Sentenza

Interventi edilizi - Titolo edilizio - Standard urbanistico - Monetizzazione - Natura - Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2023, n. 4908.

Tribunale Amministrativo Regionale della TOSCANA - Firenze, Sezione 3, Sentenza del 18-12-2024, n. 1520


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 297 del 2021, proposto da
Pa. Co. S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Al. Be. e Ma. Fe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Be. e Gi. Tu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Le. S.r.l. ed altri, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ingiunzione, ex art. 2 del R.D. 14 aprile 1910, n. 639, emessa e notificata in data 19 dicembre 2020 (prot. n. 0036766 del 19 dicembre 2020), con la quale il Comune di (omissis) (LU), nella persona del Segretario Generale, ha ingiunto alla ricorrente di pagare - in preteso adempimento della previsione di cui all'art. 4 dell'atto 11 giugno 2013 (rep. n. 7823) sottoscritto tra il Comune e Pa. Co. s.r.l. - la somma di Euro 200.407,00, quale terza ed ultima rata della complessiva somma di Euro 670.407,00 pretesa, "in aggiunta al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge", a titolo di presunto concorso "alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali", oltre agli interessi legali asseritamente "dovuti dalla presentazione della Scia fino al 30.10.2020", e così complessivamente Euro 208.952,59, nel termine di 30 giorni dalla notifica della suddetta ingiunzione, pena, in difetto, l'avvio di procedura di esecuzione forzata;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusi pareri, proposte e valutazioni (se esistenti), che possa avere portato alla formazione del provvedimento impugnato di cui al punto precedente o comunque lesivi dei diritti/interessi della ricorrente;

nonché, in ogni caso, per l'accertamento e la declaratoria della nullità o dell'illegittimità, con conseguente annullamento:

a) dell'art. 13 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico del Comune di (omissis) (come derivante a seguito dell'approvazione del piano di recupero di iniziativa privata e contestuale variante parziale al R.U. approvati con Deliberazione C.C. n. 7 del 27.01.2011), nella parte in cui, con riferimento alla "Sottozona D5", prevede l'onere del proprietario-attuatore di stipulare una convenzione con la quale, in aggiunta al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge", si impegna a concorrere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali, tramite esecuzione di opere per un valore, o versamento in denaro al Comune di (omissis), di una somma di Euro 1.000,00 al metro quadrato di S.U.L. con adeguamento alla variazione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo;

b) della Convenzione urbanistica stipulata il 5 maggio 2011 (rep. 7582) tra il Comune di (omissis) e Pa. Co. s.r.l. e dell'Atto 11 giugno 2013 (rep. 7823) stipulato anch'esso tra il Comune di (omissis) e Pa. Co. s.r.l. (doc. 4 allegato), nelle parti in cui prevedono (rispettivamente, all'art. 4, ed agli artt. 3 e 4) l'impegno/obbligo di Pa. Co. s.r.l., nei confronti del Comune di (omissis), "in aggiunta al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge", di "concorrere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali mediante versamento allo stesso Comune di (omissis) della somma di Euro 1.000,00 al metro quadrato di S.U.L. adeguata alla variazione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo - somma così aggiornata in Euro. 1.072,00/mq. di S.U.L. - quale importo da versare in denaro prima dell'efficacia del titolo abilitativo finalizzato alla realizzazione delle opere", per un importo complessivo di Euro 670.407,00;

e comunque per l'accertamento e la declaratoria

a) della non debenza, da parte di Pa. Co. S.r.l. in liquidazione e nei confronti/a favore del Comune di (omissis), delle suddette somme di Euro 208.952,59 e di Euro 670.407,00 (e quindi dell'insussistenza del diritto del Comune di (omissis) di pretendere e/o trattenere il pagamento dei suddetti importi);

b) del diritto di Pa. Co. S.r.l. in liquidazione di essere esonerata dal pagamento di somme "in aggiunta al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge" e quale concorso "alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali", per un importo complessivo di Euro. 670.407,00;

c) del diritto di Pa. Co. S.r.l. in liquidazione di pretendere/ottenere dal Comune di (omissis) la restituzione della somma di Euro 270.000,00 indebitamente pagata il 20 giugno 2013 quale prima rata del suddetto importo di Euro 670.407,00, o comunque, del diritto di Pa. Co. S.r.l. in liquidazione di portare in compensazione (ai sensi dell'art. 1241 e ss. c.c.) tale somma pagata (Euro 270.000,00) rispetto ad altri debiti/importi dovuti nei confronti del Comune di (omissis);

e quindi per la condanna

del Comune di (omissis), in persona del Sindaco p.t., alla restituzione a Pa. Co. S.r.l. in liquidazione della somma di Euro 270.000,00 indebitamente pagata quale prima rata del suddetto importo di Euro 670.407,00, e quindi, "in aggiunta al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge" e quale concorso "alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali", con maggiorazione per interessi e rivalutazione monetaria dal 20 giugno 2013 (data di avvenuto pagamento della suddetta somma di Euro 270.000,00).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2024 la dott.ssa Silvia De Felice e udito il difensore del Comune resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Pa. Co. s.r.l. (di seguito anche solo Pa.), nell'anno 2010, ha presentato un piano di recupero dell'"Ex Hotel Mo." posto nel Comune di (omissis), proponendo il ripristino dell'originaria destinazione residenziale dell'edificio.

Approvato il piano di recupero, la Società e l'Amministrazione, in data 5 maggio 2011, hanno sottoscritto una prima convenzione.

Ai sensi dell'art. 4 - conformemente alle previsioni di cui all'art. 13 delle n. t.a. del Regolamento Urbanistico vigente - Pa. s'impegnava "per sé e per i propri aventi causa... in aggiunta al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge, a concorrere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali mediante versamento... della somma di Euro 1.000,00 al metro quadrato di S.U.L.... per l'importo complessivo di Euro 670.407,00".

In data 11 giugno 2013 è stata sottoscritta una nuova convenzione che modificava le modalità di liquidazione del contributo di cui all'art. 13 cit., lasciando per il resto invariate le precedenti pattuizioni.

1.1. Nonostante l'avvio dell'attività edilizia, la Società Pa. si è resa morosa rispetto al pagamento della somma di Euro 356.506,60, corrispondente alla seconda, terza e quarta rata degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione e alla seconda rata del contributo di cui all'art. 4 della citata convenzione.

Il Comune ha quindi adottato un'ingiunzione ex lege n. 639/1910, rispetto alla quale la Società ha proposto opposizione, definita con sentenza del T.A.R. della Toscana n. 1459/2015 che ha condannato la ricorrente al "pagamento della somma pari ad Euro 356.506,60 oltre gli interessi maturandi ed alle spese successive occorrende".

1.2. Nel frattempo, la Pa. ha trasferito a terzi la proprietà del compendio immobiliare.

Il Comune di (omissis), stante il persistente inadempimento della Società, ha convenuto in giudizio anche gli aventi causa della Società per ottenerne la condanna al pagamento - pro quota tra loro ed in solido con la dante causa - della somma di Euro 356.506,00 di cui alla sentenza del T.A.R. della Toscana n. 1459/2015 cit..

Con sentenza non definitiva n. 1628/2020 è stata accolta la domanda di condanna al pagamento della somma di Euro 356.506 oltre interessi legali nei confronti di Pa. Co. dichiarandola "tenuta in solido con i proprietari delle unità immobiliari, questi ultimi obbligati ciascuno in misura corrispondente alla propria quota di proprietà ".

Si è inoltre disposta una verificazione tesa a quantificare le quote dell'edificio facenti capo ai singoli proprietari delle unità immobiliari.

Con sentenza definitiva n. 993/2021 il T.A.R. ha quindi ripartito tra gli obbligati l'onere economico di Euro 356.506 oltre interessi legali in base ai millesimi di proprietà .

1.3. La sentenza non definitiva n. 1628/2020 e la sentenza definitiva n. 993/2021 sono state impugnate dinanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 5152/2024, passata in giudicato, ha respinto sia l'appello principale proposto da Pa., sia gli appelli incidentali proposti dagli aventi causa della Società .

1.4. Nel frattempo, con atto prot. n. 36766 del 19 dicembre 2020, il Comune di (omissis) ha ingiunto alla Società Pa. il pagamento dell'ultima rata del contributo ex art. 4 della convenzione, oltre interessi, per Euro 208.952,59, notiziandone al contempo gli aventi causa.

Stante l'inerzia della Società, il Comune ha notificato ulteriori ingiunzioni di pagamento anche a questi ultimi, definendo la somma dovuta da ciascuno di essi in base alle quote millesimali accertate dal verificatore nell'ambito del giudizio già svolto dinanzi al T.A.R. della Toscana, di cui si è dato conto nella parte che precede.

2. La Società Pa. quindi ha impugnato, chiedendone l'annullamento, l'ingiunzione di pagamento prot. n. 36766 del 19 dicembre 2020 e, con essa, l'art. 13 delle n. t.a. del Regolamento urbanistico; norma che per gli "edifici trasformati in albergo" ricadenti nella sottozona D5 ammetteva il ripristino dell'originaria destinazione residenziale, a patto che la superficie maggiore eventualmente realizzata in forza della destinazione alberghiera impressa all'edificio fosse demolita o che, in alternativa, il proprietario si impegnasse al pagamento dei contributi concessori dovuti per legge e, in aggiunta, alla "realizzazione di opere di urbanizzazione per soddisfare le esigenze di standard urbanistici comunali", anche versando l'importo corrispondente al Comune, pari a Euro 1.000 per ogni metro quadrato di S.U.L. eccedente quella originaria.

La ricorrente ha chiesto inoltre al giudice adì to di accertare l'insussistenza dell'obbligo, a suo carico, di pagare le somme richieste dall'Amministrazione a titolo di contributo per la monetizzazione delle aree a standard, con condanna del Comune alla restituzione di quanto versato medio tempore.

3. Si è costituito il Comune di (omissis), per resistere, in rito e nel merito, alle pretese attoree.

4. All'udienza pubblica del 29 ottobre 2024, sentito il difensore del Comune resistente, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Visto tutto quanto precede, si può passare all'esame delle censure proposte dalla ricorrente.

1.2. Con la prima censura la stessa lamenta la violazione del principio di riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione, atteso che il contributo previsto dagli artt. 13 delle n. t.a. del Regolamento Urbanistico e 4 della convenzione stipulata tra Pa. e il Comune di (omissis) avrebbe natura tributaria e sarebbe stato introdotto dall'Amministrazione in via regolamentare, in assenza di una norma di rango primario attributiva di un simile potere.

Il contributo, in particolare, non potrebbe trovare fondamento nell'art. 16, comma 4, lett. d-ter del d.P.R. n. 380/2001 - che ha previsto un particolare criterio di calcolo degli oneri di urbanizzazione rapportato all'aumento di valore che le aree e gli immobili hanno conseguito per effetto di interventi ammessi da varianti urbanistiche o in deroga - poiché tale previsione è stata introdotta in epoca successiva alla stipula della convenzione di cui è causa e alla presentazione della s.c.i.a. per la realizzazione dell'intervento che, comunque, nulla avrebbero a che vedere con la fattispecie prevista dalla norma.

Ad avviso della ricorrente, inoltre, l'obbligo di corrispondere il contributo per la monetizzazione degli standard non potrebbe trovare il proprio legittimo fondamento nemmeno nella convenzione stipulata tra le parti in causa.

Lo stesso, infatti, sarebbe stato imposto unilateralmente dall'Amministrazione, in diretta attuazione di quanto stabilito dall'art. 13 delle n. t.a. cit., e non in via sinallagmatica, quale corrispettivo di uno specifico vantaggio attribuito al privato; con conseguente nullità delle clausole convenzionali che lo hanno previsto.

La censura, a prescindere dalla questione della sua inammissibilità per violazione del giudicato formatosi sulle decisioni già assunte dal giudice amministrativo di primo e secondo grado in ordine alle ingiunzioni emesse per le precedenti rate del contributo di cui è causa, è infondata.

Va in primo luogo evidenziato che il versamento del contributo di cui si controverte è espressamente previsto dall'art. 13 delle n. t.a. del Regolamento Urbanistico a titolo di monetizzazione sostitutiva della cessione gratuita delle aree necessarie alla realizzazione degli standard urbanistici, che il privato è tenuto a corrispondere nel caso in cui intenda conservare la S.U.L. aggiuntiva realizzata in forza della destinazione alberghiera precedentemente impressa all'edificio.

Secondo l'insegnamento giurisprudenziale, la monetizzazione costituisce una misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio che, in base allo strumento urbanistico, deve cedere o reperire nella zona in cui intende eseguire l'intervento edilizio aree per la realizzazione di opere pubbliche (di regola parcheggi e verde pubblico), nel rispetto delle misure e secondo i criteri dettati dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, in attuazione degli artt. 41 quinquies e sexies della legge urbanistica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2013, n. 644);

Pertanto, come rilevato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 5152/2024, che ha confermato le decisioni assunte dal giudice di primo grado in ordine alla legittimità delle ingiunzioni di pagamento relative alle prime rate del contributo di cui si controverte, la monetizzazione degli standard non è una prestazione patrimoniale imposta, priva di contropartita, e perciò riconducibile all'art. 23 Cost. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2023, n. 4908), ma costituisce la somma di denaro dovuta dal privato - in luogo della cessione gratuita delle aree - affinché l'Amministrazione possa reperire gli spazi necessari alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all'interno della specifica zona di intervento (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2023, n. 4908).

Del tutto ultroneo e irrilevante deve pertanto ritenersi ogni riferimento all'art. 16, comma 4, lett. d-ter del d.P.R. n. 380/2001 prospettato dalla ricorrente.

La Pa., peraltro, si è impegnata alla corresponsione del contributo relativo alla monetizzazione delle aree a standard in via negoziale, senza limiti ed eccezioni, quale contropartita per il mantenimento della superficie maggiore realizzata nel momento in cui si è impressa la destinazione alberghiera all'edificio che, altrimenti, si sarebbe dovuta demolire. Si deve pertanto escludere, anche sotto tale profilo, che l'obbligo di versamento del contributo, assunto in via convenzionale, possa essere qualificato come "prestazione imposta", soggetta a riserva di legge e priva di causa negoziale (cfr. arg. ex T.A.R. Toscana, sez. I, 16 gennaio 2023, n. 36).

A quest'ultimo proposito va comunque rammentato che, per costante giurisprudenza, "gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi. In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 novembre 2013, n. 5603; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 11 gennaio 2018, n. 45).

Infine, tenuto conto della sua specifica natura e funzione, si deve ritenere che il contributo dovuto a titolo di monetizzazione delle aree a standard ben possa affiancarsi e coesistere con il pagamento degli oneri di urbanizzazione di cui all'art. 16 del d.P.R. n. 380/2001.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato sussiste, invero, una "... differenza ontologica tra l'istituto giuridico della monetizzazione e quello relativo al contributo di costruzione (cfr. Cons Stato, sez. V, n. 4417 del 2016; sez. IV, n. 1820 del 2014 e n. 6211 del 2013).

13.1. Il primo attiene infatti alla disciplina del territorio e dunque può essere attratto nelle previsioni di cui all'art. 12, comma 3, T.U. edilizia e della corrispondente normativa regionale (nel caso di specie, la legge regionale della Lombardia n. 12/2005, arg. da Cons. Stato, sez. IV, n. 4058 del 2018).

13.2. In sostanza, la monetizzazione è un elemento essenziale della validità del titolo edilizio, mentre il contributo di costruzione opera sul piano dell'efficacia all'interno del rapporto paritetico fra Amministrazione e contribuente.

13.3. Gli atti con i quali l'Amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione, di cui all'art. 16 T.U. edilizia, hanno infatti natura privatistica (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 12 del 2018), con la conseguenza che l'obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell'entità dello stesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5412 del 2015 e n. 6202 del 2019).

13.4. La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce, invece, al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all'interno della specifica zona di intervento e deve considerare, come ha fatto il Comune di Milano, la vicenda edilizia così come concretamente si è manifestata" (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1436).

Deve quindi ribadirsi la legittimità dell'art. 13 delle n. t.a. e dell'art. 4 della convenzione stipulata tra Pa. e l'Amministrazione, poiché il contributo ivi previsto non costituisce né una prestazione imposta, né un'ingiustificata duplicazione degli oneri di urbanizzazione di cui all'art. 16 del d.P.R. n. 380/2001.

1.3. Con la seconda censura, la ricorrente lamenta che l'ingiunzione sarebbe stata adottata dal Segretario Generale del Comune anziché dal Dirigente dell'Ufficio competente per materia, come imposto dall'art. 107 del d.lgs. n. 267/2000.

Anche questa censura è infondata.

Il Segretario Generale infatti, come si evince dall'epigrafe dell'atto impugnato, ha sottoscritto l'ingiunzione in qualità di dirigente pro tempore del Settore Servizi Tecnici, ai sensi dell'art. 97, comma 4, lett. d) del d.lgs. n. 267/2000, sulla base del visto rilasciato dal responsabile del servizio edilizia privata/urbanistica, competente per materia.

2. Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Vanno altresì respinte, per le medesime ragioni, le domande di accertamento e di condanna del Comune alla restituzione delle somme versate dalla ricorrente a titolo di contributo per la monetizzazione degli standard urbanistici.

3. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, nei termini e per le ragioni di cui in motivazione.

Condanna la parte ricorrente al pagamento, a favore del Comune di (omissis), delle spese di lite, che liquida in Euro 3.000,00 oltre oneri accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Eleonora Di Santo - Presidente

Raffaello Gisondi - Consigliere

Silvia De Felice - Primo Referendario, Estensore