Sentenza

Il segreto istruttorio prevale anche sul diritto d’accesso difensivo. Trasparenza amministrativa - Accesso agli atti - Esclusione - Segreto investigativo - Art. 24, comma 1, l. n. 241/1990

Tribunale Amministrativo Regionale Sicilia - Palermo Sezione 4 Sentenza 5 febbraio 2025 n. 295

Data udienza 19 dicembre 2024

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 474 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Di. Gi. con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l'Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ti. Gi. No., Fr. Gr. e Fr. Ve., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di -OMISSIS- non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- delle note dell'Inps di Caltanissetta del 22 marzo 2024, prot. n. -OMISSIS- di diniego dell'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere l'accesso agli atti, ai documenti e ai verbali relativi all'accertamento ispettivo conclusosi con il verbale unico di accertamento e notificazione n. -OMISSIS-, adottato dall'Ispettorato del lavoro presso la sede INPS di Caltanissetta, nei confronti della -OMISSIS-

- delle note dell'Inps di Caltanissetta del 22 marzo 2024, prot. n-OMISSIS- di diniego dell'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere, in particolare, l'accesso alle dichiarazioni rese, in sede di accertamento ispettivo, agli ispettori del lavoro, da taluni soggetti così come individuati nel ricorso;

- di ogni atto prodromico, consequenziale e connesso, comunque lesivo degli interessi del ricorrente, nonché per l'accertamento

del diritto del ricorrente medesimo ad accedere, mediante visione ed estrazione di copia, alla documentazione richiesta con l'istanza dell'8.1.2024 e per la conseguente condanna dell'INPS all'esibizione e alla consegna della suddetta documentazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'INPS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 la dott.ssa Annalisa Stefanelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con l'odierno ricorso il sig. -OMISSIS-ha chiesto l'annullamento:

a) delle note dell'Inps di Caltanissetta del 22 marzo 2024, prot. n. -OMISSIS- di diniego dell'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere l'accesso agli atti, ai documenti e ai verbali relativi all'accertamento ispettivo conclusosi con il verbale unico di accertamento e notificazione n. -OMISSIS-, adottato dall'Ispettorato del lavoro presso la sede INPS di Caltanissetta, nei confronti della -OMISSIS-

b) delle note dell'Inps di Caltanissetta del 22 marzo 2024, prot. n-OMISSIS- di diniego dell'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere, in particolare, l'accesso alle dichiarazioni rese, in sede di accertamento ispettivo, agli ispettori del lavoro, da taluni dipendenti della predetta società, così come identificati nel ricorso; di ogni atto prodromico, consequenziale e connesso;

nonché di ottenere l'accertamento e la condanna dell'INPS all'esibizione e alla consegna della documentazione richiesta.

In data 14 novembre 2023 l'Ispettorato Nazionale del Lavoro presso la sede Inps di Caltanissetta notificava a -OMISSIS-, in proprio e in qualità di socio unico e amministratore unico della -OMISSIS- il verbale unico di accertamento e notificazione n. -OMISSIS- in cui si dava atto di avere concluso gli accertamenti iniziati in data 22.3.2023 nei confronti della predetta società e di avere accertato una serie di trasgressioni, tali da determinare l'applicazione di sanzioni per ben Euro 356.667,38.

In data 8.1.2024 l'odierno ricorrente chiedeva all'Ispettorato Nazionale del Lavoro presso la sede INPS di Caltanissetta di prendere visione e di estrarre copia degli atti e dei documenti raccolti durante l'accesso ispettivo. Nella medesima data, in relazione a taluni dipendenti, tra cui l'odierno controinteressato, il ricorrente chiedeva che ne venissero trasmesse le dichiarazioni rese nell'ambito del predetto accertamento ispettivo.

Con pec del 16 gennaio 2024, l'Inps rigettava la richiesta di accesso in quanto ritenuto precluso ai sensi di quanto disposto dal comma 1, art. 24, della legge 7 agosto 1990, n. 241, coordinato col comma 2, che affida alle singole pubbliche amministrazioni l'individuazione delle categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1. Nel caso specifico l'amministrazione ha richiamato le disposizioni di cui all'art. 15 comma 1, della Determinazione n. 366 del 5 agosto 2011 allegata alla Circolare INPS n. 4 del 08/01/2013, con riguardo ai documenti esclusi dall'accesso per motivi inerenti alla tutela del segreto e del buon andamento dell'azione amministrativa dell'Istituto.

Il ricorrente, con pec del 22 gennaio 2024, in riscontro al diniego dell'Istituto, insisteva nuovamente sulla sua richiesta di accesso agli atti.

Con pec del 6 febbraio 2024, l'Inps differiva l'accesso alla luce del fatto che le risultanze dell'accertamento ispettivo non fossero ancora state completamente acquisite e per l'eventuale esigenza di doverle trasmettere all'Autorità Giudiziaria. Per tali motivi, l'amministrazione ha differito l'accesso alla documentazione fino al completamento delle operazioni ispettive, invitando il ricorrente a rinnovare per iscritto, eventualmente, la propria richiesta al termine del periodo indicato.

In data 1 marzo 2024, il ricorrente provvedeva a reiterare la richiesta di accesso agli atti e ad inoltrare un sollecito in data 19.3.2024.

L'Inps, con pec del 22 marzo 2024 rigettava la predetta richiesta ritenendo ancora persistenti le circostanze che avevano determinato il differimento dell'istanza e, comunque, rappresentando come, nel merito, l'accesso fosse precluso ai sensi di quanto disposto dal comma 1, art. 24, della legge 7 agosto 1990, n. 241, coordinato col comma 2.

Il diniego di accesso espresso in data 22 marzo 2024 è stato impugnato dal sig. -OMISSIS-col ricorso in epigrafe, assistito da domanda cautelare, anche monocratica.

Si è costituito l'Inps eccependo l'inammissibilità del ricorso in quanto tardivo per decorso del termine decadenziale di trenta giorni. Inoltre, nel merito, ha insistito per il rigetto rappresentando come sia preclusiva dell'accesso la pendenza di un procedimento penale a carico del ricorrente (procedimento penale-OMISSIS-, in corso presso la Procura della Repubblica di Caltanissetta), riconducibile alle risultanze dell'accertamento ispettivo di cui si discute. Sostiene l'Istituto resistente, ai sensi dell'art. 329 del c.p.p., di non poter fornire alcun atto o riferire esiti relativi a procedimenti penali pendenti.

Con ordinanza cautelare -OMISSIS-questa Sezione ha rigettato la richiesta di misure cautelari, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente, per assenza dei relativi presupposti. In precedenza, con decreto -OMISSIS- era stata respinta anche l'istanza di adozione di una misura cautelare monocratica di cui all'art. 56 c.p.a.

All'udienza camerale del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

Con unico motivo di ricorso il ricorrente ha impugnato quanto sopra elencato contestando: "Violazione degli articoli 22, 24 e 25 della legge n. 241/1990. Violazione degli articoli 5 e 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013. Eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione".

In particolare, ha lamentato l'illegittimità del diniego in quanto l'amministrazione non avrebbe tenuto conto delle esigenze di difesa da esperire in un eventuale giudizio che lo vedrebbe coinvolto. Ha ribadito come, nel caso di specie, non ricorresse alcuna ipotesi di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, non ritenendo sufficiente, ad escludere l'accesso, le prospettate, e presunte immotivate, ragioni inerenti la tutela del segreto e del buon andamento dell'azione amministrativa.

Preliminarmente, deve essere rigettata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività, sollevata dall'INPS.

L'eccezione è infondata in quanto, a ben vedere, col provvedimento del 6 febbraio 2024, l'INPS si è limitato a differire l'accesso invitando contestualmente il ricorrente a rinnovare per iscritto, eventualmente, la richiesta al termine dell'accertamento ispettivo. Con tale comportamento, quindi, l'amministrazione non ha anticipato, né prospettato, il rigetto dell'istanza. In altre parole, non ha adottato un provvedimento lesivo, e non ha fatto dunque sorgere in capo al soggetto istante alcun onere di immediata impugnazione dell'atto di differimento. L'amministrazione ha solo ingenerato la convinzione che il procedimento di accesso necessitasse di una ulteriore richiesta da produrre successivamente.

Con il provvedimento del 22 marzo 2024 - di diverso tenore e contenuto - invece, l'INPS ha deciso di non poter concedere l'accesso richiesto con istanza dell'1 marzo (e sollecito del 19 marzo)

Il dies a quo per il decorso del termine di trenta giorni per impugnare il diniego, pertanto, può farsi risalire alla data del 22 marzo 2024, momento in cui l'amministrazione ha rigettato la nuova istanza presentata dal ricorrente. Rigetto impugnato con ricorso notificato il 5 aprile 2024, da considerarsi, quindi, tempestivo alla luce dell'errore scusabile in cui è stato indotto il ricorrente per quanto richiesto dall'INPS.

Il Collegio può, pertanto, analizzare il merito del ricorso.

La domanda è infondata, in quanto i documenti richiesti sono oggettivamente sottratti all'accesso, ai sensi dell'art. art. 24, comma 1, l. n. 241/1990.

Come noto, la legge 241/90, pur affermando l'ampia portata della regola dell'accesso, individua determinate categorie di documenti che sono sottratte alla divulgazione. In particolare, ai sensi dell'art. 24 della legge n. 241/1990 il diritto di accesso "è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi dell'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonché nei casi di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento".

Il codice di procedura penale riconduce nell'ambito dei segreti sottratti all'accesso ai documenti quello relativo agli "atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria" (art. 329 cod. proc. pen.), a cui sono equiparabili quelli della pubblica amministrazione su delega dei citati.

In particolare, la norma definisce il perimetro del c.d. segreto investigativo, posto a tutela dell'attività di indagine, in quanto la prematura diffusione dell'istruttoria penale potrebbe pregiudicare l'accertamento della verità .

Al riguardo, deve escludersi che le esigenze difensive invocate dal ricorrente siano in grado di prevalere sul segreto istruttorio.

La disciplina introdotta con l'art. 329 cod. proc. pen., infatti, consente una momentanea compressione del diritto di difesa, a tutela del preminente interesse investigativo; al contempo, la norma si premura di individuare un punto di equilibrio tra le contrapposte esigenze, differendo alla fase successiva alla chiusura delle indagini la scoperta degli atti investigativi, che fino a tale momento rimangono pertanto secretati.

A tal fine, non vale invocare l'accesso c.d. difensivo di cui al comma 7 del citato art. 24 legge n. 241 del 1990, in quanto incapace di prevalere su ogni ipotesi di esclusione dall'accesso, comprese le fattispecie connesse alla riservatezza delle informazioni pubbliche.

Deve essere, infatti, condiviso l'indirizzo giurisprudenziale che circoscrive la prevalenza dell'accesso difensivo alle sole ipotesi di esclusione connesse all'esigenza di tutelare la riservatezza dei terzi, prevista dal comma 6, lettera d) della cennata disposizione (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, ordinanza del 7 febbraio 2014, n. 600).

Tale interpretazione muove, innanzitutto, dalla ratio legis sottesa all'intervento legislativo, evincibile dai lavori preparatori che riconducono espressamente la portata del comma 7 al rapporto tra accesso e riservatezza, senza menzionare le altre ipotesi di esclusione.

Al contempo, si propone un'interpretazione sistematica della disposizione, nel rapporto che si instaura tra i due diversi periodi di cui si compone: il primo periodo, che sancisce la prevalenza dell'accesso difensivo, deve essere interpretato sulla base di quanto dispone il secondo periodo che, occupandosi di attenuarne la portata solo con riferimento ad alcune categorie di dati personali (i dati sensibili, i dati giudiziari e i dati sensibilissimi), circoscrive l'applicazione della regola a tale categoria di documenti.

Nella prospettiva storico-teleologica, infine, si osserva che il carattere incondizionato della prevalenza dell'accesso difensivo darebbe luogo a conclusioni irragionevoli, finendo per tutelare la riservatezza delle informazioni private e personali in misura maggiore rispetto alla riservatezza delle informazioni pubbliche, che sarebbero cedevoli rispetto all'accesso difensivo indipendentemente da ogni concreto bilanciamento tra opposti interessi e senza tener conto del dominante rilievo e della portata stessa dell'interesse pubblico sotteso all'ipotesi legislativamente prevista di esclusione.

L'art. 24, comma 1, legge n. 241 del 1190, pertanto, ha oggettivamente sottratto all'accesso determinati documenti, rispetto ai quali la ponderazione tra contrapposti interessi è compiuta in astratto dal legislatore, a beneficio del superiore interesse pubblico.

Del resto, nel caso di specie, l'interesse del ricorrente a conoscere dati che potrebbero essere utili ai fini di un eventuale contenzioso, non può che restare recessivo rispetto al prevalente interesse dello Stato alla tutela della riservatezza delle informazioni pubbliche. Ritiene il Collegio, infatti, che gli atti richiesti dal ricorrente siano comunque riconducibili alle attività di indagine, al momento, coperte da segreto istruttorio e a nulla rilevano, in questo contesto, le autorizzazioni rese al legale del ricorrente dai dipendenti della società circa la possibilità di prendere visione e di estrarre copia delle proprie dichiarazioni rese nell'ambito dell'accertamento ispettivo per cui è causa.

La domanda di accesso deve essere, pertanto, respinta.

Le spese possono essere compensate in ragione del comportamento tenuto dall'amministrazione che ha indotto in errore il ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente e ogni altro soggetto indicato.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Bruno - Presidente

Anna Pignataro - Consigliere

Annalisa Stefanelli - Referendario, Estensore