Sentenza

SCUOLA - Sostegno scolastico e PEI: illegittima la riduzione delle ore per carenze di organico (articolo 12 della legge 5 febbraio 1992 n. 104; Dlgs 13 aprile 2017 n. 66; articolo 14 della legge 8 novembre 2000 n. 328)

È illegittima l’attribuzione di un monte ore di sostegno inferiore a quello necessario, specie in presenza di disabilità con necessità di sostegno intensivo, ove non sorretta da adeguata istruttoria e motivazione, dovendo l’Amministrazione attivare, se del caso, i posti di sostegno in deroga, trattandosi di diritto fondamentale non finanziariamente condizionato.

Tar Campania Napoli, Sez. II, sentenza 20 gennaio 2026 n. 404 – Pres. Pappalardo, Cons. Est. Cavallo
1.2. La domanda è affidata alle censure di violazione di legge anche sub specie di violazione dei
principi costituzionali e di leggi internazionali, oltre che a varie censure di eccesso di potere sotto
diversi profili tra cui la contraddittorietà e il dife
tto di motivazione.

2. Le Amministrazioni intimate non risultano costituite in giudizio.

3. In occasione della camera di consiglio fissata per la trattazione dell'istanza cautelare, la causa è
passata in decisione, dopo che il Presidente del Collegio ha dato avviso alle parti della sussistenza
dei requisiti per una decisione in forma semplific
ata, ai sensi dell'art. 60 c.p.a.

4. Vale premettere che la presente controversia rientra nella ipotesi di giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo nella materia dei pubblici servizi, ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

Questa Sezione ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sull'intera
materia del sostegno scolastico sulla base di un percorso argomentativo riportato, tra le altre, nella
Sent. n. 1330/2015 e nella sentenza 5668/2019, le cu
i considerazioni, sulla questione di giurisdizione,
si intendono integralmente richiamate in questa sede.

5. Nel merito, la domanda appare fondata per le ragioni di seguito esposte.

L'Amministrazione scolastica qui intimata, con il PEI in atti, ha fissato in 18 ore la misura di sostegno
di cui potrà fruire il minore ricorrente per l'a.s. 2025
-
2026, che corrisponde alle ore assegnate dal
dirigente scolastico già prima dell'inizio dell'
anno scolastico e confermate dal PEI.

Astrattamente, pertanto, l'esercizio del potere amministrativo avrebbe circoscritto il fabbisogno
necessario alle ore effettivamente assegnate.

Tuttavia, in primo luogo, tale monte ore non corrisponde a quella che è la patologia da cui l'alunno
è affetto, che denota la necessità di un sostegno intensivo e quindi la copertura totale dell'orario
scolastico.

In secondo luogo, come da documenti in atti, il GLO ha ribadito la gravità delle condizioni nelle
quali versa il minore

Il PEI stesso, nell'assegnare 18 ore, si contraddice in quanto afferma che "Lo studente necessita della
costante mediazione del docente di sostegno, pertanto, per adeguare la presenza dello studente

all'orario scolastico della classe e consentire un effettivo ed efficace diritto allo studio, il GLO ha
accolto la richiesta della famiglia di un aumento delle ore di sostegno a n.30h settimanali come
riportato già nel verbale n.1 del 16/10/2024 di precede
nte A.S." 6.Il provvedimento impugnato, alla
luce di tale circostanza, acquisisce un connotato di indubbia ambiguità e lesività, tenuto conto della
normativa che da oltre trenta anni è posta a tutela delle persone con disabilità.

6.1. Il riferimento è alla legge
-
quadro n. 104 del 5 febbraio 1992, che all'art. 3 ha sancito il diritto delle
persone con disabilità alle prestazioni che la legge, a vario titolo e negli ambiti più disparati,
riconosce a loro favore.

Va evidenziato che l'art. 3 co. 1 del D.Lgs. 3 maggio 2024, n. 62 ha completamente modificato l'art. 3
della L. n. 104 del 1991, adattandolo alle novità legislative intervenute nel corso degli anni e
sostituendo il riferimento alla "persona handicappata" c
on quello alla "persona con disabilità" (la
nuova rubrica, infatti, è "Persona con disabilità avente diritto ai sostegni").
Non è però mutato il senso complessivo della norma e la sua portata programmatica ma anche
precettiva, in quanto essa mette in correlazione il fatto oggettivo della disabilità "certificata" con
l'obbligo dello Stato di mettere a disposizione e fornire i se
rvizi pubblici e gli strumenti necessari per
consentire la piena integrazione della persona con disabilità in ogni contesto della vita pubblica e
privata.

Tale endiadi tra necessità e prestazione, tra diritto (della persona disabile) e obbligo (dello Stato) è
stato identificato nel termine "sostegno", come definito dall'art. 2, co. 1 lett. h) del D.Lgs. 3 maggio
2024, n. 62, che ha significativamente innovat
o, sia sotto l'aspetto definitorio che delle procedure
valutative, gran parte della normativa previgente in materia di disabilità.

Pertanto, ai sensi della disposizione sopra citata, sono "sostegni": i servizi, gli interventi, le
prestazioni e i benefici individuati a conclusione dell'accertamento della condizione di disabilità e
nel progetto di vita per migliorare le capacità della p
ersona e la sua inclusione, nonché per
contrastare la restrizione nella sua partecipazione sociale, graduati in "sostegno" e "sostegno
intensivo", in ragione della frequenza, della durata e della continuità del sostegno.

Le modifiche all'art. 3, pertanto, recepiscono la nuova definizione di "sostegni".

In base al comma 1 "è persona con disabilità chi presenta durature compromissioni fisiche, mentali,
intellettive o sensoriali che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la piena
ed effettiva partecipazione nei diversi contesti d
i vita su base di uguaglianza con gli altri, accertate
all'esito della valutazione di base".

Alle persone con disabilità, il successivo comma 2 riconosce il "diritto alle prestazioni stabilite in suo
favore in relazione alla necessità di sostegno o di sostegno intensivo, correlata ai domini della
Classificazione
 
internazionale
 
del
 
funzionamento,
 
d
ella
 
disabilità
 
e
 
della
 
salute
 
(ICF)
dell'Organizzazione mondiale della sanità, individuata all'esito della valutazione di base, anche in
relazione alla capacità complessiva individuale residua e alla efficacia delle terapie. La necessità di
sostegno può e
ssere di livello lieve o medio, mentre il sostegno intensivo è sempre di livello elevato
o molto elevato".

Le suddette disposizioni vanno coordinate con il comma 3, che nel nuovo testo stabilisce che
"qualora la compromissione, singola o plurima, abbia ridotto
 
l'autonomia personale, correlata all'età,
in modo da rendere necessario un intervento assistenziale pe
rmanente, continuativo e globale nella
sfera individuale o in quella di relazione, il sostegno è intensivo e determina priorità nei programmi
e negli interventi dei servizi pubblici.

Il nuovo art. 3 della L. n. 104 del 1992, pertanto, individua due tipologie di sostegno
 
basiche che sono
quelle del co. 1 (lieve o medio) e altre due tipologie che danno luogo al "sostegno intensivo"
(necessità di sostegno elevato o molto elevato).

Il sostegno intensivo corrisponde, dunque, alla disabilità "grave" di cui al precedente testo del co. 3
dell'art. 3.

Le modifiche all'art. 3 della L. n. 104 del 1992 costituiscono dunque l'esplicitazione dei principi che,
notoriamente, hanno ispirato questa disposizione.
6.2. Rapportati alla materia dell'integrazione scolastica, che rappresenta la più importante modalità
di erogazione delle prestazioni garantite dallo Stato alle persone con disabilità minori di età (fatte
salve le prestazioni di tipo sanitario, che natural
mente costituiscono un diritto per qualsiasi persona
disabile), la giurisprudenza di questo Tribunale ha da sempre ritenuto e affermato che l'intero art. 3
della L. n. 104 del 1992 sia il portato dei principi costituzionali sanciti negli artt. 3, 32, 34 e
 
38 Cost.,
tenuto conto che la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato in più occasioni l'importanza
dell'integrazione scolastica
 
dell'alunno
 
con
 
disabilità e
 
la
 
natura
 
di
 
diritto fondamentale
dell'istruzione scolastica, la cui
 
fruizione è assicurata,
 
in
 
particolare, attraverso "misure di
integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti
d'istruzione" (ex multis C.Cost. n. 215 del 1987).

Tra le varie misure previste dal legislatore viene in rilievo la previsione di personale docente
specializzato,
 
chiamato
 
per
 
l'appunto
 
ad
 
adempiere
 
alle
 
"ineliminabili
 
(anche
 
sul
 
piano
costituzionale) forme
 
di integrazione e di sostegno" a favore
 
degli alunni diversamente
 
abili (C.Cost.
n. 52 del 2000).

Peraltro, per effetto della fondamentale sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 22 febbraio
2010, il sistema è stato ricostruito in modo tale da consentire la deroga all'organico predeterminato
per legge, ritenendosi incostituzionali le disposizioni
 
che invece avevano fissato un limite massimo
al numero dei posti degli insegnanti di sostegno o avevano escluso la possibilità di assumere
insegnanti di sostegno con contratti a tempo determinato, in deroga al rapporto alunni
-
docenti
stabilito per legge,
 
tenendo conto del caso concreto e, quindi, del grado di disabilità.

Si ribadisce che la sentenza della Corte Cost. 80/2010 si pone come centrale nel sistema di tutela dei
diritti degli alunni con disabilità, e costituisce tuttora un caposaldo non smentito, sicché deve
ritenersi sin d'ora che gli istituti scolastici che non
 
provvedano all'assegnazione di insegnanti di
sostegno agli alunni con disabilità, anche in deroga agli organici di fatto esistenti, si pongono in
automatico in una condizione di colpa, elemento fondamentale ai fini di un possibile risarcimento.

Il diritto all'insegnante di sostegno, pertanto, è oggettivamente riconosciuto come un diritto "non
finanziariamente condizionato", nel senso, poi esplicitato dalla successiva sentenza n. 275 del 2016,
che "è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incid
ere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo a
condizionarne la doverosa erogazione".

Pertanto, nell'attuazione del diritto fondamentale, il legislatore è chiamato a predisporre gli
strumenti anche finanziari necessari alla sua effettiva realizzazione. (..) L'effettiva fruibilità del
nucleo indefettibile dei diritti delle persone con disabi
lità non può dipendere da scelte finanziarie
che il legislatore compie con previsioni che lasciano "incerta nell'an e nel quantum la misura della
contribuzione". In altri termini, la capienza del capitolo di spesa è costituzionalmente necessaria, in
quanto
 
condizione presupposta di effettività del "nocciolo duro" del diritto.

In questa chiave di lettura, il compito della magistratura è quindi quello di dare piena attuazione al
diritto senza porsi il problema della copertura finanziaria, in quanto, secondo
 
la sentenza della Corte
costituzionale del 22 luglio 2025 n. 121, " il pr
incipio dell'obbligo della copertura finanziaria delle
spese espresso nell'art. 81 Cost., erroneamente evocato dal rimettente a fondamento delle proprie
censure, impone un preciso vincolo non al giudice, ma al legislatore e opera per ogni legge, inclusa
la
 
legge di bilancio, traducendosi nell'obbligo di predisporre, all'atto dell'approvazione delle norme,
anche i mezzi per fronteggiare gli oneri che ne derivano. In questa prospettiva, la norma sulla
copertura finanziaria, contenuta fin nell'originario art. 81 Cost., attiene in generale all'estensione e
alla
 
natura
 
della sovranità finanziaria:
 
è
 
al
 
contempo
 
fondamento e
 
limite
 
dell'iniziativa
parlamentare di spesa."

Ne discende che, come si vedrà nel prosieguo della decisione, la mancata assegnazione di risorse
alle persone con disabilità e in particolare la mancata assegnazione degli insegnanti di sostegno a
copertura integrale dei fabbisogni, costituiscono un proble
ma legato alla cattiva organizzazione
della Pubblica Amministrazione, sia sotto il profilo strutturale che sotto quello della istruttoria e
della motivazione delle scelte compiute, in quanto il diritto " non finanziariamente condizionato"
non è di per sé u
n diritto assoluto, ma può essere limitato laddove l'Amministrazione, sulla base
della normativa vigente, fornisca elementi sufficienti a ritenere la correttezza del suo operato
 
e riesca
a motivare adeguatamente in ordine alle scelte compiute.

Quello che però non può fare è negare la tutela del diritto sulla base di carenze organizzative
(leggesi: carenza di organico dei docenti) oppure sulla base della asserita mancanza di risorse
finanziarie, posto che, come la Corte ha ormai ribadito in via d
efinitiva, tale motivazione non è
accettabile in caso di diritti ritenuti degni di copertura costituzionale insuscettibile di recedere
davanti alle esigenze di quadratura del bilancio.

6.3. La concreta attuazione dei principi sopra espressi è assicurata in via principale dall'art. 12,
comma 5, della L. n. 104 del 1992, il cui contenuto è stato sostituito a decorrere dal 1 settembre 2019,
per effetto dell'art. 5, co. 2, lettera b), del D.
Lgs. 13 aprile 2017, n. 66 ess.mm. (Norme per la
promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità, a norma dell'articolo 1, commi
180 e 181, lettera c), della L. 13 luglio 2015, n. 107).

Nella versione in vigore fino al 31 agosto 2019 la normativa prevedeva l'elaborazione, a favore
dell'alunno con disabilità al quale fosse stata accertata la relativa condizione, di un Profilo Dinamico
-
Funzionale
 
(PDF)
 
riepilogativo
 
delle
 
caratteristiche
 
de
ll'alunno,
 
delle
 
sue
 
difficoltà
 
di
apprendimento conseguenti alla situazione di handicap e tutte una serie di altri elementi da
sviluppare e sostenere, da redigere all'inizio del primo ciclo scolastico e aggiornare a conclusione di
ogni ciclo (art. 12 co.
 
8 L. n. 104 del 1992, testo vigente sino al 31.8.2019).

L'attuale comma 5 dell'art. 12 L. n. 104 del 1992 stabilisce che " successivamente all'accertamento
della condizione di disabilità delle bambine e dei bambini, delle alunne e degli alunni, delle
studentesse e degli studenti ai sensi dell'articolo 3, è reda
tto un profilo di funzionamento secondo i
criteri del modello bio
-
psico
-
sociale della Classificazione Internazionale del Funzionamento, della
Disabilita' e della Salute (ICF) adottata dall'Organizzazione Mondiale della Sanita' (OMS), ai fini
della formulaz
ione del progetto individuale di cui all'articolo 14 della L. 8 novembre 2000, n. 328,
nonche' per la predisposizione del Piano Educativo Individualizzato (PEI)".

La nuova terminologia, quindi, fa riferimento a un "profilo di funzionamento" che sostituisce il PDF,
i cui contenuti sono interamente riportati nel co. 4 dell'art. 5 del D.Lgs. n. 66 del 2017.

Il profilo di funzionamento, pertanto:

"a)
 
è
 
il
 
documento propedeutico
 
e
 
necessario
 
alla
 
predisposizione del
 
Piano
 
educativo
individualizzato (PEI) e del Progetto individuale;
b) definisce anche le competenze professionali e la tipologia delle misure di sostegno e delle risorse
strutturali utili per l'inclusione scolastica;

c) è redatto con la collaborazione dei genitori o di chi esercita la responsabilità genitoriale della
bambina
 
o
 
del
 
bambino,
 
dell'alunna
 
o
 
dell'alunno,
 
nonché,
 
nel
 
rispetto
 
del
 
diritto
 
di
autodeterminazione nella massima misura possibile, della studentessa
 
o dello studente con
disabilità, con la partecipazione del dirigente scolastico ovvero di un docente specializzato sul
sostegno didattico, dell'istituzione scolastica ove è iscritto la bambina o il bambino, l'alunna o
l'alunno, la studentessa o lo student
e;

d) è aggiornato al passaggio di ogni grado di istruzione, a partire dalla scuola dell'infanzia, nonché
in presenza di nuove e sopravvenute condizioni di funzionamento della persona."

Non è dunque mutato il ruolo del PDF prima, del profilo di funzionamento ora, quale presupposto
per la formulazione del cd. P.E.I. (Piano Educativo Individualizzato), che costituisce lo strumento
principe per l'inclusione scolastica, in quanto contiene l'i
ndicazione interventi finalizzati alla piena
realizzazione del diritto all'educazione, all'istruzione ed integrazione scolastica dell'alunno disabile,
indicandosi non solo il programma che l'alunno con disabilità deve svolgere nell'anno scolastico di
rifer
imento ma anche le figure professionali (docenti e non docenti) che devono supportare l'alunno
con disabilità nonché la classe frequentata dallo stesso.

L'art. 7 co. 2 del D.Lgs. n. 66 del 2017 infatti, con riferimento al PEI di cui all'articolo 12, comma 5,
della L. 5 febbraio 1992, n. 104, stabilisce che:

a) è elaborato e approvato dal Gruppo di lavoro
 
operativo
 
per l'inclusione di cui all'articolo
 
9, comma
10;

b) tiene conto dell'accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell'inclusione
scolastica, di cui all'articolo 12, comma 5, della L. 5 febbraio 1992, n.
 
104, e del Profilo di
funzionamento, avendo particolare riguardo all'indicazi
one dei facilitatori e delle barriere, secondo
la prospettiva bio
-
psico
-
sociale alla base della classificazione ICF dell'OMS;

c) individua obiettivi educativi e didattici, strumenti, strategie e modalità per realizzare un ambiente
di apprendimento nelle dimensioni della relazione, della socializzazione, della comunicazione,
dell'interazione, dell'orientamento e
 
delle
 
autonomie, a
nche
 
sulla
 
base degli
 
interventi di
corresponsabilità educativa intrapresi dall'intera comunità scolastica per il soddisfacimento dei
bisogni educativi individuati;

d) esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno
alla classe, le modalità di verifica, i criteri di valutazione, gli interventi di inclusione svolti dal
personale docente nell'ambito della classe e in proge
tti specifici, la valutazione in relazione alla
programmazione individualizzata, nonché gli interventi di assistenza igienica e di base, svolti dal
personale ausiliario nell'ambito del plesso scolastico e la proposta delle risorse professionali da
destinar
e all'assistenza, all'autonomia e alla comunicazione, secondo le modalità attuative e gli
standard qualitativi previsti dall'accordo di cui al comma 5
-
bis dell'articolo 3;

e) definisce gli strumenti per l'effettivo svolgimento dei percorsi per le competenze trasversali e per
l'orientamento, assicurando la partecipazione dei soggetti coinvolti nel progetto di inclusione;
f) indica le modalità di coordinamento
 
degli interventi ivi previsti e la loro
 
interazione
 
con il Progetto
individuale;

g) è redatto in via provvisoria entro giugno e in via definitiva, di norma, non oltre il mese di ottobre,
tenendo conto degli elementi previsti nel decreto ministeriale di cui al comma 2
-
ter; è redatto a
partire dalla scuola dell'infanzia ed è aggiornato i
n presenza di nuove e sopravvenute condizioni di
funzionamento della persona. Nel passaggio tra i gradi di istruzione, è assicurata l'interlocuzione
tra i docenti della scuola di provenienza e quelli della scuola di destinazione. Nel caso di
trasferimento
 
di iscrizione è garantita l'interlocuzione tra le istituzioni scolastiche interessate ed è
ridefinito sulla base delle eventuali diverse condizioni contestuali della scuola di destinazione;

h)
 
è
 
soggetto a
 
verifiche
 
periodiche nel
 
corso dell'anno scolastico al
 
fine
 
di
 
accertare il
raggiungimento degli obiettivi e apportare eventuali modifiche ed integrazioni.

Si conferma dunque che il PEI, redatto annualmente entro ottobre, è lo strumento per esplicitare le
modalità di sostegno alla classe (nella quale l'alunno con disabilità va integrato e seguito) compreso
il numero di ore di sostegno.

Il D.Lgs.
 
n. 66 del 2017 ha previsto anche lo strumento di programmazione mediante il quale
coordinare i PEI dei singoli alunni con le misure che ciascuna scuola mette in campo per realizzare
l'inclusione scolastica: l'art. 8 del D.Lgs. n. 66 del 2017 prevede infatt
i il " Piano per l'inclusione",
stabilendo che " ciascuna istituzione scolastica, nell'ambito della definizione del Piano triennale
dell'offerta formativa, predispone il Piano per l'inclusione che definisce le modalità per l'utilizzo
coordinato delle riso
rse, compreso l'utilizzo complessivo delle misure di sostegno sulla base dei
singoli PEI di ogni bambina e bambino, alunna o alunno, studentessa o studente, e, nel rispetto del
principio di accomodamento ragionevole, per il superamento delle barriere e l'i
ndividuazione dei
facilitatori del contesto di riferimento nonché per progettare e programmare gli interventi di
miglioramento della qualità dell'inclusione scolastica".

6.4. Il T.a.r Lazio con la sentenza n. 3076 del 12.3.2021, ha evidenziato come le ore devono essere
quantificate dal PEI sulla base della proposta del GLO, in base a quanto stabilito dal co. 10 dell'art.
9 del D.Lgs. n. 66 del 2017 e ss.mm., rendendo così
 
illegittimi i PEI che quantifichino le ore senza il
relativo supporto tecnico e la correlata motivazione.

Va al proposito rilevato che le modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con
disabilità sono oggetto del Decreto del Ministero dell'Istruzione n. 182 del 29.12.2020, recante
"Adozione del modello nazionale di piano educativo individual
izzato e delle correlate linee guida,
nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità, ai sensi
dell'articolo 7, comma 2
-
ter, del D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 66".

Tale Decreto, che era stato annullato con la sentenza del T.A.R. Lazio n. 9795 del 14 settembre 2021,
è tuttora vigente per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 3196 del 26 aprile 2022, che ha
riformato la sentenza di primo grado.

È stato quindi successivamente emanato il D.I. n. 153 del 1 agosto 2023 che lo ha aggiornato e, in
parte modificato, e che riporta all'ALL. B le nuove "Linee Guida concernenti la definizione delle
modalità, anche tenuto conto dell'accertamento di cui all'a
rticolo 4 della L. 5 febbraio 1992, n. 104,
per l'assegnazione delle misure di sostegno di cui all'articolo 7 del D.Lgs. n. 66 del 2017 e il modello
di PEI, da adottare da parte delle istituzioni scolastiche".

I contenuti delle Linee Guida consentono di mettere a fuoco quelli che dovrebbero essere i contenuti
del PEI annuale.

Infatti, con riguardo alla Sezione 12 del modello di PEI redatto da ciascuna scuola per il singolo
alunno, là dove si fa riferimento alla "Proposta del numero di ore di sostegno per l'anno successivo",
il D.Interm. 153 del 2023 chiarisce che la "proposta d
el numero di ore di sostegno alla classe" di cui
al comma 2, lett. d) dell'art. 7 del D.Lgs. n. 66 del 2017 " deve necessariamente fare riferimento, in
modo esclusivo, alle esigenze dell'alunno/a con disabilità titolare del PEI. Le ore di sostegno sono
ass
egnate alla classe, ma
 
per sviluppare un
 
progetto educativo personalizzato; non devono
intendersi come risorse aggiuntive che rientrano nella libera disponibilità della scuola, da utilizzare
per qualsiasi attività di supporto destinata ad altri alunni e ad
 
altre alunne della classe o della scuola.
Certamente la presenza del sostegno didattico in una classe può favorire l'attivazione di una
didattica più aperta e flessibile da cui può trarre vantaggio
 
tutta la classe, il team docenti e il consiglio
di classe
, ma deve essere sempre chiaro che questi interventi sono rivolti prioritariamente all'alunno
o all'alunna con disabilità."

Inoltre, "nella motivazione della richiesta sono da considerare:

−
 
i bisogni dell'alunno/a definiti in base alla documentazione ufficiale, ossia
 
prima di tutto dal Profilo
di Funzionamento, se disponibile, o in alternativa dalla certificazione e dalla Diagnosi Funzionale.
L'esigenza di supporto didattico non è automatica
mente connessa alla gravità clinica o alla
quantificazione del deficit di funzionamento, ma certamente a fronte di documenti ufficiali che
certificano compromissioni lievi o parziali, una richiesta elevata di sostegno deve avere un carattere
di assoluta e
ccezionalità e deve essere adeguatamente e responsabilmente motivata.

−
 
le risorse ritenute necessarie per attivare le iniziative previste per raggiungere gli obiettivi definiti
nel PEI, considerando
 
come nell'anno scolastico che si sta concludendo
 
esse sono
 
state effettivamente
utilizzate (Sezione 9
 
-
 
Organizzazione generale
 
del progetto di inclusione e utilizzo delle risorse).
Deve esserci pertanto piena coerenza tra le risorse richieste e il loro effettivo utilizzo. A parte l'ovvia
considerazione che non si possono chiedere più ore di supporto, sostegno o assistenza, rispe
 
tto alla
frequenza complessiva prevista, deve risultare che le ore di sostegno sono state effettivamente
utilizzate nelle attività o discipline in cui è prevista una forte personalizzazione dell'attività didattica,
tale da richiedere necessariamente un sup
porto aggiuntivo.

In particolare, quando si chiede di aumentare le ore
 
di sostegno assegnate, è indispensabile
 
motivare
la proposta non solo descrivendo i bisogni, ma anche dimostrando che effettivamente le ore
assegnate sono state
 
utilizzate
 
in modo adeguato, con intervent
i attivati rigorosamente
 
sull'alunno/a,
con risorse concentrate dove effettivamente, in base alla progettazione del PEI, sono maggiori le
esigenze, escludendo categoricamente impieghi impropri come l'uso della risorsa sostegno per
attività di supporto dest
inate genericamente a tutta la classe senza nessun riferimento agli obiettivi
del singolo PEI, o per altre esigenze della scuola non immediatamente riferibili all'alunno/a titolare
del PEI, quali ad esempio la possibilità di sostituire docenti assenti."

7. L'importanza del profilo di funzionamento, della proposta del GLO e, infine, del PEI nel sistema
di tutela dell'alunno con disabilità è quindi evidente: la mancanza o l'incompletezza dell'uno o
dell'altro, determinano di fatto l'impossibilità dell'Amministrazione di provvedere in ordine alla
tutela degli alunni con disabilità.

Essi costituiscono una parte imprescindibile del complesso sistema che il legislatore ha apprestato
per pervenire all'assegnazione degli insegnanti di sostegno agli alunni portatori di handicap grave:
tale sistema, come visto, parte dalla programmazione co
mplessiva in materia di organici, per poi
giungere, attraverso una serie di passaggi via via sempre più individualizzati, all'attribuzione delle
ore di sostegno al singolo studente disabile.

Non vi è dunque alcuna possibilità che gli istituti scolastici non garantiscano agli alunni con
disabilità il sostegno, di base o intensivo, del quale essi necessitano in forza delle disposizioni
illustrate.

Non possono ostare a tale conclusione né il co. 2 dell'art. 8 del D.Lgs. n. 66 del 2017 ("Il Piano per
l'inclusione è attuato nei limiti delle risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili") né
tantomeno il dettato del comma 2
-
bis dell'art. 7 del D.
Lgs. n. 66 del 2017, in forza del quale "la
realizzazione delle misure attuative, di cui al comma 2, avviene ad invarianza di spesa e nel rispetto
del limite dell'organico docente ed ATA assegnato a livello regionale e la dotazione organica
complessiva non
 
può essere incrementata in conseguenza dell'attivazione degli interventi previsti
dal predetto comma 2, ivi compreso l'adeguamento dell'organico delle istituzioni scolastiche alle
situazioni di fatto".

Infatti, poiché il diritto alla assegnazione delle ore di sostegno attribuite all'alunno con disabilità con
le modalità illustrate è un diritto costituzionalmente garantito e, come detto, non finanziariamente
condizionato, non vi è modo di giustificare la
 
mancata assegnazione sulla base di motivazioni di
tipo finanziario o sulla base di carenze di organico o di mancato adeguamento degli organici di
diritto alle esigenze di fatto.

Fermo restando che l'assenza di un adeguamento della prassi degli istituti scolastici alla legislazione
vigente per l'attribuzione delle ore necessarie al sostegno e quindi per l'assegnazione degli
insegnanti dedicati all'inclusione degli alunni disabili,
 
continua a comportare disfunzioni gravissime
che il rimedio del ricorso giurisdizionale non è in grado di risolvere in modo continuativo e
definitivo, va evidenziato che la decisione del giudice amministrativo, resa nell'ambito della
giurisdizione esclusiv
a, è idonea ad accertare la violazione del diritto dell'alunno con disabilità
all'assegnazione del numero di ore
 
di sostegno funzionali all'attuazione della sua effettiva inclusione
nel sistema scolastico.

È significativo che il D.Lgs. n. 96 del 2019, che ha apportato modifiche sostanziali al testo originario
del D.Lgs. n. 66 del 2017, abbia chiarito i rapporti tra i differenti documenti per l'inclusione scolastica,
con particolare riferimento al Progetto In dividuale: il PEI è ora definito univocamente come "facente
parte del progetto individuale" (D.Lgs. n. 96 del 2019, art. 4, Modifica all'art. 5 del D.Lgs. n. 66 del
2017, sostituzione della lettera b), che a sua volta modifica -come detto-il co. 5 dell'art. 12 della L. n.104  del 1992)
 
sancendo definitivamente lo
 
statuto del progetto individuale come
 
summa
onnicomprensiva degli interventi predisposti per il progetto di vita della persona con disabilità.

Ne discende che, tra le altre, sono azioni contra legem, e quindi illegittime:
-la mancata redazione del PEI;
-l'attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno inferiore a quanto previsto dal GLO o la
mancata quantificazione delle stesse;
-l'attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno senza la proposta del GLO;
-l'attribuzione, da parte dell'istituto scolastico, di un numero di ore di sostegno inferiori a quelle
previste dal PEI.
D'altra parte, come chiarito dalla fondamentale decisione della IV sezione di questo T.a.r. n. 5668 del
2.12.2019, in nulla può incidere il fatto che le ore necessarie al sostegno di un alunno con disabilità
siano state materialmente assegnate con il PEI oppure non lo siano perché il suddetto documento è
incompleto o manca, in quanto si resta sempre all'interno della gestione del servizio scolastico e la
mancata concreta attribuzione dell'insegnante è dovuta - sia nel caso di PEI esistente sia nel caso di
inesistenza dello stesso - alle stesse identiche ragioni, ossia alla mancata programmazione degli
organici o alla carenza a priori di risorse finanziarie adeguate; non vi è alcun intento discriminatorio
da parte degli uffici, ma solo inefficienza e mancanza di volontà di derogare all'organico assegnato,
in attesa di una possibile pronuncia giurisdizionale che legittimi la deroga. In concreto, le
conseguenze del mancato arrivo dell'insegnante di sostegno sono le stesse sia in caso di mancato
adempimento all'ordine di redazione dei PEI sia in caso di inadempimento all'assegnazione delle
ore previste dal PEI (caso al quale va assimilato quello della mancata indicazione, nel PEI, delle ore
adeguate alla patologia) e lungi dall'integrare discriminazione, determinano la nascita dei
presupposti per l'eventuale risarcimento del danno.
8. A quanto sopra illustrato, la Sezione ritiene di dover aggiungere ulteriori considerazioni
riguardanti le innegabili criticità legate - nonostante una decennale giurisprudenza del Tar Napoli
di condanna dell'Amministrazione scolastica - alla mancata assegnazione di insegnanti di sostegno
a copertura integrale dell'orario scolastico motivate, più o meno esplicitamente, sulla base della
carenza di insegnanti di sostegno negli organici di diritto degli istituti scolastici.
Esse, infatti, integrano una violazione degli artt. 12 e 13 della L. n. 104 del 1992 in relazione agli artt.
7 e 10 del D.Lgs. n. 66 del 2017.
In particolare, quest'ultima disposizione (Articolo 10 - Individuazione e assegnazione delle misure
di sostegno) come sostituita dall'art. 9 del D.Lgs. 7 agosto 2019, n. 96, stabilisce che:
"1. In attuazione di quanto previsto dall'articolo 15, commi 4 e 5, della L. 5 febbraio 1992, n. 104, il
dirigente scolastico, sulla base del PEI di ciascun alunno, raccolte le osservazioni e i pareri del GLI,
sentito il GIT, tenendo conto delle risorse didattiche, strumentali, strutturali presenti nella scuola,
nonché della presenza di altre misure di sostegno, al fine di realizzare un ambiente di
apprendimento favorevole allo sviluppo dell'autonomia delle bambine e dei bambini, delle alunne
e degli alunni, delle studentesse e degli studenti con accertata condizione di disabilità in età
evolutiva ai fini dell'inclusione scolastica, invia all'ufficio scolastico regionale la richiesta
complessiva dei posti d sostegno.
2. L'ufficio scolastico regionale assegna le risorse nell'ambito di quelle dell'organico dell'autonomia
per i posti di sostegno.
3. Il dirigente scolastico, in tempo utile per l'ordinario avvio dell'anno scolastico, trasmette, sulla
base dei PEI, di cui all'articolo 7, comma 2, la richiesta complessiva delle misure di sostegno ulteriori
rispetto a quelle didattiche agli enti preposti, i quali, relativamente all'assegnazione di dette misure,
attribuiscono le risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti
nell'accordo di cui all'articolo 3, comma 5-bis."
Si tratta dei cd. " posti in deroga", che vengono attribuiti dagli Uffici Scolastici regionali come
"supplenze", fino al 30 giugno di ciascun anno scolastico, mediante adeguamento degli organici di
fatto secondo le effettive esigenze rilevate ai sensi dell'art. 1 comma 605, lettera b), della L. 27
dicembre 2006, n. 296, e dell'art. 40-comma 1 - della L. 27 dicembre 1997, n. 449, in applicazione delle
sentenze della Corte Costituzionale 22 febbraio 2010, n. 80 e 275 del 2016, e ad invarianza di spesa
(art. 7, comma 2-bis del D.Lgs. n. 66 del 2017, che fa espresso riferimento all'"adeguamento
dell'organico delle istituzioni scolastiche alle situazioni di fatto" per la "realizzazione delle misure
attuative di cui al comma 2 " (ossia il PEI).
Sulla base della normativa vigente e della copertura costituzionale di tale tipo di operazione, ogni
anno il Ministero dell'Istruzione - all'interno della annuale nota sulle dotazioni organiche del
personale docente e educativo per l'anno scolastico che avrà inizio a settembre, indirizzata ai
Direttori generali e ai Dirigenti titolari degli uffici scolastici regionali - stabilisce anche i criteri per
autorizzare i posti di sostegno in deroga.
Per l'anno scolastico 2025/2026 la Circolare di riferimento è la Nota prot. n. (...) del 17 aprile 2025,
che, in applicazione dell'articolo 1, comma 567, della L. 30 dicembre 2024, n. 207, ha incrementato
l'organico di diritto dei posti di sostegno in misura pari a 1.866 unità, ma confermando la possibilità
di chiedere i posti "in deroga", avendo stabilito che i Direttori degli USR devono necessariamente
trasmettere alla competente Direzione del MIM, entro il 30 novembre, i decreti autorizzativi dei posti
in deroga e successive integrazioni secondo quanto previsto con l'articolo 18 del decreto organici
2017/18, ossia della normativa che ha introdotto la prima piena applicazione dell'organico
dell'autonomia e ha fissato i criteri per l'attivazione dei posti d i sostegno in deroga.
Anche per gli anni scolastici precedenti il MIM ha provveduto a emanare circolari dal medesimo
contenuto (cfr. nota MIM n. 43464 del 28 marzo 2024) e sempre con il limite temporale del 30
novembre per la redazione dei decreti autorizzativi dei posti in der oga.
Pertanto, ogni dirigente di ambito territoriale all'interno degli uffici scolastici regionali (nel caso del
presente giudizio si tratta dell'Ufficio IX - Ambito Territoriale di Caserta) emana, all'inizio dell'anno
scolastico, un Decreto attuativo della Circolare del MIM, che testualmente riporta il contenuto della
sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 22.2.2010, ossia la "possibilità di istituire ore aggiuntive
o ulteriori posti in deroga ai sensi dell'art. 40-comma 1 - della L. 27 dicembre 1997, n. 449, secondo
le effettive esigenze rilevate ai sensi dell'art. 1 comma 605- lettera B - della L. n. 296 del 2006, per
garantire una adeguata tutela agli alunni con disabilità", e dispone l'assegnazione dei posti in deroga
per casi accertati e certificati "in base alla rilevazione oggettiva del numero degli alunni diversamente
abili iscritti per l'anno scolastico in corso, e delle relative documentazioni prodotte dagli Istituti
Scolastici".
Nel caso della provincia di Caserta si tratta del decreto del dirigente dell'Ufficio XI n. 17842 del 5
agosto 2025, dal quale, peraltro, emergono le seguenti circostanze:
i)che l'USR provinciale ha verificato il fabbisogno derivante da nuove certificazioni e/o aggravamenti
e/o trasferimenti così come comunicati a seguito della nota prot. (...) del 23.6.2025; il riferimento non
può che essere a comunicazioni che provengano dai singoli istituti e quindi dai dirigenti scolastici
dei singoli istituti;
ii) che sempre l'USR provinciale ha chiesto al Direttore Generale dell'USR Campania, con nota prot.
(...) del 22.7.2025, l'autorizzazione di posti di sostegno in deroga;
iii) che il Direttore Generale dell'USR Campania con decreto prot. (...) del 28.7.2025 ha concesso
l'autorizzazione per n. 2339,5 posti in deroga del personale docente di sostegno per l'a.s. 2025/26,
suddivisi per i diversi ordini e gradi;
iv) che, sulla base di tale decreto, l'USR provinciale ha suddiviso i posti per le singole scuole della
provincia.
Con successivi decreti, il dirigente dell'USR di Caserta ha provveduto alla modifica e
all'adeguamento dei posti in deroga, "VISTE le segnalazioni dei Dirigenti Scolastici " e "considerata
l'opportunità di apportare le conseguenti variazioni compensative t ra i posti in deroga già
autorizzati" (ad esempio cfr. decreto n. 22452 del 22.9.2025).
8.1. Appare evidente che il meccanismo di assegnazione degli insegnanti di sostegno ulteriori
rispetto all'organico di diritto si basi sulla sinergia combinata dell'azione degli Uffici scolastici
regionali e provinciali con quella dei dirigenti scolastici dei singoli plessi.
La figura del dirigente scolastico, già cruciale nell'ambito del sistema scolastico dell'autonomia,
riveste quindi un ruolo essenziale nella programmazione dei posti e nella rilevazione delle esigenze
di fatto da soddisfare per ogni scuola e in relazione alle esigenze del singolo alunno.
Come questa Sezione ha già chiarito nelle numerose ordinanze emesse all'esito delle camere di
consiglio di settembre e ottobre 2025, non esiste alcuna normativa applicabile alla materia de quo
che consenta di attribuire un numero di ore di sostegno al di fuori della quantificazione frutto del
binomio PEI- GLO.
Tanto più deve escludersi che la mancata attribuzione della copertura totale, laddove venga ritenuta
necessaria per consentire la frequenza scolastica e l'attuazione della didattica personalizzata, possa
dipendere dalla dotazione organica della scuola, come invece è sovente riportato nelle note dei
dirigenti scolastici impugnate davanti a questa Sezione.
Il sistema normativo sopra illustrato, che si basa sul richiamo alla fondamentale sentenza della Corte
Costituzionale 80 del 2010, attribuisce e imputa ai dirigenti scolastici il doveroso compito di
procedere, prima dell'inizio dell'anno scolastico, alla ricognizione dei posti di sostegno necessari "di
fatto" in ogni singola scuola sulla base delle certificazioni ex L. n. 104 del 1992 già acquisite, sia perché
trattasi di alunni frequentanti l'istituto sia per effetto delle cd. preiscrizioni che si concludo no nel
mese di febbraio dell'anno scolastico precedente.
Questo perché è consentita e anzi è normativamente garantita la possibilità di deroga rispetto
all'organico di diritto, che gli Uffici scolastici regionali, sulla base dei dati trasmessi dalle sezioni
provinciali, comunicano al Ministero dell'Istruzione entro il 30 novembre di ogni anno, per
consentire - tra le altre cose - la copertura finanziaria dell'operazione.
Non c'è alcun dubbio che la maggior parte dei dirigenti scolastici italiani e, nello specifico in servizio
nella regione Campania, osservino ogni anno le direttive del Ministero e degli USR, provvedendo a
richiedere tempestivamente i posti in deroga prima dell'inizio dell'anno scolastico.
Se così non fosse, il numero di ricorsi al T.a.r., già notevolmente cresciuto nella regione Campania
negli ultimi anni, diventerebbe pressoché ingestibile, a dimostrazione che la maggior parte delle
scuole non va incontro a particolari criticità.
Esiste tuttavia una significativa minoranza di inefficienza, caratterizzata dall'assenza di tale richiesta
o comunque, una volta che venga instaurato il giudizio davanti al T.a.r., come nel caso di specie,
dalla mancanza di prova dell'effettuazione di tale specifica istanza, che pur rientra tra le incombenze
di ciascun dirigente scolastico all'inizio dell'anno scolastico.
Pertanto, alla illegittimità - che la giurisprudenza di questo Tribunale rileva da anni - della mancata
redazione del PEI, o di PEI privi di assegnazione di ore di sostegno e, soprattutto, della redazione di
PEI contraddittori in quanto riportanti l'assegnazione di un numero di ore inferiori all'orario
integrale frequentato dall'alunno con disabilità, corrispondenti alla cattedra del singolo insegnante
di sostegno ma senza tenere conto della valutazione del GLO, questa Sezione ritiene di rilevare
un'ulteriore gravissima illegittimità denotante anche evidenti profili di eccesso di potere, che è data
dalla violazione degli artt. 7 e 10 del D.Lgs. n. 66 del 2017, in combinato disposto con l'annuale
Circolare ministeriale sugli organici scolastici e con i decreti annualmente emanati dall'USR
Campania e dagli USR provinciali (nel caso, della provincia di Caserta).
Allo stato, non si può che ritenere che il dirigente scolastico incorra in una duplice violazione di
legge, dapprima quando omette di attivarsi per la richiesta dei posti in deroga all'USR provinciale,
e successivamente quando - come nella vicenda oggetto del presente giudizio - risponda all'istanza
della famiglia quantificando egli stesso le ore di sostegno in mancanza di PEI e, dopo l'ordine di
provvedere emesso da T.a.r. con precise indicazioni sulle modalità di assegnazione del numero di
ore attribuibili, avalli la redazione di un PEI che, con evidente difetto di motivazione, provveda
all'assegnazione di un numero di ore di sostegno corrispondenti a quelle "avallate" dal dirigente
scolastico a inizio anno (senza richiesta di deroga) ma al contempo ritenendo che tali ore non siano
sufficienti a consentire il regolare espletamento dell'attività didattica in favore dell'alunno con
disabilità.
Peraltro, e questo aggrava ulteriormente l'illegittimità dell'azione amministrativa, nelle Linee Guida
allegate al D.I. n. 153 del 2023 (ma questo valeva anche per il n. 182 del 2020) con riferimento alla
Sezione 9 del modello di PEI valido a livello nazionale, viene specificato che la tabella n. 3 "
Informazioni sull'insegnante per le attività di sostegno" serve in quanto " le informazioni richieste
hanno lo scopo di precisare quante sono le ore di sostegno assegnate alla classe/sezione come risorse
disponibili per realizzare gli obiettivi definiti nel PEI. È possibile specificare se il sostegno didattico
sia affidato a una o più risorse, nonché esplicitare i criteri e le priorità che hanno orientato le scelte
in merito all'articolazione dell'orario del sostegno. Si può segnalare, altresì, la presenza di docenti di
sostegno che operano nella classe con altre alunne e altri alunni con disabilità, indicando
eventualmente modalità organizzative per lo svolgimento delle attività."
Questo significa che con il singolo PEI è possibile, se non addirittura obbligatorio, fornire la
motivazione sul monte ore assegnato agli insegnanti cui l'alunno è affidato, specificando le eventuali
ragioni di un sostegno che, pur in presenza di disabilità necessitante di sostegno intensivo (art. 3
comma 3 L. n. 104 del 1992), potrebbe non coprire l'intero orario scolastico settimanale, per le più
svariate ragioni: in pratica, non esiste automatismo tra necessità di sostegno intensivo e rapporto 1:1
inteso come copertura integrale dell'orario con uno o più insegnanti di sostegno.
Quello che però non è assolutamente legittimo è assegnare un monte ore inferiore all'orario
settimanale, in assenza di idonea motivazione e istruttoria, e soprattutto adeguandosi supinamente
a quella che è l'assegnazione iniziale, normalmente corrispondente al numero di ore svolte per
contratto dall'insegnante di sostegno presente nell'organico di diritto: questo perché, come detto, la
normativa vigente consente - se non addirittura impone - la richiesta di posti/ore di sostegno " in
deroga" a quelle in dotazione alla singola scuola in forza dell'organico di diritto; ed inoltre perché,
in assenza di adeguata motivazione, il diritto dell'alunno con disabilità è sempre prevalente sulle
esigenze amministrative del comparto scolastico.
In sintesi, nei casi di alunni certificati "art. 3 comma 3", salvo che il PEI motivi espressamente sulle
ragioni dell'assegnazione di ore di sostegno inferiori alla copertura integrale (nel qual caso il giudice
amministrativo non ha - di base - il potere di sindacare nel merito la valutazione
dell'Amministrazione, salvo palesi illegittimità che emergano nel caso concreto), non è possibile non
attribuire all'alunno con disabilità un insegnante di sostegno per un numero di ore inferiore all'orario
effettivamente frequentato.
Il ruolo del dirigente scolastico in questo è cruciale in quanto, come illustrato, nella generalità dei
casi la copertura delle ore non è oggettivamente garantibile solo con l'organico di diritto, ma può
essere garantita attraverso la tempestiva attivazione del sistema della assegnazione dei posti in
deroga, sistema che vede nella preventiva richiesta del dirigente scolastico l'elemento
imprescindibile per il corretto svolgimento dell'azione amministrativa.
8.2. Peraltro, le richiamate Linee Guida consentono di ricostruire in modo chiaro il ruolo del
dirigente scolastico nell'ambito del sistema in questione, nel quale "con le nuove norme previste dal
D.Lgs. n. 66 del 2017 ed il nuovo iter procedurale per il riconoscimento della condizione di disabilità
ai fini dell'inclusione scolastica, la valutazione del fabbisogno di risorse professionali per il sostegno
didattico e l'assistenza della persona è condotta secondo criteri più attenti al suo "funzionamento" e,
soprattutto, mirati a favorire una migliore inclusione nel contesto scolastico."
8.2.1. Con riguardo alla sezione 11 (Verifica finale / Proposte per le risorse professionali) del modello
di PEI, dopo aver richiamato gli art. 7 comma 2 e 10 del D.Lgs. n. 66 del 2017, nonché l'art. 15 del D.I.
n. 182 del 2020 (Verifica finale e proposta di assegnazione delle risorse) le Linee Guida stabiliscono
espressamente: " Questa sezione del PEI, redatta durante l'ultima riunione del GLO nell'anno
scolastico, raccoglie le indicazioni e decisioni rispetto a: i) la verifica finale del PEI dell'anno in corso;
ii) interventi necessari per garantire il diritto allo studio e la frequenza per l'anno scolastico
successivo, compresa la proposta di ore di sostegno didattico e di risorse da destinare agli interventi
di assistenza."
In ordine alla " verifica finale del PEI" le Linee Guida stabiliscono altresì che " ci sono tre sezioni nel
modello di PEI che si concludono con uno spazio destinato alla verifica dei risultati:− la Sezione 5
(Interventi connessi alle dimensioni per profilo di funzionamento); − la Sezione 7 (Interventi sul
contesto); − la Sezione 8 (Interventi sul percorso curricolare) anche se in questo caso la valutazione è
destinata all'efficacia degli interventi attivati, non a quella degli apprendimenti che, Scuola
dell'Infanzia a parte, è sempre di competenza del team docenti o del Consiglio di classe.
Nel primo riquadro si chiede di inserire una verifica globale e sintetica, motivata sulla base delle tre
valutazioni specifiche sopra richiamate (…) Partendo ancora dalle valutazioni conclusive già
formulate per le Sezioni 6 e 7, ma anche dall'analisi delle condizioni di contesto della Sezione 5, si
chiede di fornire al GLO che dovrà redigere il PEI l'anno successivo delle sintetiche indicazioni per
superare eventuali criticità. "
8.2.2. Ed ancora, nella sezione destinata agli " Interventi necessari per garantire il diritto allo studio
e la frequenza", riferiti all'anno scolastico successivo, le Linee Guida affermano che "In base al D.Lgs.
n. 66 del 2017 (art. 7 comma 2, lettera d) il PEI esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa
la proposta del numero di ore di sostegno alla classe" e in questo riquadro del modello si chiede di
esplicitare, con opportune motivazioni, questa proposta. Pur trattandosi di una proposta - soggetta
a vagli successivi come specificato nel D.Lgs. n. 66 del 2017 (art. 10) - essa costituisce un
pronunciamento importante che, avendo anche considerevoli ricadute sugli impegni di spesa della
pubblica amministrazione, deve necessariamente rispettare rigorosi principi di correttezza, equità e
responsabilità. La richiesta deve necessariamente fare riferimento, in modo esclusivo, alle esigenze
dell'alunno/a con disabilità titolare del PEI. Le ore di sostegno sono assegnate alla classe, ma per
sviluppare un progetto educativo personalizzato; non devono intendersi come risorse aggiuntive
che rientrano nella libera disponibilità della scuola, da utilizzare per qualsiasi attività di supporto
destinata ad altri alunni e ad altre alunne della classe o della scuola. Certamente la presenza del
sostegno didattico in una classe può favorire l'attivazione di una didattica più aperta e flessibile da
cui può trarre vantaggio tutta la classe, il team docenti e il consiglio di classe, ma deve essere sempre
chiaro che questi interventi sono rivolti prioritariamente all'alunno o all'alunna con disabilità. In
nessun caso può essere richiesto personale di sostegno per coprire esigenze di mera assistenza,
materiale ma anche educativa, o di accompagnamento. Nella motivazione della richiesta sono da
considerare: i) i bisogni dell'alunno/a definiti in base alla documentazione ufficiale, ossia prima di
tutto dal Profilo di Funzionamento, se disponibile, o in alternativa dalla certificazione e dalla
Diagnosi Funzionale. L'esigenza di supporto didattico non è automaticamente connessa alla gravità
clinica o alla quantificazione del deficit di funzionamento, ma certamente a fronte di documenti
ufficiali che certificano compromissioni lievi o parziali, una richiesta elevata di sostegno deve avere
un carattere di assoluta eccezionalità e deve essere adeguatamente e responsabilmente motivata; ii)
le risorse ritenute necessarie per attivare le iniziative previste per raggiungere gli obiettivi definiti
nel PEI, considerando come nell'anno scolastico che si sta concludendo esse sono state effettivamente
utilizzate (Sezione 9 - Organizzazione generale del progetto di inclusione e utilizzo delle risorse).
Deve esserci pertanto piena coerenza tra le risorse richieste e il loro effettivo utilizzo. A parte l'ovvia
considerazione che non si possono chiedere più ore di supporto, sostegno o assistenza, rispetto alla
frequenza complessiva prevista, deve risultare che le ore di sostegno sono state effettivamente
utilizzate nelle attività o discipline in cui è prevista una forte personalizzazione dell'attività didattica,
tale da richiedere necessariamente un supporto aggiuntivo. In particolare, quando si chiede di
aumentare le ore di sostegno assegnate, è indispensabile motivare la proposta non solo descrivendo
i bisogni, ma anche dimostrando che effettivamente le ore assegnate sono state utilizzate in modo
adeguato, con interventi attivati rigorosamente sull'alunno/a, con risorse concentrate dove
effettivamente, in base alla progettazione del PEI, sono maggiori le esigenze, escludendo
categoricamente impieghi impropri come l'uso della risorsa sostegno per attività di supporto
destinate genericamente a tutta la classe senza nessun riferimento agli obiettivi del singolo PEI, o
per altre esigenze della scuola non immediatamente riferibili all'alunno/a titolare del PEI, quali ad
esempio la possibilità di sostituire docenti assenti."
8.2.3. Infine, con riguardo alla Sezione 12 del modello di PEI (PEI redatto in via provvisoria), oltre al
richiamo alle lettere d), g), h) del comma 2 dell'art. 7 del D.Lgs. n. 66 del 2017, le Linee Guida
richiamano espressamente l'art. 10 del D.Lgs. n. 66 del 2017 (il dirigente scolastico invia all'ufficio
scolastico regionale la richiesta complessiva dei posti di sostegno; in tempo utile per l'ordinato avvio
dell'anno scolastico, trasmette sulla base dei PEI, di cui all'articolo 7, comma 2, la richiesta agli enti
preposti all'assegnazione delle misure di sostegno ulteriori rispetto a quello didattico) aggiungendo
che "questa sezione del PEI, è molto simile a quella precedente, pur costituendo, in termini
cronologici, il nucleo primigenio del PEI. Si tratta, infatti, della prima redazione del Piano Educativo
Individualizzato, a seguito della presentazione, da parte della famiglia, della certificazione di
disabilità ai fini dell'inclusione scolastica. Si potrebbe definire "PEI provvisorio per nuovi casi", in
quanto è riferito solo ai PEI elaborati per le nuove certificazioni e non per coloro che già sono in un
percorso di supporto scolastico alla disabilità. Le situazioni possibili sono generalmente le seguenti:
− l'accertamento della condizione di disabilità ai fini dell'inclusione scolastica riguarda alunni
neoiscritti in una istituzione scolastica, con particolare riguardo alle bambine e ai bambini della
Scuola dell'Infanzia che iniziano il loro percorso scolastico previo accertamento; − la certificazione
della condizione di disabilità riguarda alunne o alunni già iscritte/i e frequentanti. Nel primo caso,
gli insegnanti non hanno avuto modo di poter osservare il bambino o la bambina in un contesto
educativo, ma soltanto la famiglia o gli specialisti che li hanno seguiti possono portare elementi di
conoscenza circa la loro condizione. In tal caso, la definizione di PEI provvisorio assume la sua
accezione più propria, in quanto la progettazione educativa non può che esser svolta "sulla carta",
senza la presenza del bambino o della bambina ed è pertanto "provvisoria" ossia attende di essere
perfezionata a seguito dell'osservazione reale svolta a scuola. È tuttavia necessario che sia effettuata
una previsione circa le necessità del bambino o della bambina, per consentire che l'ingresso a scuola
sia supportato da tutti i sostegni di cui ha bisogno. …. In sintesi, il PEI provvisorio è da formulare
esclusivamente nei seguenti casi: 1- iscrizione di alunno certificato con disabilità alla scuola
dell'infanzia; 2- iscrizione di alunno certificato con disabilità alla scuola primaria che non abbia mai
frequentato la scuola dell'Infanzia; 3- alunno non certificato con disabilità frequentante qualsiasi
classe delle scuole di ogni grado appena abbia ricevuto, dopo l'iscrizione o dopo l'inizio dell'anno
scolastico, per la prima volta la certificazione di disabilità."
8.3. In sintesi, la centralità del ruolo del dirigente scolastico è innegabile e - salvo prova contraria -
ad esso va principalmente imputata la responsabilità della mancata tempestiva copertura delle ore
di sostegno per alunni certificati, a maggior ragione se presenti nella scuola dagli anni precedenti.
L'esistenza di una normativa nazionale e a livello di Amministrazioni scolastiche periferiche (Uffici
scolastici regionali e provinciali) che consente la richiesta di posti in deroga e anzi la impone nei casi
(praticamente la generalità dei "sostegni intensivi") in cui le esigenze didattiche e personali
dell'alunno con disabilità possono essere tutelate e garantite solo con la copertura integrale, impone
la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati tutte le volte in cui all'alunno con
disabilità non sia stato attribuito un numero di ore di sostegno adeguato alla sua personale
condizione e alle sue esigenze, a maggior ragione se il dirigente scolastico non abbia chiesto all'USR
i posti "in deroga".
Pertanto, salvo l'Amministrazione riesca a dimostrare il contrario (ossia, che la richiesta è stata fatta
e che è l'USR a non averla soddisfatta mediante la selezione di un adeguato numero di insegnati in
deroga, con contratto fino al 30 giugno di ciascun ano scolastico), la mancata richiesta dei posti in
deroga costituisce una illegittimità in re ipsa laddove il sistema PEI/GLO stabiliscano che all'alunno
con disabilità spetta la copertura integrale delle ore di scuola mediante l'assegnazione insegnanti di
sostegno (cd. rapporto 1:1).
8.4. Deve quindi rilevarsi una ulteriore criticità di questo sistema, che impone al Collegio la
trasmissione della presente decisione alle autorità competenti per le valutazioni in ordine alle
eventuali responsabilità dei dirigenti scolastici o di altri soggetti attivi all'interno delle istituzioni
scolastiche, anche sotto il profilo del danno erariale per la condanna delle Amministrazioni al
pagamento delle spese processuali e, talvolta, al risarcimento del danno.
Infatti, è ormai empiricamente accertato che l'insegnante "in deroga" viene di norma assegnato agli
alunni le cui famiglie abbiano proposto ricorso al T.a.r. e abbiano ottenuto una sentenza/ordinanza
di accoglimento delle proprie richieste.
L'assegnazione postuma all'esito del giudizio (che avviene nel 90 % dei casi) sta a significare che il
dirigente scolastico ha attuato il meccanismo della deroga non - come avrebbe dovuto - prima
dell'inizio dell'anno scolastico (o al massimo subito dopo) ma solo dopo che la famiglia si è attivata
per via giudiziaria.
Orbene, questa situazione di "deroga ex post" è del tutto contraria alla normativa vigente e
costituisce una forma di cattivo uso del potere amministrativo, laddove essa è frutto di una inerzia
ingiustificata (mancata rilevazione del fabbisogno di fatto della singola scuola in relazione agli
alunni certificati già iscritti) unita al supino adeguamento alla prassi consolidata nella Regione
Campania, e in particolare nelle province di Napoli e Caserta, di risolvere il problema del singolo
alunno attraverso strumenti privati (patrocinio di un legale) che fanno accesso alla giustizia per
chiedere (e ottenere) la tutela di diritti fondamentali che , in primo luogo, spetta alla Scuola tutelare.
L'accesso alla giustizia - che serve per tutelare primariamente diritti e interessi dei singoli che non
possono trovare immediata soluzione in altri contesti - non può fungere da soluzione all'inefficienza
di singoli comparti dell'Amministrazione e, in particolare, non dovrebbe mai sopperire alla
inefficienza dei dirigenti, preposti naturaliter e per legge al corretto svolgimento dell'azione
amministrativa.
La dottrina costituzionalista e la giurisprudenza costituzionale, nonché della Suprema Corte e del
giudice amministrativo, hanno infatti ribadito più volte che la giustizia va intesa come bene pubblico
di rilievo costituzionale, in quanto l'attività giurisdizionale non tutela solo diritti individuali ma
l'interesse collettivo al buon funzionamento del sistema, anche nell'ottica del principio costituzionale
della ragionevole durata del processo.
8.4.1. Non è quindi assolutamente accettabile la circostanza che in molti PEI o verbali del GLO venga
riportata espressamente la volontà della famiglia di proporre ricorso al Tar per ottenere l'incremento
delle ore o che in molti atti delle scuole la deroga venga formalmente richiesta "all'esito di sentenza
del Tar", come se la decisione del giudice amministrativo facesse parte di un procedimento
amministrativo e ne andasse a completare la fattispecie.
Tale prassi, del tutto illegittima perché contraria alla normativa vigente e allo scopo della funzione
giurisdizionale, ha un duplice devastante effetto: in primo luogo, quello di ritardare l'integrazione
scolastica dell'alunno con disabilità, costringendolo spesso a una frequenza per un numero di ore
inferiore a quelle previste (con conseguente aggravio sulle famiglie) e comunque a non consentirgli
la fruizione del diritto alla didattica conforme alla sua specifica condizione, con conseguente
violazione di una serie principi costituzionali che sono stati illustrati supra e nelle sentenze della
Corte Costituzionale.
In secondo luogo, determina un danno enorme per le finanze dello Stato, come conseguenza della
condanna dell'Amministrazione scolastica al pagamento delle spese processuali all'esito dei giudizi
- vittoriosi nel 95 % dei casi.
Per questa ragione, in considerazione delle migliaia di decisioni di accoglimento di analoghi ricorsi,
emesse dal Tar della Campania sede di Napoli, tutte con condanna dell'Amministrazione al
pagamento delle spese processuali, il Collegio decide di trasmettere copia della presente decisione,
oltre che alle Amministrazioni interessate e alle figure istituzionali preposte alla tutela dei diritti
delle persone con disabilità, anche alla Procura della Corte dei Conti, nonchè ai competenti uffici
della Ragioneria regionale e nazionale dello Stato, affinchè abbiano conoscenza della criticità sopra
illustrata e possano agire di conseguenza sia sotto il profilo del controllo dell'azione amministrativa
sia sotto quello dell'eventuale riscontro di una danno per le finanze dello Stato, sub specie della
corrispondenza biunivoca dell'inerzia dell'azione amministrativa con la condanna - in sede
giudiziaria -al pagamento delle spese processuali o, laddove richiesto ed accertato, al risarcimento
del danno patrimoniale e non patrimoniale (cfr. T.a.r. Campania, Napoli, sez. IV, 2.12.2019 n. 5668 e
successive).
9. Fatta questa necessaria premessa di ordine generale, nel caso oggetto del presente giudizio,
l'attribuzione al minore, da parte dell'Amministrazione scolastica, di un numero limitato di ore di
sostegno (18) è illegittima sia perché operata in assenza di PEI per l'anno 2025/2026, sia perché il PEI
per l'anno precedente (depositato in atti, redatto il 21.10.2024) ha richiesto la copertura integrale in
ragione della situazione.
9.1. Nel caso concreto, va tuttavia rilevato che con nota del 19.9.2026 (doc. 5) il dirigente scolastico
aveva richiesto all'USR l'integrazione delle ore e quindi l'assegnazione di insegnanti in deroga
all'organico di diritto, secondo le modalità e i contenuti sopra esplicati.
La circostanza della mancata redazione del PEI e della mancata convocazione del GLO per l'anno in
corso, risultano quindi in parte compensati dalla richiesta del dirigente, rimasta inascoltata.
Va inoltre rilevato che la richiesta di 30 ore è stata fatta dal PEI e dal GLO del giugno 2025, e questo
attualizza le esigenze che avrebbero dovuto essere riportate nel PEI e nel GLO redatti entro l'autunno
2025.
Può pertanto ritenersi che nel caso di specie rilevi l'inerzia dell'Ufficio scolastico regionale nel non
aver provveduto all'assegnazione tempestiva dell'insegnante, fermo restando l'obbligo di redazione
del PEI attualizzato anche sotto il profilo della didattica.
Vi è pertanto una violazione di legge sia sotto il profilo - quanto alla mancata assegnazione
dell'insegnante di sostegno a copertura dell'intero orario scolastico in ragione del fabbisogno
individuale dell'alunno con disabilità - della falsa e non corretta applicazione degli artt. 3, 12 e 13
della L. n. 104 del 1992, degli artt. 7 e 10 del D.Lgs. n. 66 del 2017, del D.I. n. 182 del 2020 e successive
modificazioni, nonché delle Linee Guida allegate al D.I. n. 153 del 2023, sia sotto l'ulteriore profilo
della mancata copertura integrale dell'orario scolastico per effetto della mancata richiesta dei posti
di sostegno in deroga all'organico di diritto, con violazione dell'art. 10 D.Lgs. n. 66 del 2017 e della
normativa secondaria nazionale e regionale sopra illustrata, che richiama espressamente la
giurisprudenza costituzionale in materia e che quindi, in forza di tale rinvio, costituisce diretta
attuazione dei principi espressi dalla Corte in materia di diritti da garantire agli alunni con disabilità
indipendentemente dalle risorse economiche e umane messe a disposizione dell'Amministrazione
scolastica; tali risorse sono quindi state oggetto di meccanismi di adeguamento, che
l'Amministrazione scolastica e in prima battuta i dirigenti scolastici sono obbligati ad attivare.
10. Tanto premesso, il Collegio, ritiene anche necessario adottare misure ai sensi dell'art. 34 co. 1 lett.
e c.p.a. al fine di assicurare l'effettività della tutela giurisdizionale, avuto riguardo alla natura degli
interessi coinvolti ed alla necessità di provvedere all'inizio dell'anno scolastico alla redazione del
PEI ed alla assegnazione di eventuali ore di sostegno aggiuntive che fossero ivi individuate; ciò in
vista del conseguimento, da parte del ricorrente, "dell'utilità 'primaria’ specificatamente oggetto
della posizione soggettiva riconosciuta dall'ordinamento".
In tal senso, va osservato che l'art. 34 comma 1, lett. c) del c.p.a., nel precisare i contenuti della
sentenza di condanna, prevede anche l'adozione "delle misure idonee a tutelare la situazione
giuridica soggettiva dedotta in giudizio" e che, in base alla successiva lett. e), il giudice dispone "le
misure idonee ad assicurare l'attuazione del giudicato compresa la nomina di un commissario ad
acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato
per l'ottemperanza". Le due previsioni prefigurano, quindi, un potere di condanna senza restrizione
di oggetto, modulabile a seconda del bisogno differenziato emerso in giudizio; ossia, all'occorrenza,
quale sbocco di una tutela restitutoria, ripristinatoria ovvero di adempimento pubblicistico coattivo.
Occorre, pertanto, imporre all'amministrazione di dare esecuzione alla presente sentenza entro
giorni quindici dalla sua notificazione ad istanza di parte o dalla sua comunicazione in via
amministrativa.
In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d'ora il Direttore pro tempore della
Direzione generale del personale scolastico del Ministero dell'Istruzione e del merito, con facoltà di
delega ad un funzionario dell'Ufficio, e con facoltà di farsi assistere da ausiliari specializzati (questi
ultimi ai soli fini della redazione dei PEI), il quale provvederà nei successivi trenta giorni.
Le spese per l'eventuale funzione commissariale restano poste a carico dell'Amministrazione
inadempiente in epigrafe, in quanto comprese per legge nella onnicomprensività della retribuzione
dirigenziale; infatti, la disposizione di cui all'art. 5 sexies comma 8 L. n. 89 del 2001, come introdotta
dall'art. 1 comma 777 L. n. 208 del 2015, ancorché dettata per i giudizi di ottemperanza ai decreti
emessi ai sensi della L. n. 89 del 2001, può essere qui applicata.
11. In conclusione, il ricorso va accolto quanto al riconoscimento del diritto del minore ricorrente,
come in epigrafe rappresentato, ad essere assistito da un insegnante di sostegno secondo il rapporto
1:1 tenendo conto delle risultanze del PEI e del GLO del giugno 2025, ma con l'obbligo della scuola
di munirsi al più presto del PEI attuale.
Al fine di garantire l'effettiva tutela di questo diritto si dispongono le misure sopra descritte.
Va quindi accertato il diritto del minore in epigrafe all'assegnazione di un insegnante di sostegno
con rapporto 1:1, in deroga all'organico esistente e, per l'effetto, va accolta la domanda di
annullamento dei provvedimenti impugnati.
12. La presente sentenza deve essere trasmessa, oltre che alle parti costituite, e previo oscuramento
dei dati personali delle parti (non del nome dell'Istituto Scolastico), alle seguenti Amministrazioni e
autorità, anche esterne alla provincia di Caserta, per consentire la condivisione delle medesime
informazioni:
- l'Istituto Comprensivo "..." di Capua;
- Ministero dell'Istruzione e del merito (gabinetto del Ministro);
- Ministero dell'Istruzione e del merito -Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di
formazione;
- Ministero dell'Istruzione del merito- Direzione generale del personale scolastico;
- Ufficio scolastico regionale della Campania;
- Ufficio Scolastico Regionale per la Campania - Ufficio IX - Ambito Territoriale di Caserta;
- Ufficio Scolastico regionale per la Campania - Ufficio VI - Ambito Territoriale di Napoli;
- Procura regionale della Corte dei Conti Campania;
- Ufficio centrale di Bilancio presso il Ministero dell'Istruzione e del Merito;
- Ragioneria territoriale dello Stato di Caserta;
- Osservatorio nazionale per le disabilità.
13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente
pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
a) dichiara l'illegittimità dei provvedimenti impugnati nei limiti indicati nella parte motiva e,
dunque, nella parte in cui hanno assegnato al minore indicato in epigrafe, per l'anno in corso, un
insegnante di sostegno per un numero di ore settimanali non adeguato alla patologia e in
contraddizione con le risultanze del PEI e del GLO 2024/2025;;
b) per l'effetto, accerta il diritto del minore ad essere assistito da insegnanti di sostegno secondo
quanto stabilito dai documenti sopra citati;
c) condanna l'Amministrazione scolastica competente alla conseguente attribuzione alla minore di
un insegnante per il numero di ore di sostegno scolastico ivi quantificate;
d) qualora l'Amministrazione scolastica non ottemperi entro quindici giorni dalla comunicazione o
dalla notificazione della presente sentenza, nomina Commissario ad acta il Direttore pro tempore
della Direzione generale del personale scolastico del Ministero dell'Istruzione e del Merito, con
facoltà di delega ad altro dirigente/funzionario dell'Ufficio e di avvalersi di ausiliari in possesso delle
necessarie competenze per la redazione del PEI, che, previa verifica di tutti i presupposti indicati,
provvederà ai sensi e nei termini di cui in motivazione al compimento degli atti necessari
all'esecuzione della presente sentenza;
e) condanna il Ministero dell'Istruzione e del Merito al pagamento delle spese processuali in favore
della ricorrente, con attribuzione al procuratore antistatario, che liquida in complessivi euro 2000,00
(duemila), oltre accessori di legge e contributo unificato se dovuto e versato.
Manda alla cancelleria di comunicare la presente sentenza:
- alle parti costituite;
- all'Istituto Comprensivo "..." di Capua: CEIC8A3005@pec.istruzione.it;
- al Ministero dell'Istruzione e del merito (Gabinetto del Ministro):
uffgabinetto@postacert.istruzione.it;
- al Ministero dell'Istruzione e del merito -Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di
formazione: dpit@postacert.istruzione.it;
- al Ministero dell'Istruzione del merito -Direzione generale del personale scolastico:
dgpersonalescuola@postacert.istruzione.it;
- all'Ufficio scolastico regionale della Campania: drca@postacert.istruzione.it;
- all'Ufficio Scolastico Regionale per la Campania - Ufficio IX - Ambito Territoriale di Caserta:
uspce@postacert.istruzione.it;
- all'Ufficio Scolastico Regionale per la Campania - Ufficio VI - Ambito Territoriale di Napoli:
uspna@postacert.istruzione.it;
- alla Procura regionale della Corte dei Conti: campania.procura@corteconticert.it;
- all'Ufficio centrale di Bilancio presso il Ministero dell'Istruzione e del Merito:
rgs.ucb.mi.gedoc@pec.mef.gov.it;
- alla Ragioneria territoriale dello Stato di Caserta: rts-ce.rgs@pec.mef.gov.it;
- all'Osservatorio nazionale per le disabilità: osservatorionazionale.disabilita@governo.it.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4,
del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all'articolo
52, commi 1, 2 e 5, e all'articolo 2-septies, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal
D.Lgs. 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione
del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a
rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Conclusione
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei
magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Maria Barbara Cavallo, Consigliere, Estensore
Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario