Sentenza

Strumenti comunali di contrasto dei fenomeni di evasione tributaria.

    T.a.r. per la Sicilia, sezione I, 18 dicembre 2025, n. 2763 – Pres. Veneziano, Est. Giallombardo

N. 00550/2025 REG.RIC.
- 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019, dell’art. 1 della
legge 689/1981, dell’art. 7-bis del d.lgs. 267/2000, nonché degli artt. 25 e 41 Cost.
Eccesso di potere per illogicità manifesta e sviamento della causa tipica;
- 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019, sotto ulteriore
profilo;
- 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019, sotto ulteriore
profilo, nonché dell’art. 3 del d.lgs. n. 472/1997. Violazione e/o falsa applicazione
degli artt. 24 e 97, comma 2, Cost. Eccesso di potere per illogicità manifesta e
sviamento dalla causa tipica. Violazione e falsa applicazione del principio di
proporzionalità di cui all’art. 5 del TUE;
- 4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34 del 2019 e dell’art. 3
del d.lgs. n. 472 del 1997, sotto ulteriore profilo. Eccesso di potere per sviamento
dalla causa. Violazione e/o falsa applicazione del principio di proporzionalità, di
ragionevolezza e di gradualità art. 5 del TUE, art. 49, carta dei diritti fondamentali e
3 della Costituzione. Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990;
- 5. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 3 della Costituzione. Disparità
di trattamento. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Violazione della
concorrenza fra gli operatori economici;
- 6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del decreto legge n. 34 del 2019 e
degli artt 1 e 2 del Regolamento: il canone unico patrimoniale (c.d. CUP) non è un
tributo comunale;
- 7. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-septies della legge 241/1990: nullità
della nota prot. 110322 del 31.1.2025 per violazione o elusione di giudicato.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 817, legge 160/2019. Eccesso di
potere per difetto di motivazione, difetto d’istruttoria e per contraddittorietà.
2. Si è costituito il Comune intimato, il quale - eccepite preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e la parziale cessazione della
N. 00550/2025 REG.RIC.
materia del contendere con riguardo alle pretese inerenti al canone unico patrimoniale
- ha argomentato sull’infondatezza delle superiori doglianze.
3. Con ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato, in particolare, la
determinazione dirigenziale n. 7115 del 19.5.2025, con la quale il Comune resistente
– coerentemente con quanto preannunciato con l’atto impugnato con il ricorso
introduttivo – ha disposto la sospensione per n. 90 giorni delle sue attività.
3.1. In punto di fatto ha precisato che:
(i) allo stato, nessun avviso di accertamento (al netto di quelli inerenti alla TARI 2020
e 2021, di cui ha detto con il ricorso introduttivo) gli sarebbe stato notificato;
(ii) quanto al canone unico patrimoniale (voce CPSP della comunicazione di avvio del
procedimento), la nota recante la relativa pretesa è stata ritirata in autotutela prima
dell'adozione del contestato provvedimento di sospensione.
3.2. Parte ricorrente ha articolato doglianze così rubricate:
- 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019, dell’art. 1 della
legge 689/1981, dell’art. 7-bis del d.lgs. 267/2000, nonché degli artt. 25 e 41 Cost.
Eccesso di potere per illogicità manifesta e sviamento della causa tipica;
- 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019, sotto ulteriore
profilo;
- 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019, sotto ulteriore
profilo, nonché dell’art. 3 del d.lgs. n. 472/1997. Violazione e/o falsa applicazione
degli artt. 24 e 97, comma 2, Cost. Eccesso di potere per illogicità manifesta e
sviamento dalla causa tipica. Violazione e falsa applicazione del principio di
proporzionalità di cui all’art. 5 del TUE;
- 4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del d.l. n. 34 del 2019 e dell’art. 3
del d.lgs. n. 472 del 1997, sotto ulteriore profilo. Eccesso di potere per sviamento
dalla causa. Violazione e/o falsa applicazione del principio di proporzionalità, di
N. 00550/2025 REG.RIC.
ragionevolezza e di gradualità art. 5 del TUE, art. 49, carta dei diritti fondamentali e
3 della Costituzione. Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990;
- 5. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 3 della Costituzione. Disparità di
trattamento. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Violazione della concorrenza
fra gli operatori economici;
- 6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del decreto legge n. 34 del 2019 e
degli artt 1 e 2 del Regolamento: il canone unico patrimoniale (c.d. CUP) relativo
non è dovuto. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti,
difetto dei presupposti, manifesta illogicità e contraddittorietà tra più atti;
- 7. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15-ter del decreto legge n. 34 del 2019 e
degli artt 1 e 2 del Regolamento: il canone unico patrimoniale (c.d. CUP) non è un
tributo comunale;
- 8. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-septies della legge 241/1990: nullità
degli atti impugnati per violazione o elusione di giudicato. Violazione e falsa
applicazione dell’art. 1, comma 817, legge 160/2019. Eccesso di potere per difetto di
motivazione, difetto d’istruttoria e per contraddittorietà.
3.3. Ha quindi chiesto, previa adozione di idonee misure cautelari (anche
monocratiche), di annullare gli atti impugnati, con ogni statuizione consequenziale (ivi
inclusa, in particolare, la pubblicità della decisione di annullamento delle norme
regolamentari ex art. 14, c. 2, e 3, d.P.R. n. 1199/1971).
4. Con decreto presidenziale n. 322 del 14 giugno 2025 è stata accolta l'istanza di
misure cautelari monocratiche di parte ricorrente.
5. Il 19 giugno 2025 si è costituito, per il resistente Comune, l'avv. Cannarozzo Fazzari
in sostituzione dell’originario procuratore, nelle more collocato in quiescenza.
6. Con memoria del 5 luglio 2025 il ricorrente ha contestato le difese
dell'amministrazione comunale ed ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
N. 00550/2025 REG.RIC.
7. Con ordinanza cautelare n. 390 del 9 luglio 2025 è stata accolta l'istanza di misure
cautelari collegiali, tenuto conto della "ragionevole previsione sull'esito positivo del
ricorso - quanto meno con riferimento ai crediti tributari non definitivi".
8. Il ricorrente ha quindi notificato e depositato un atto di riassunzione e, con
successiva memoria, ha insistito nelle proprie pretese.
9. In prossimità dell’udienza di discussione, l’amministrazione comunale - dato atto
della costituzione di un nuovo procuratore (l'avv. Marussia Piscitello) - ha depositato
una memoria.
10. All'udienza pubblica indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. È preliminare a ogni valutazione nel merito del ricorso l’analisi delle seguenti
questioni di rito:
(i) l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, articolata dalla resistente
amministrazione;
(ii) la richiesta di parziale cessazione della materia del contendere con riguardo alle
censure inerenti alle pretese dell’amministrazione comunale sul canone unico
patrimoniale (sesto e settimo motivo del ricorso introduttivo; sesto, settimo e ottavo
motivo del ricorso per motivi aggiunti).
1.1. Si prendano le mosse dall’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo.
1.1.1. Essa è stata così argomentata:
(i) quanto alla nota n. 110322/2025, la resistente amministrazione ha sostenuto che
essa fosse una mera comunicazione di avvio delle procedure sanzionatorie di cui
all’impugnato regolamento;
(ii) quanto alle contestate previsioni regolamentari, che esse non avrebbero potuto
essere autonomamente contestate, perché di carattere generale e astratto.
1.1.2. Parte ricorrente ha contestato tale eccezione sotto due profili:
N. 00550/2025 REG.RIC.
(i) da un lato, essa sarebbe divenuta medio tempore irrilevante, tenuto conto
dell'intervenuta emanazione dell'atto di sospensione impugnato con motivi aggiunti;
(ii) dall’altro, essa sarebbe comunque infondata, in quanto il ricorso introduttivo ha
contestato il primo atto applicativo del contestato regolamento, da cui discenderebbero
successive attività a carattere strettamente vincolato perché a loro volta dipendenti
unicamente dall'eventuale inottemperanza all'ordine di pagamento ivi contenuto.
1.1.3. L’eccezione – che in ogni caso ha perso di concreto rilievo per le ragioni addotte
dal ricorrente – è infondata e va pertanto rigettata.
Per quanto il nomen utilizzato dall’amministrazione nell’atto impugnato con il ricorso
introduttivo lasci intendere la sua natura di comunicazione di avvio del procedimento
“sanzionatorio”, poi culminato nel provvedimento di sospensione oggetto del ricorso
per motivi aggiunti, resta il fatto che – nel caso concreto – si discute del primo atto
applicativo del regolamento in questa sede impugnato.
Con esso la resistente amministrazione ha preannunciato l’adozione di provvedimenti
sfavorevoli (poi puntualmente adottati e successivamente impugnati dal ricorrente con
motivi aggiunti) in caso di inottemperanza dell’ordine di pagamento ivi contenuto.
Invero, la nota impugnata con il ricorso introduttivo – lungi dal potersi qualificare in
termini di “mera diffida” – ha autonomamente prodotto due effetti pregiudizievoli per
il ricorrente:
(i) il primo, immediato, costituente nel suo depauperamento, posto che egli – per
scongiurare del tutto gli ulteriori effetti sfavorevoli ivi prospettati – non avrebbe
potuto far altro se non prestare adesione a un (illegittimo, come si avrà modo di vedere)
meccanismo di solve et repete dei tributi locali;
(ii) l’altro, successivo, consistente nella certa sospensione della sua attività in caso di
inadempimento delle pretese dell’amministrazione comunale, fosse stato anche solo
parziale e concernente, come nel caso di specie, tributi locali la cui debenza non fosse
stata cristallizzata in un atto oramai divenuto inoppugnabile.
N. 00550/2025 REG.RIC.
L’esistenza di un atto applicativo del regolamento “antievasione” del resistente
Comune concretizza le censure di parte ricorrente avverso le previsioni regolamentari
ad esso presupposte.
Previsioni che, di per sé, hanno indubbio carattere generale e astratto, come del resto
affermato da questo Tribunale non solo con riguardo al medesimo regolamento in
questa sede impugnato (TAR Sicilia, sez. III, 11 ottobre 2024, n. 2821), ma anche con
riferimento ad altri - consimili - regolamenti comunali (cfr. TAR Sicilia, sez. I, 28
marzo 2025, nn. 701, 702, 704 e 705).
Ma, com’è noto, è ben possibile l’impugnazione di un regolamento di volizione-
preliminare laddove con esso sia impugnato il relativo atto applicativo.
Va dunque rigettata l’eccezione di inammissibilità articolata dalla resistente
amministrazione.
1.2. Può quindi dirsi della parziale improcedibilità del ricorso per sopravvenuta
carenza di interesse.
1.2.1. Le doglianze articolate dal ricorrente con i motivi nn. VI e VII del ricorso
introduttivo, nonché con i motivi nn. VI, VII e VIII del ricorso per motivi aggiunti
hanno riguardato, sotto differenti profili, l’invalidità (sub specie di nullità o
annullabilità) della nota impugnata con il ricorso introduttivo (e degli atti da essa
discendenti) con specifico riguardo pretesa creditoria vantata dal resistente Comune a
titolo di canone unico patrimoniale per l’anno 2023, pari ad euro 98.029,00.
1.2.2. L’amministrazione comunale, con l’atto di costituzione (p. 12) ha sostenuto che,
sul punto, non vi sarebbe più materia del contendere, tenuto conto dell'intervenuto
ritiro in autotutela dell'avviso di pagamento alla base di tali doglianze (cfr. all. 1 della
relativa produzione documentale, recante la nota n. 350863 del 14.4.2025 di revoca
dell'avviso di pagamento n. 631706 del 3.5.2023).
N. 00550/2025 REG.RIC.
1.2.3. Il ricorrente ha successivamente dato atto della cessazione della materia del
contendere in parte qua, pur insistendo sulla fondatezza nel merito delle proprie
censure.
1.2.4. L’intervenuto ritiro in autotutela di uno degli atti alla base dell’avviso di cui al
ricorso introduttivo non consente di dichiarare – nemmeno parzialmente – la
cessazione della materia del contendere.
Il ricorso, invero, ha inteso contestare l’illegittimità dell’operato del Comune
resistente, il quale – sulla base di proprie verifiche – ha ritenuto il ricorrente debitore
di tributi locali per oltre euro 1.000,00; soglia oltre la quale il regolamento impugnato
impone – in caso di inadempimento del relativo avviso – la sospensione per n. 90
giorni delle attività commerciali o produttive.
Il fatto che alcuni dei crediti tributari indicati dal resistente Comune siano poi venuti
meno non ha determinato alcuna conseguenza sulla materia del contendere alla base
di questo giudizio, che – a ben vedere – è rimasta del tutto intatta.
Infatti, anche a prescindere dai crediti inerenti al canone unico patrimoniale, i debiti
tributari complessivamente vantati dal Comune resistente superano la soglia di euro
1.000,00.
Ciò che è venuto meno è, semmai, l’interesse di parte ricorrente a ottenere una
decisione nel merito sui motivi sopra meglio specificati in quanto, essendo essi
specificamente inerenti al canone unico patrimoniale, dal loro eventuale accoglimento
non discenderebbe alcuna apprezzabile utilità.
Com’è noto (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 9 maggio 2025, n. 3956 e la
giurisprudenza ivi richiamata):
(i) la cessazione della materia del contendere opera quando si determina una
successiva attività amministrativa integralmente satisfattiva dell'interesse azionato;
N. 00550/2025 REG.RIC.
(ii) per addivenire a una simile pronuncia è necessario che la situazione sopravvenuta,
a seguito dell'intervento dell'amministrazione, soddisfi in modo pieno ed irretrattabile
il diritto o l'interesse legittimo esercitato;
(iii) di contro, la dichiarazione di improcedibilità della domanda per carenza di
interesse presuppone il verificarsi di una situazione, di fatto o di diritto, del tutto nuova
rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere
certa e definitiva l'inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente
l'utilità della pronuncia del giudice.
Alla luce delle precedenti considerazioni, non può revocarsi in dubbio che la presente
fattispecie vada collocata nel superiore punto sub (iii).
Dal che consegue la parziale improcedibilità del ricorso.
2. Così definito il perimetro del giudizio, può procedersi all’analisi nel merito delle
doglianze di parte ricorrente.
Al riguardo, tenuto conto della mancata formulazione di motivi espressamente
subordinati (cfr. Cons. St., Ad. pl., sent. n. 5/2015), si procederà come segue:
(i) saranno dapprima esaminati i motivi infondati;
(ii) si darà infine conto delle ragioni che impongono di accogliere il terzo motivo di
ricorso, sul cui fumus di fondatezza ci si era, del resto, già espressi in sede cautelare.
3. Si prendano le mosse dal primo motivo di ricorso (introduttivo e per motivi
aggiunti).
3.1. Esso è stato incentrato sulla pretesa erronea applicazione – da parte
dell’amministrazione comunale – della norma fondante il potere regolamentare in
parola, vale a dire l'art. 15-ter, d.l. n. 34/2019 (conv. con modif. dalla l. n. 58/2019), a
mente del quale “Gli enti locali competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni,
concessioni e dei relativi rinnovi, alla ricezione di segnalazioni certificate di inizio
attività, uniche o condizionate, concernenti attività commerciali o produttive possono
disporre, con norma regolamentare, che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in
N. 00550/2025 REG.RIC.
dell’attività di cui alle licenze/autorizzazioni/concessioni e segnalazioni certificate di
inizio attività, assegnando un termine perentorio di 15 giorni per la regolarizzazione
tributaria.
3. Decorso infruttuosamente tale termine, entro i 15 giorni successivi si procederà ad
emettere il provvedimento di sospensione per un periodo di novanta giorni, ovvero
sino al giorno della regolarizzazione, se antecedente, previa notifica del
provvedimento da parte del Comune.
4. L’ufficio competente del Settore Suap provvederà a notificare al contribuente
interessato apposita comunicazione preventiva di avvio del procedimento di
sospensione dell’attività di cui alle licenze, autorizzazioni, concessioni e segnalazioni
certificate di inizio attività, assegnando un termine perentorio di 15 giorni per la
regolarizzazione dei debiti tributari.
5. Decorso infruttuosamente tale termine, nei 15 giorni successivi si procederà alla
emissione del provvedimento di sospensione per un periodo di novanta giorni, ovvero
sino al giorno della regolarizzazione, se antecedente, previa notifica del
provvedimento da parte del Comune.
6. Qualora il contribuente interessato non regolarizzerà la propria posizione
debitoria tributaria entro il termine perentorio di cui sopra, si procederà con
determina dirigenziale del servizio Suap competente alla revoca della licenza,
autorizzazione o concessione relativa all’attività economica esercitata, con
l’apposizione di sigilli da parte del Comando Polizia Municipale.
7. I contribuenti morosi potranno procedere a regolarizzare la propria posizione
debitoria con gli strumenti previsti dal regolamento comunale per l’applicazione del
ravvedimento operoso o dal regolamento comunale per la rateizzazione degli avvisi
di accertamento qualora l’evasione sia stata già accertata.
8. Qualora sia stata attivata la procedura di riscossione coattiva con cartella di
pagamento, la posizione debitoria potrà essere definita con il pagamento delle somme
N. 00550/2025 REG.RIC.
iscritte a ruolo con le modalità di versamento previste dall’Agente della riscossione,
attraverso la produzione all’Amministrazione delle attestazioni comprovanti il
pagamento”.
Secondo il ricorrente, il potere di iniziativa officioso del S.U.A.P. non sarebbe
coerente con il menzionato art. 15-ter, d.l. n. 34/2019, la cui applicazione
presupporrebbe la previa richiesta di rinnovo o di rilascio di un titolo abilitativo.
4.2. Il motivo è infondato e va pertanto rigettato.
Il Collegio è consapevole della non uniformità dell’interpretazione dell’art. 15-ter, d.l.
n. 34/2019, nella parte in cui ha consentito che anche la “permanenza in esercizio” di
attività commerciali o produttive potesse essere subordinata alla verifica della
regolarità del pagamento dei tributi locali.
L’impostazione propugnata da parte ricorrente è stata recentemente fatta propria dal
giudice di appello siciliano (C.g.a.r.s., sez. giurisd., 23 aprile 2025, n. 338), con
orientamento a cui parte della giurisprudenza di primo grado ha dato adesione (TAR
Campania, Salerno, sez. III, 13 giugno 2025, n. 1114).
Secondo tale impostazione:
(i) il riferimento alla “permanenza in esercizio” non consentirebbe di per sé la verifica
in ogni momento della regolarità tributaria di attività commerciali o produttive, posto
che – diversamente opinando – il riferimento al rilascio e al rinnovo delle
autorizzazioni in parola sarebbe pleonastico;
(ii) laddove si discuta di rilascio, rinnovo e permanenza in esercizio delle attività
commerciali e produttive, si dovrebbe piuttosto guardare ai momenti in cui: a. vi è un
titolo abilitativo che sia stato rilasciato con provvedimento espresso, eventualmente
rinnovato all’atto della sua scadenza; b. una certa attività sia stata avviata a seguito di
S.C.I.A..
N. 00550/2025 REG.RIC.
Una differente esegesi è stata fatta propria dalla Terza Sezione di questo Tribunale
(sentenza 22 febbraio 2024, n. 694), che ha fatto invece leva sull’ampiezza della
nozione di “permanenza in esercizio”.
Tale impostazione, ad avviso del Collegio, è coerente con la ratio dell’art. 15-ter, d.l.
n. 34/2019, che – come ha avuto modo di chiarire il giudice di appello – è quella di
combattere l’evasione fiscale negli enti locali, coerentemente con i principi
costituzionali della capacità contributiva e del buon andamento (Cons. St., sez. VII,
18 ottobre 2022, n. 8875). Con l’effetto di scongiurare l’alterazione di sani
meccanismi concorrenziali per mezzo dell’esclusione di operatori che si avvantaggino
dell’omesso o ritardato pagamento dei tributi (TAR Calabria, sez. I, 21 marzo 2024,
n. 434).
Il tutto, come si avrà modo di vedere, sul presupposto che le violazioni tributarie siano
state definitivamente accertate (cfr. il terzo motivo di ricorso).
5. Può quindi passarsi alle ragioni che militano per il rigetto del quarto e del quinto
motivo di ricorso (introduttivo e per motivi aggiunti), che possono essere trattate
congiuntamente per la loro connessione oggettiva.
5.1. Con tali doglianze parte ricorrente si è doluta dell’unilaterale applicazione di
“sanzioni” all’esito dell’individuazione di una soglia di irregolarità tributaria di euro
1.000,00 (art. 4, c. 1, del regolamento impugnato), ritenuta eccessivamente bassa e
comunque adottata in assenza di motivazione e senza un’adeguata gradazione delle
sanzioni rispetto alle condotte possibili. Ciò, peraltro, avrebbe determinato un
differente trattamento tra imprenditori ubicati in diverse parti del territorio nazionale.
5.2. Tali doglianze non possono trovare accoglimento.
Si premette anzitutto che i regolamenti, in quanto atti normativi, non sono sottoposti
all’obbligo di motivazione (art. 3, c. 2, l.r. n. 7/2019).
Cò posto, è lo stesso art. 15-ter, d.l. n. 34/2019, a prevedere che il potere degli enti
locali sia quello di subordinare il rilascio, il rinnovo o la permanenza in esercizio di
N. 00550/2025 REG.RIC.
attività commerciali o produttive alla verifica della regolarità del pagamento dei tributi
locali.
La norma primaria non ha dunque rimesso alla discrezionalità degli enti locali la
possibilità di adottare ulteriori e differenti misure che avrebbero avuto motivo di
esistere, semmai, laddove si fosse discusso di misure aventi la differente natura
sanzionatoria. Il che non è quanto avvenuto nel caso di specie, posto che – si ribadisce
– le misure adottate in base all’art. 15-ter, d.l. n. 34/2019, costituiscono strumenti di
coazione indiretta all’adempimento.
Superata la doglianza concernente la mancata articolazione delle risposte
“sanzionatorie” all’inadempimento dei tributi locali, si pone poi il problema di
verificare la legittimità della “soglia minima” di irregolarità tributaria che determina
l’adozione delle misure per cui è causa. Soglia individuata in euro 1.000,00 dall’art.
4, c. 1, del regolamento impugnato.
La giurisprudenza sul punto non è univoca.
Il giudice di appello siciliano (C.g.a.r.s., sez. giurisd., 23 aprile 2025, n. 338) ha
ritenuto necessario ancorare tale nozione a quella di “violazione grave, definitivamente
accertata” di cui all’art. 80, c. 4, d.lgs. n. 50/2016 e, dunque, all’entità delle violazioni
che, in materia contributiva o previdenziale, sarebbero state ostative al rilascio del
D.U.R.C..
Ciò sulla base della necessità di perimetrare per tale via la nozione di “irregolarità”
di cui all’art. 15-ter, d.l. n. 34/2019, che altrimenti risulterebbe eccessivamente
generica e suscettibile di applicazioni non omogenee nel territorio nazionale.
La giurisprudenza di primo grado si è invece orientata per un’esegesi più aderente al
dato letterale della disposizione in parola, dalla quale non discenderebbe alcun limite
minimo che le amministrazioni locali sarebbero tenute a prevedere nei loro
regolamenti “antievasione” (TAR Calabria, sez. I, 21 marzo 2024, n. 434; TAR
Lombardia, Brescia, sez. II, 7 dicembre 2021, nn. 1042 e 1043).
N. 00550/2025 REG.RIC.
Tale secondo orientamento riflette al meglio il testo e la ratio della norma primaria ed
è coerente con gli effetti pro-concorrenziali dei regolamenti “antievasione”.
Se, infatti, l’obiettivo è quello di escludere l’ingresso o la permanenza nel mercato di
soggetti che, essendo inadempienti rispetto agli obblighi tributari, possono beneficiare
di un (auto) ridotto carico fiscale per risultare più competitivi sui prezzi offerti al
pubblico (o anche, semplicemente, per rimanere in un mercato da cui altrimenti
sarebbero espulsi perché non in grado di sostenere i costi complessivi delle proprie
attività), non si comprende perché sarebbe necessario individuare dalla – differente –
disciplina del D.U.R.C. una soglia minima di rilevanza dell’inadempimento,
introducendo per via interpretativa un requisito non previsto dalla disciplina primaria.
D’altro canto, un’ipotetica “soglia unica nazionale di irregolarità tributaria”, se pure
potrebbe astrattamente uniformare il quomodo dell’esercizio del potere regolamentare
dei Comuni, non sarebbe comunque in grado di tutelare le esigenze di uniformità che
essa vorrebbe garantire, posto che è la stessa legge a prevedere che detto potere possa
non essere mai esercitato nell’an.
Ciò si evince dall’utilizzo dell’ausiliare “potere” nel testo dell’art. 15-ter, d.l. n.
34/2019.
Sono gli enti locali, dunque, a scegliere, nell’ambito della loro discrezionalità, se
dotarsi o meno di un regolamento “antievasione”.
Ne consegue che la soluzione ai paventati rischi di trattamenti differenziati degli
imprenditori inadempienti rispetto agli obblighi discendenti dai tributi locali dovrebbe
passare, più che da un’esegesi volta ad uniformare le previsioni regolamentari dei
Comuni che abbiano inteso adottare siffatti regolamenti, dalla valutazione a monte
della legittimità costituzionale di una scelta legislativa che ammette l’esistenza stessa
di simili regolamenti “a macchia di leopardo” nel territorio nazionale.
Si tratta di una scelta, a parere del Collegio, non manifestamente irragionevole ove si
considerino le note differenze presenti nel territorio nazionale in punto di percentuali
N. 00550/2025 REG.RIC.
di adempimento dei tributi locali da parte degli esercenti attività commerciali e
produttive e delle differenti capacità di reazione a siffatti inadempimenti.
6. Può ora dirsi delle ragioni (in parte anticipate) che impongono di accogliere il terzo
motivo di ricorso (introduttivo e per motivi aggiunti).
6.1. Tale doglianza è incentrata sull’art. 2 dell'impugnato regolamento, recante la
seguente definizione di "irregolarità tributaria": “si configura irregolarità tributaria
allorquando il contribuente abbia un debito fiscale per le entrate definite nel
precedente articolo 1, per violazioni tributarie di omesso/parziale versamento di
tributi comunali dovuti alle scadenze specificamente previste per legge o dal
regolamento comunale, prescindendo dalla eventuale notifica di avvisi di
accertamento per il recupero dell’evasione o dal recupero coattivo con cartella
esattoriale/ingiunzione fiscale/intimazione di pagamento, o qualsivoglia altro atto di
avvio della riscossione coattiva”.
Secondo il ricorrente l'estensione di tale nozione alle irregolarità tributarie non
definitivamente accertate, oltre a non essere prevista dal più volte citato art. 15-ter,
d.l. n. 34/2019, avrebbe introdotto un illegittimo meccanismo di solve et repete con
riguardo ai tributi locali.
6.2. Il motivo è fondato e va accolto.
Per quanto la giurisprudenza amministrativa abbia talora ammesso siffatto
meccanismo per giustificare simili disposizioni contenute in altri regolamenti
“antievasione” (Cons. St., sez. VII, 18 ottobre 2022, n. 8875), è più convincente la tesi
fatta propria dal giudice di appello siciliano (C.g.a.r.s., sez. giurisd., 23 aprile 2025, n.
338).
Questi, sulla base della pluridecennale giurisprudenza costituzionale (cfr., per una
compiuta ricostruzione dell’evoluzione della disciplina tributaria rispetto al solve et
repete, Corte cost., 7 giugno 2022, n. 140), ha ritenuto illegittimo un regolamento che
ha esteso la nozione di irregolarità tributaria anche a tributi non definitivamente
N. 00550/2025 REG.RIC.
accertati, in quanto avrebbe surrettiziamente riproposto il c.d. solve et repete in
materia di tributi locali.
Nel caso di specie, la vista previsione dell’art. 2 del regolamento comunale si pone
come eccessivamente ampliativa della nozione di “irregolarità tributaria” di cui
all’art. 15-ter del d.l. n. 34/2019.
Per quanto è vero che il legislatore abbia fatto riferimento alla sola “regolarità del
pagamento dei tributi locali”, è anche vero che l’eventuale irregolarità non potrebbe
mai riguardare una pretesa creditizia che non sia stata definitivamente accertata a
mezzo di un atto divenuto inoppugnabile.
Ciò appare ancor più ragionevole tenuto conto del fatto che la conseguenza imposta
ex lege dall’accertamento dell’irregolarità è la sostanziale chiusura (o mancata
apertura) di un’attività commerciale o produttiva nel territorio comunale.
Come si è detto, si tratta di uno strumento di “coazione indiretta all’adempimento”.
Esso, per essere correttamente esercitato, presuppone che il creditore abbia pieno
diritto alla soddisfazione della sua pretesa.
Ciò è del tutto coerente con quanto accade con il più noto strumento di coazione
indiretta all’adempimento presente nel diritto amministrativo, vale a dire le cc.dd.
“astreintes” (art. 114, c. 4, lett. e, c.p.a.); le quali – non per nulla – presuppongono
l’esistenza di un giudicato rimasto a vario titolo ineseguito.
Dunque il riferimento, operato dalla normativa primaria, alla “verifica della regolarità
del pagamento dei tributi locali”, va rettamente inteso come inerente a una verifica
coerente con i principi generali dell’ordinamento tributario (prima tra tutti la non
operatività del meccanismo del solve et repete) e con la natura di strumento di
coazione indiretta all’adempimento della misura che da tale verifica trae la propria
scaturigine.
N. 00550/2025 REG.RIC.
Solo per tale via, del resto, può ammettersi la conformità a Costituzione dell’art. 15-
ter, d.l. n. 34/2019, che, diversamente opinando, si porrebbe in frizione con i principi
affermati dalla menzionata giurisprudenza costituzionale.
7. Dalle precedenti considerazioni discende che gli atti impugnati da parte ricorrente
sono illegittimi nella misura in cui hanno disposto la sospensione della sua attività in
ragione del mancato pagamento di tributi locali che non erano, all’epoca, oggetto di
atti di accertamento definitivi. Ciò è avvenuto sulla base di una – parimenti illegittima
– definizione di “irregolarità tributaria”, qual è quella di cui all’art. 2 del regolamento
in parola nella parte in cui non ha fatto riferimento alla necessaria definitività
dell’accertamento delle “irregolarità” contestate al ricorrente. Tale ultima
disposizione, ferme le coordinate interpretative di cui sopra, va dunque annullata nella
parte in cui consente di prescindere “dalla eventuale notifica di avvisi di accertamento
per il recupero dell’evasione o dal recupero coattivo con cartella
esattoriale/ingiunzione fiscale/intimazione di pagamento, o qualsivoglia altro atto di
avvio della riscossione coattiva”.
8. Da ultimo, deve dirsi dell’istanza di pubblicazione della decisione di annullamento
delle norme regolamentari articolata da parte ricorrente sulla base dell’art. 14, d.P.R.
n. 1199/1971.
A tale specifico riguardo, il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi da quanto
già disposto in una simile controversia dal giudice di appello siciliano (C.g.a.r.s., sez.
giurisd., 23 aprile 2025, n. 338 e la giurisprudenza ivi richiamata), il quale ha ritenuto
di poter dare applicazione analogica dell’anzidetta disposizione.
Con la precisazione che, non trattandosi nel caso di specie della decisione su un ricorso
straordinario, non vi è un “decreto di decisione” reso su un presupposto “parere”. Il
che impone di ritenere che la pubblicità di cui all’art. 14, c. 2, d.P.R. n. 1199/1971,
inerente al “decreto di decisione”, non possa che essere riferita alla presente sentenza.
9. Stante quanto precede:
N. 00550/2025 REG.RIC.
- il ricorso è parzialmente improcedibile e va accolto limitatamente al terzo motivo di
ricorso, con rigetto delle ulteriori doglianze di parte ricorrente; per l’effetto sono
annullate le note meglio specificate in epigrafe e, nei limiti di cui al precedente par. 7,
l’art. 2 dell’impugnato regolamento;
- va disposta la pubblicazione della presente sentenza, nelle medesime forme di
pubblicazione del suddetto regolamento, a cura del Comune resistente. Per tale
adempimento è fissato il termine di trenta giorni dalla comunicazione in via
amministrativa di questa sentenza. Resta fermo che, in caso di inerzia
dell’amministrazione comunale, il ricorrente potrà provvedere all’anzidetta
pubblicazione in danno di parte resistente;
- le spese possono trovare compensazione, tenuto conto della reciproca soccombenza
e della complessità della questione, sulla quale non vi sono tuttora univoci
orientamenti giurisprudenziali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente
pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara parzialmente
improcedibile e lo accoglie parzialmente ai sensi e nei limiti di cui in motivazione,
rigettandolo nella restante parte. Per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti di
cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che della presente sentenza sia data pubblicità nei termini di cui in
motivazione.
Ordina, infine, che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con
l'intervento dei magistrati:
N. 00550/2025 REG.RIC.
Salvatore Veneziano, Presidente
Francesco Mulieri, Consigliere
Fabrizio Giallombardo, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabrizio Giallombardo Salvatore Veneziano
IL SEGRETARIO

Comune e provincia – Consiglio comunale – Tributi locali – Licenze e autorizzazioni commerciali – Verifica della regolarità tributaria – Natura

 

Le misure, attraverso le quali l’amministrazione comunale subordina il rilascio, il rinnovo e la permanenza di licenze e autorizzazioni alla verifica della regolarità tributaria da parte dei soggetti richiedenti, costituiscono strumenti di coazione indiretta all’adempimento volti a contrastare diffusi fenomeni di evasione dei tributi locali. Ne deriva l’inapplicabilità della disciplina di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, non avendo le disposizioni regolamentari ad oggetto la comminatoria di una misura afflittiva collegata all’inadempimento di una specifica obbligazione tributaria. (1).



 

Comune e provincia – Consiglio comunale – Licenze e autorizzazioni commerciali – Verifica della regolarità tributaria – Potere di iniziativa officioso

 

Il riferimento legalmente contemplato alla “permanenza in esercizio” consente all’amministrazione comunale di verificare in ogni momento, anche d’ufficio, la regolarità tributaria di attività commerciali o produttive. Tale esegesi legittima il potere di iniziativa officioso del SUAP, sul presupposto che le violazioni tributarie siano state definitivamente accertate. (2).



 

Comune e provincia – Consiglio comunale – Irregolarità tributaria – Atti di accertamento definitivi – Meccanismo del solve et repete

 

È illegittima la previsione regolamentare che, consentendo di prescindere “dalla eventuale notifica di avvisi di accertamento per il recupero dell’evasione o dal recupero coattivo con cartella esattoriale/ingiunzione fiscale/intimazione di pagamento, o qualsivoglia altro atto di avvio della riscossione coattiva”, estenda la nozione di irregolarità tributaria a tributi non definitivamente accertati. (3).




(1) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2025, n. 3956.

(2) Conformi: T.a.r. per la Calabria, sez. I, 21 marzo 2024, n. 434; T.a.r. per il Lazio, sez. II-ter¸4 agosto 2023, n. 13132; Cons. Stato, sez. VII, 22 maggio 2024, n. 4559; Cons. Stato, sez. VII, 18 ottobre 2022, n. 8875; Cass. civ., sez. un., ord. 4 maggio 2022, n. 14049.

(3) Conformi: T.a.r. per la Sicilia, sez. III, 22 febbraio 2024, n. 694. Difformi: Cons. giust. amm. sic., sez. giurisd., 23 aprile 2025, n. 338; T.a.r. per la Campania, Salerno, sez. III, 13 giugno 2025, n. 1114. Al riguardo, preso atto di un diverso indirizzo della giurisprudenza amministrativa, il Collegio ha ritenuto di aderire all’orientamento fatto proprio dal giudice di secondo grado siciliano, per cui il riferimento alla “verifica della regolarità del pagamento dei tributi locali”, operato dell’art. 15 ter del d.l. 30 aprile 2019, n. 34, va inteso come inerente a una verifica coerente con i principi generali dell’ordinamento tributario (prima tra tutti la non operatività del meccanismo del solve et repete, surrettiziamente riproposto dalla normativa regolamentare in materia di tributi locali) e con la natura di strumento di coazione indiretta all’adempimento della misura che da tale verifica trae la propria scaturigine (il quale, per essere correttamente esercitato, presuppone che il creditore abbia pieno diritto alla soddisfazione della sua pretesa).