Sentenza

Sulla base del quadro regolatorio attualmente vigente – si legge nella decisione - , in forza delle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021, recepite dall’art. 3 della legge n. 118/2022, le concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, beneficiarie di plurime proroghe ex lege, hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2023, sicché le nuove assegnazioni devono avvenire mediante selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e dell’art. 49 TFUE.

Pubblicato il 19/02/2025
N. 00183/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00257/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 257 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Bagni Silvano di Nichel Anna & C. s.n.c., impresa individuale Sacha Cubeddu e Matakello s.r.l., in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato prof.
Cristina Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Zoagli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi
Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
A - per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- della delibera della Giunta comunale n. 125 del 27.12.2023, avente ad oggetto “Atto d’indirizzo per il
riordino delle concessioni demaniali marittime presenti nel Comune di Zoagli”;
- della nota prot. n. 16938 del 30.12.2023, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime
cessate il 31/12/2023. Adempimenti per il 2024”;
- di tutti gli atti connessi, presupposti o conseguenti;
B - per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:
degli atti prot. nn. 15359, 15360, 15361 e 15362 del 19.10.2024, recanti le diffide a cessare
l’occupazione dei beni demaniali marittimi entro il 31 ottobre 2024;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Zoagli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2025, la dott.ssa Liliana Felleti e uditi per le parti
i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 19 febbraio 2024 e depositato il 19 marzo 2024 Bagni Silvano s.n.c., Sacha
Cubeddu (in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale) e Matakello s.r.l. hanno impugnato la
deliberazione della Giunta comunale di Zoagli n. 125 del 27 dicembre 2023, con cui è stata
confermata la scadenza delle concessioni demaniali marittime in data 31 dicembre 2023 ed è stato
disposto di dare corso alle procedure di evidenza pubblica per le nuove assegnazioni, nonché la nota
prot. n. 16938 del 30 dicembre 2023, recante le indicazioni per l’emissione di titoli temporanei per il
periodo 1° gennaio - 31 ottobre 2024.
I ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-quater del d.l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023.
Violazione dell’art. 4-bis della legge n. 118/2022. Eccesso di potere. Il Comune avrebbe
illegittimamente fissato la scadenza delle concessioni balneari al 31 dicembre 2023, ignorando la
proroga legislativa al 31 dicembre 2024. Inoltre, avrebbe stabilito di rilasciare ai concessionari licenze
temporanee fino al 31 ottobre 2024, nonostante la mancanza dei presupposti stabiliti dal p.u.d.
II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 cod. nav. Violazione degli artt. 3 e 4 della legge n.
118/2022. Eccesso di potere. La delibera in contestazione non contemplerebbe alcun meccanismo
indennitario in favore del concessionario uscente, trascurando che, da un lato, il Consiglio di Stato ha
sottoposto alla Corte di Giustizia UE la questione di compatibilità dell’art. 49 cod. nav. con la
normativa europea; dall’altro lato, la legge n. 118/2022 prevede la corresponsione di un indennizzo per
salvaguardare i soggetti che hanno effettuato investimenti nelle aree in concessione.
III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 4-bis della legge n. 118/2022 e della L.R. n. 26/2017.
L’Amministrazione civica avrebbe trasgredito il divieto di avviare procedure comparative in assenza
della emananda disciplina statale. Inoltre, l’ente locale avrebbe erroneamente deciso di applicare alle
selezioni la L.R. n. 26/2017, che è stata dichiarata parzialmente incostituzionale per violazione della
competenza esclusiva statale in materia di concorrenza.
Il Comune di Zoagli si è costituito in giudizio, difendendo la piena legittimità degli atti gravati ed
instando per la reiezione dell’impugnativa.
Con ordinanza n. 63 dell’8 aprile 2024 il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare accedente al ricorso
per difetto sia del fumus boni iuris, sia del periculum in mora, potendo i deducenti sfruttare i beni
demaniali in concessione nella stagione balneare 2024. Con provvedimento n. 2396 del 26 giugno
2024 il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello cautelare, evidenziando la frontale contrarietà al diritto
unionale di proroghe delle concessioni demaniali marittime successive al 31 dicembre 2023.
Con ricorso ai sensi dell’art. 43 c.p.a., notificato il 31 ottobre 2024 e depositato il 29 novembre 2024, i
tre operatori economici hanno gravato gli atti prot. nn. 15359, 15360, 15361 e 15362 del 19 ottobre
2024, recanti le diffide a cessare l’occupazione dei beni demaniali marittimi entro il 31 ottobre 2024,
rivolte a Bagni Silvano s.n.c. ed all’impresa individuale Sacha Cubeddu. Gli esponenti hanno dedotto i
seguenti motivi aggiunti:
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-quater del d.l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023.
Violazione e falsa applicazione del d.l. n. 131/2024. Eccesso di potere. I provvedimenti avversati non
rispetterebbero il d.l. n. 131/2024, che, con l’assenso della Commissione europea, avrebbe assegnato
alle Amministrazioni termine sino al 30 settembre 2027 per espletare le procedure di riassegnazione
delle concessioni. Né gli atti in contestazione conterrebbero la rigorosa motivazione prescritta per
avviare immediatamente le gare, senza attendere il completamento del quadro normativo.
II) Violazione e falsa applicazione del d.l. n. 131/2024 e della L.R. n. 26/2017. La procedura intrapresa
dal Comune si porrebbe in contrasto con il d.l. n. 131/2024, con riguardo ai criteri di selezione,
all’indennizzo ed alla pubblicità.
Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a.
Alla pubblica udienza del 10 gennaio 2025 la causa è stata assunta in decisione.
DIRITTO
1. I tre operatori economici ricorrenti, titolari di concessioni demaniali marittime ad uso turistico-
ricreativo assentite con licenze nn. 3, 4 e 7 del 2004, più volte prorogate ex lege (v. doc. 2 ricorrenti),
hanno impugnato gli atti con cui l’Amministrazione civica ha preso atto della cessazione dei titoli
concessori il 31 dicembre 2023 ed ha disposto di bandire le gare per l’assegnazione delle nuove
concessioni, rilasciando agli affidatari uscenti un titolo temporaneo sino al 31 ottobre 2024.
2. I tre motivi del ricorso introduttivo ed i due mezzi dell’impugnativa in aggiunzione, scrutinabili
congiuntamente per la loro intima connessione, non sono meritevoli di accoglimento.
2.1. Sulla base del quadro regolatorio attualmente vigente, in forza delle sentenze dell’Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021, recepite dall’art. 3 della legge n. 118/2022, le
concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, beneficiarie di plurime proroghe ex
lege, hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2023, sicché le nuove assegnazioni devono
avvenire mediante selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati, ai sensi dell’art. 12 della
direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e dell’art. 49 TFUE.
Segnatamente, secondo l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, l’art. 12, comma 6-
sexies, del d.l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023, che ha posticipato al 31 dicembre 2024 la scadenza
delle concessioni, dev’essere disapplicato per contrasto con la direttiva Bolkestein (in tal senso cfr.
Cons. St., sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940; Cons. St., sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992; Cons. St., sez.
VI, 1° marzo 2023, n. 2192; C.G.A. Reg. Sic., sez. riun., parere n. 342 in data 20 giugno 2023; T.A.R.
Campania, Salerno, sez. III, 6 giugno 2023, n. 1306; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 11 maggio 2023, n. 755).
La disapplicazione investe oggi anche l’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d.l. n. 131/2024, conv. in l.
n. 166/2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori (sul
punto v. T.A.R. Liguria, sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869). Per contro, non vale ai deducenti invocare un
accordo tra lo Stato italiano e la Commissione europea, secondo cui le Amministrazioni avrebbero
l’obbligo di prorogare le concessioni balneari sino al settembre 2027: e ciò sia perché non risulta
esistente un documento scritto racchiudente tale patto; sia in quanto, in ogni caso, un simile accordo
non potrebbe prevalere sul dictum della Corte di Giustizia in ordine all’incompatibilità unionale del
rinnovo automatico delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative (CGUE, sez. V, 14 luglio
2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e Melis; id., sez. III, 20 aprile 2023, causa C-
348/22, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), essendo la Curia europea l’organo
deputato all’interpretazione autentica del diritto eurounitario, con effetti vincolanti sia nei confronti
delle autorità nazionali che delle altre istituzioni dell’Unione.
Con riguardo alla fattispecie che ci occupa, poi, lo stesso art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d.l. n.
131/2024 fa salve le gare disposte prima dell’entrata in vigore del decreto, avvenuta il 17 settembre
2024, prevedendo che “Gli effetti della disposizione di cui al presente numero [N.d.R.: della proroga al
30 settembre 2027] non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del
rapporto concessorio, deliberate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto e,
successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ai sensi dell’articolo 3 della
legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto, limitatamente alle procedure avviate successivamente alla
data di entrata in vigore del presente decreto, delle modalità e dei criteri di cui all’articolo 4 della legge
5 agosto 2022, n. 118”. Coerentemente con la trascritta disposizione, l’art. 1, comma 1, lett. b), del d.l.
n. 131/2024 ha sostituito l’art. 4 della legge n. 118/2022, disciplinando direttamente la procedura di
affidamento delle concessioni turistico-ricreative, senza più rinviare a futuri decreti legislativi attuativi.
È stato, quindi, abrogato il divieto per gli enti concedenti di bandire le gare fino all’adozione di criteri
uniformi a livello nazionale, contenuto nel previgente art. 4, comma 4-bis, della legge n. 118/2022; tale
norma era, del resto, tamquam non esset, poiché il termine di sei mesi per l’esercizio della delega
legislativa era spirato e comunque, veicolando un’ulteriore proroga dei precedenti rapporti concessori,
si poneva in contrasto con il diritto europeo (cfr. Cons. St., sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479-4480-
4481).
Pertanto, correttamente la Giunta comunale zoagliese, con la delibera n. 125 del 27 dicembre 2023,
riconosciuta la scadenza dei titoli concessori in data 31 dicembre 2023, ha stabilito di esperire le
selezioni per i nuovi affidamenti e, nelle more, di assentire ai concessionari una licenza temporanea
sino al 31 ottobre 2024. Inoltre, diversamente da quanto sostengono gli esponenti, la deliberazione in
esame è motivata in modo approfondito, ricostruendo dettagliatamente il contesto normativo e
giurisprudenziale di riferimento ed illustrando le ragioni per cui il riordino delle concessioni demaniali
marittime di competenza del Comune risulta urgente e non ulteriormente differibile.
Sotto altro profilo, appare irrilevante che l’art. 9, punto 3, del piano di utilizzazione delle aree
demaniali marittime (p.u.d.) regionale contempli le concessioni temporanee con riferimento a casi
particolari, quali l’installazione di ponteggi, circhi, manifestazioni e spettacoli viaggianti (v. doc. 4
ricorrenti). Invero, la disposizione in parola regolamenta i titoli di breve durata legati ad esigenze
contingenti, ma non esclude la facoltà di assentire concessioni interinali durante lo svolgimento delle
gare, in forza degli ordinari poteri dell’Amministrazione comunale concedente. Con tale soluzione,
oltretutto, lungi dal recare pregiudizio ai concessionari uscenti, l’ente ha garantito loro un valido titolo
per continuare a fruire del bene demaniale per l’intera stagione balneare successiva alla scadenza
della concessione.
2.2. Per quanto riguarda le modalità ed i criteri della selezione, è manifestamente infondata la tesi dei
ricorrenti secondo cui la delibera giuntale risulterebbe affetta da illegittimità sopravvenuta, per
violazione dei criteri introdotti dal d.l. n. 131/2024 tramite la novella dell’art. 4 della legge n. 118/2022.
Come accennato, l’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024,
sancisce espressamente la validità delle selezioni deliberate prima dell’entrata in vigore della nuova
disciplina e stabilisce che le regole inserite nell’art. 4 cit. si applicano “limitatamente alle procedure
avviate successivamente” a tale data, nel rispetto dei principi di irretroattività della legge e del tempus
regit actum.
Inoltre, con la delibera avversata l’Amministrazione municipale ha legittimamente deciso di fare
riferimento ai criteri di comparazione delle istanze concessorie contemplati dalla L.R. n. 26/2017, i
quali, a loro volta, specificano il parametro della “proficua utilizzazione” sancito dall’art. 37 cod. nav.
In particolare, muovendo dagli artt. 8 e 9 della L.R. n. 26/2017, il Comune ha congruamente definito
sia requisiti di ordine generale, attinenti all’onorabilità dei soggetti aspiranti alla concessione, sia
requisiti di capacità tecnico-professionale e finanziaria, stabilendo di valorizzare la professionalità e
l’esperienza maturate nel settore, la sostenibilità ambientale e l’utilizzo del bene anche nel periodo
invernale, nonché di promuovere le piccole e medie imprese.
Contrariamente all’assunto ricorsuale, invece, l’ente resistente non ha applicato la L.R. n. 26/2017
nelle parti in cui è stata dichiarata incostituzionale con sentenza del Giudice delle leggi n. 1/2019, vale
a dire con riferimento agli artt. 2 e 4, comma 1, i quali avevano previsto l’estensione temporale
automatica delle concessioni demaniali vigenti (ossia ciò cui gli esponenti agognano) e fissato una
lunga durata dei nuovi titoli concessori (tra venti e trent’anni).
3. Infine, è inaccoglibile la doglianza concernente l’asserita omessa previsione di un indennizzo in
favore dei concessionari uscenti.
Anzitutto, il punto 39 della deliberazione di Giunta prescrive l’obbligo del concessionario subentrante
di indennizzare quello precedente per gli investimenti non ammortizzati alla data del 31 dicembre
2023, in conformità all’art. 4, comma 2, lett. i), della legge n. 118/2022, nel testo vigente ratione
temporis, che si limitava ad indicare la necessità di riconoscere un indennizzo all’operatore uscente,
ponendolo a carico del nuovo affidatario del bene (sul punto cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, ord. 27 maggio
2024, nn. 96-97-98-99-100).
Invero, solamente il comma 9 dell’art. 4 della legge n. 118, aggiunto dal d.l. n. 131/2024, ha previsto di
sommare, al valore degli investimenti non ancora ammortizzati, un’equa remunerazione per gli
investimenti effettuati nell’ultimo quinquennio, secondo criteri da definire con apposito decreto
ministeriale, nonché di acquisire una perizia asseverata redatta da un professionista scelto in una rosa
di nominativi indicati dal Presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti (con spese a
carico del concessionario uscente): come si è visto, però, le nuove regole non hanno portata
retroattiva (supra, § 2.2).
In secondo luogo, per quanto riguarda la mancanza di un rimborso per i manufatti inamovibili, da un
lato le tre imprese ricorrenti non hanno neanche allegato di avere realizzato costruzioni soggette ad
incameramento da parte dello Stato; dall’altro lato, con decisione dell’11 luglio 2024 nella causa C-
598/22, Società Italiana Imprese Balneari, la Corte di Giustizia ha sancito la compatibilità con il diritto
europeo dell’art. 49 cod. nav., in base al quale, alla scadenza della concessione, il concessionario è
tenuto a cedere gratuitamente e senza indennizzo le opere non amovibili erette sul sedime demaniale.
4. In relazione a quanto precede, l’impugnativa si appalesa infondata e va, quindi, rigettata.
5. Le spese di lite seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul
ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.
Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di
Zoagli, liquidandole forfettariamente nell’importo di € 3.000,00 (tremila//00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2025 con l’intervento dei
magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente
Liliana Felleti, Primo Referendario, Estensore
Marcello Bolognesi, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Liliana Felleti Giuseppe Caruso