebbe corretto il rilievo secondo cui la Soprintendenza sarebbe venuta a conoscenza dei "lavori in corso" per il consolidamento del vano scale (inserimento di quattro tiranti) solo in occasione del presunto sopralluogo del 17.1.2020 (l'amministrazione ne avrebbe avuto notizia quantomeno dal dicembre 2019); tanto più che per tale intervento sarebbe stata necessaria la sola autorizzazione della Regione (Area Genio civile di Roma), poi concessa con nota 30.10.2019; il tecnico incaricato dai ricorrenti avrebbe comunque dato puntualmente conto alle amministrazioni vigilanti di quanto eseguito (avendo inviato: alla Soprintendenza il 16.1.2020 il dettagliato resoconto degli interventi effettuati e in data 18.1.2020 il progetto strutturale assentito dal Genio civile; a Roma Capitale il 20.1.2020, ultimate le opere, il certificato di cessato pericolo).

I ricorrenti hanno poi ribadito, sulla comunicazione di avvio del procedimento, che il sopralluogo del 28.11.2019 non sarebbe mai avvenuto e che non sarebbero stati mai illustrati i profili di contraddittorietà tra i rilievi di Roma Capitale e la perizia dell'ing. (omissis), assumendo di essersi limitati a dare puntuale esecuzione alle indicazioni dell'ente locale.

L'ultimo mezzo (n. V ric.) attiene alla pretesa violazione del principio di affidamento e alla mancata ponderazione degli interessi in gioco.

Le censure sono fondate nei sensi di seguito precisati.

Dalla piana lettura degli atti risulta:

- che (v. comunicazione del 16.12.2019) l'iter di secondo grado è stato avviato all'esito di un "sopralluogo da parte del funzionario della Scrivente in data 28.11.2019", eseguito in considerazione della contraddittorietà tra la determinazione comunale del 10.9.2019 e la "perizia successiva" redatta dal tecnico incaricato dal condominio il 7.11.2019 (nell'atto viene citato anche l'art. 21 d.lgs. n. 42/2004);

- che con nota del 16.1.2020 (all. 16-15 ric.) il tecnico incaricato ha dato atto degli interventi eseguiti per ottemperare alla menzionata determinazione comunale, deducendo come non sussistessero gli "elementi contraddittori" menzionati dalla Soprintendenza;

- che con il provvedimento dell'11.2.2020 l'amministrazione: richiamata la determinazione comunale del 10.9.2019 (e il presupposto verbale del 3.9.2019); riferito di un "sopralluogo congiunto" (Soprintendenza-Municipio) del 17.1.2020, dal quale "si è potuto verificare che i lavori in corso riguardano il consolidamento delle lesioni presenti nel corpo scala dell'edificio non autorizzati dalla Scrivente"; e precisato che il condominio aveva presentato non già il progetto di consolidamento ma una "relazione conclusiva" del 28.1.2020 (peraltro priva dell'illustrazione delle "metodologie e tipologie" dell'intervento di consolidamento già eseguito); ha annullato le autorizzazioni all'esecuzione delle opere.

Si deve anzitutto osservare che il procedimento effettivamente risulta affetto da alcune delle criticità sollevate dai ricorrenti.

Segnatamente – e in disparte l'assenza di verbali comprovanti l'effettuazione dei sopralluoghi cui l'amministrazione fa riferimento (assenza di cui ha infine dato atto anche la parte pubblica) – risulta come la Soprintendenza, pur avendo inizialmente contestato la "contraddittorietà" tra i rilievi problematici evidenziati nella determinazione comunale e la perizia del tecnico incaricato, non abbia mai esplicitato, nonostante i plurimi solleciti rivoltile a tal fine dal Tribunale, in cosa tale contraddittorietà consistesse.

Si tratta, peraltro, di un rilievo implicante, perché abbia senso, l'avvenuto esame del progetto (o comunque dell'intervento) di consolidamento, tanto che nella fase procedimentale la parte privata si è ampiamente soffermata sul tema con la ridetta nota del 16.1.2020.

Non risultano perciò comprensibili le ragioni per le quali l'amministrazione abbia adottato una determinazione conclusiva di tenore del tutto diverso, fondata sull'ascrizione al condominio del contegno consistente nella mancata presentazione del progetto in questione.

Prova ne sia che in questa determinazione conclusiva nessun cenno viene fatto alla nota del 16.1.2020, neanche per escluderne (se del caso re melius perpensa) la rilevanza in seno al procedimento tutorio.

In connessione con quest'ultimo aspetto, va considerato come nel provvedimento finale nemmeno si dia conto del motivo per cui l'omessa previa sottoposizione alla Soprintendenza del progetto di consolidamento sarebbe circostanza idonea a connotare in termini di illegittimità le autorizzazioni del 2017 e del 2019 (l'art. 21-nonies, co. 1, l. n. 241/90 parla di "provvedimento amministrativo illegittimo").

Ciò a maggior ragione nella peculiare situazione in esame, in cui la realizzazione di opere di consolidamento costitutiva un adempimento cogente, dovendo il condominio ottemperare a un preciso comando amministrativo (provv. di Roma Capitale del 10.9.2019).

In altri termini, nella determinazione tutoria non risultano illustrate le ragioni per cui una circostanza sopravvenuta, quale l'esecuzione di lavori di consolidamento imposti dall'amministrazione comunale ancorché non assentiti dalla Soprintendenza, venga a influire sugli iniziali provvedimenti ampliativi al punto da determinarne tout court la radicale illegittimità e la conseguente caducazione (è appena il caso di rilevare che le argomentazioni addotte in proposito dalla parte pubblica nei propri atti difensivi costituiscono inammissibile integrazione postuma della motivazione; v. mem. 11.7.2020 Mibact).

Questa precisazione permette, infine, di condividere anche la censura prospettante la mancata ponderazione degli interessi in gioco, dal momento che l'amministrazione non ha chiarito le motivazioni a base della scelta di agire nel modo più drastico (annullamento officioso), anziché "adottare i rimedi eventualmente ritenuti opportuni nel quadro di compatibilità con i provvedimenti abilitativi già concessi" (come esattamente precisato dai ricorrenti e sempre se ritenuto possibile; arg. ex art. 160 d.lgs. n. 42/2004).

6. Dall'illegittimità della determinazione tutoria consegue l'illegittimità (derivata) dell'ordine di sospensione dell'11.2.2020, pronunciato sul duplice rilievo dell'annullamento officioso degli atti ampliativi (in disparte l'erronea qualificazione della comunicazione di avvio del 16.12.2019 in termini di provvedimento finale) e dell'assenza di autorizzazioni all'esecuzione di "altri lavori" (né essendo stata data comunicazione dell'avvio di lavori in urgenza ai sensi dell'art. 27 d.lgs. n. 42/2004).

L'ordine di sospensione si basa cioè sulla constatazione dell'esecuzione di lavori in assenza di titoli abilitanti.

È allora evidente che l'accertamento dell'illegittimità dell'atto tutorio, cui consegue la sua eliminazione dall'ordinamento giuridico (mediante statuizione caducatoria) e la reviviscenza delle iniziali autorizzazioni, sia in grado di incidere anche sul presupposto giuridico-fattuale in questione (stante il venir meno del presupposto dell'assenza di titoli abilitativi).

7. Da quanto sin qui osservato, discende che il ricorso introduttivo è fondato e va accolto e che, pertanto, gli atti con esso impugnati devono essere annullati.

8. Il ricorso per motivi aggiunti attiene alle determinazioni del 14.7.2020 e del 6.8.2020, con cui Roma Capitale (Municipio I – Direzione tecnica) ha rispettivamente:

- (det. 14.7.2020) dichiarato "nulla ed inefficace" ai sensi dell'art. 21-septies l. n. 241/90 – previo rinvio ai menzionati provvedimenti n. 184 del 10.9.2019 (diffida del Dipartimento sicurezza e protezione civile), 16.12.2019 (comunicazione di avvio del procedimento di autotutela), prot. 6483 dell'11.2.2020 (sospensione dei lavori e riduzione in pristino) e prot. 6462 dell'11.2.2020 (annullamento delle autorizzazioni) – la s.c.i.a. del 10.12.2019 relativa ai lavori di installazione dell'ascensore in quanto "mancante di un elemento essenziale";

- (det. 6.8.2020) disposto l'"immediata sospensione di eventuali lavori in corso", con diffida all'esecuzione "di qualsiasi altra opera successiva", avuto riguardo alla "comunicazione di nullità della SCIA" del 14.7.2020, alla comunicazione di cui al Modello A della Polizia di Roma Capitale prot. 86788/2020 del 5.8.2020 e alla "Relazione Tecnica di Constatazione" della Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (avente a oggetto il sopralluogo effettuato unitamente alla Polizia di Roma Capitale in data 6.3.2020 sul condominio di via della Palombella, 38), in cui si legge che "durante il sopralluogo […] si è preso atto che i lavori per cui è stata fatta sospensione non sono stati interrotti, nel vano scala del secondo piano erano presenti i materiali da cantiere […]. Nei piani successivi era già installata l'opera provvisionale a sostegno della volta a botte e tagliati i gradini della scala" e che comunque "non si evidenziava nessuna attività edilizia in corso e nessun operaio era sul posto".

Anche per tali provvedimenti, fondati sull'annullamento in autotutela dell'11.2.2020 e dunque sul presupposto dell'inesistenza delle autorizzazioni del 2017 e del 2019, è sufficiente rinviare a quanto osservato con riferimento all'ordine di sospensione (v. par. 6), potendosene così accertare l'illegittimità in via derivata.

9. In conclusione, il ricorso e il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e vanno accolti. Gli atti impugnati devono essere conseguentemente annullati.

Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, potendo essere tuttavia compensate nei confronti degli interventori.

Vengono altresì poste a carico delle amministrazioni soccombenti le spese della verificazione, parimenti liquidate in dispositivo tenuto conto della richiesta del professionista (nota del 19.4.2021, su cui le parti non hanno espresso obiezioni) e avuto riguardo alla natura e alla complessità della prestazione (secondo l'indirizzo della Sezione, la liquidazione da effettuata "mediante l'utilizzo del sistema dei parametri introdotto dal d.m. n. 140 del 2012", tuttavia non vincolante per il giudice e avente "solo un valore orientativo, essendo imperniato su criteri soggettivi, oggettivi e funzionali", così che "quella lasciata al Giudice è

una valutazione sostanzialmente equitativa e rimessa al suo prudente apprezzamento, soprattutto in considerazione del fatto che i parametri indicati dalla fonte normativa impiegata [l''impegno del professionista' e l''importanza della prestazione', di cui all'art. 38 del d.m. n. 140 del 2012], lungi dall'offrire riferimenti numerici certi, richiedono per loro natura un giudizio ampiamente discrezionale"; v. sent. 12 novembre 2020, n. 11808).

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II-quater, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e il ricorso per motivi aggiunti in epigrafe e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna le amministrazioni resistenti a pagare ai ricorrenti le spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre iva e cpa come per legge; dichiara le spese integralmente compensate con riferimento agli interventori.

Liquida il compenso per il verificatore, ing. (omissis), nella misura di complessivi euro 1.300,00 (milletrecento/00), oltre accessori di legge, e lo pone a carico delle parti resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.