Sentenza

Controllo antidoping, umano o animale.

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nr. 2784/25
Pubblicato il 02/04/2025
N. 02784/2025REG.PROV.COLL.
N. 03047/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3047 del 2023, proposto da
Holger Klaus Ehlert, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Mattii, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale
dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n.
11776/2022, resa tra le parti,
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole
Alimentari e Forestali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Roberta
Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Nessuno è comparso per le parti
costituite;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L’appellante è allenatore del cavallo Urlo Jet che in data 22 maggio 2016, in
seguito ai controlli effettuati in occasione di una corsa al trotto disputatasi
presso l’ippodromo di Milano. veniva trovato positivo alle sostanze
benzoilecgonina e ecgonina metilestere, metaboliti della cocaina: il referto,
tuttavia, non precisava la quantità di principio attivo rinvenuto.
2. A seguito di contestazione di tali esiti, veniva effettuate le controanalisi
presso il Laboraitore de Course Hippiques di Verrieres le Buisson, in Francia,
selezionato dall’appellante tra una rosa di strutture individuate dal Ministero
dell’Agricoltura: tale controllo confermava la presenza dei predetti metaboliti
nel campione di urina prelevato il 22 maggio 2016; anche in questo caso il
referto non specificava la quantità di principio attivo rinvenuto, ma precisava
che i dati riportati nel referto “satisfont les critères d’identification définis per
l’AORC”.
3. Di talché l’appellante veniva sanzionato dalla Commissione di Disciplina
del Mipaaf - settore Ippica (confermata in appello) con la sospensione di sei
mesi in ogni qualifica ippica e con la multa di € 3.000,00.
4. Avverso tale provvedimento il sig. Ehlert propoNEVA ricorso davanti al
Tribunale Amministrativo Regionale per il LAZIO.
5. Ivi censurava il provvedimento sanzionatorio sotto il profilo della
metodologia applicata per l’analisi dei campioni, in quanto a suo dire basate su
un criterio per la misurazione delle sostanze dopanti di tipo qualitativo e non
quantitativo, incapace di comprovare il superamento della soglia-limite di 20
nanogrammi per millilitro - ng/ml.; inoltre, i risultati ottenuti dal laboratorio
non avrebbero accertato l’effettivo incremento delle prestazioni agonistiche
dell’equino derivante dalla rilevata presenza delle sostanze dopanti.
Sotto diverso profilo il sig. Ehlert censurava il provvedimento in quanto il
laboratorio selezionato non sarebbe accreditato alla ricerca del Salbutamolo.
Da ultimo, con il ricorso di primo grado l’appellante contestava le modalità di
comunicazione dell’avvio del procedimento disciplinare, in quanto eseguite a
mezzo di posta elettronica ordinaria (e-mail), e non via PEC, modalità che a
detta dell’appellante gli avrebbero precluso l’esercizio del diritto di difesa.
6. Il Tar Veneto con sentenza n. 11776 del 9 settembre 2022 respingeva il
ricorso.
6.1. Secondo il Giudice di primo grado gli esami condotti presso il
Laboraitore de Course Hippiques di Verrieres le Buisson avevano
inconfutabilmente attestato il superamento della soglia limite di 20
microgrammi per millilitro, confermando la positività rilevata nelle prime
analisi effettuate dalla struttura tecnica ministeriale (Unirelab), attraverso un
processo – c.d. analisi semi quantitativa – che, con particolare riguardo alle
specifiche sostanze rilevate (benzoilecgonina ed ecgonina metilestere), sarebbe
coerente sia con la cornice regolamentare nazionale che con i superiori
standard internazionali. La verifica dell’effettivo incremento delle prestazioni
agonistiche dell’equino derivante dalle sostanze dopanti veniva considerata dal
TAR irrilevante ai fini del quadro regolatorio di riferimento.
Quanto all’asserita mancanza di accreditamento della struttura, il Giudice di
primo grado riteneva che il laboratorio francese, selezionato dal ricorrente,
fosse un laboratorio accreditato AORC e dunque rispettoso degli standard
internazionali per la rilevazione delle sostanze proibite.
Da ultimo, il Tar Lazio sottolineava che l’utilizzo della casella di posta
elettronica per la comunicazione di avvio del procedimento fosse
espressamente previsto dall’art. 3 del Regolamento delle Corse al Trotto
vigente ratione temporis.
7. Avverso la predetta sentenza, il sig. Ehlert ha interposto il presente appello.
8. Si è costituito in giudizio il Ministero Delle Politiche Agricole Alimentari e
Forestali insistendo per la reiezione del gravame.
9. La causa è stata chiamata per la discussione in occasione dell’udienza
pubblica del 14/01/2025, a seguito della quale è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
10. Con il primo motivo d’appello si impugna il capo della sentenza di primo
grado che ha respinto il primo ed il secondo dei motivi di ricorso.
10.1. Il Tar, richiamando il proprio precedente di cui alla sentenza n- 9257
dell’8 agosto 2017, ha ritenuto essere stato accertato il superamento della
soglia-limite consentita dalla normativa di settore in ordine al benzoilecgonina
ed ecgonina metilestere, tanto con le analisi effettuate nel laboratorio
Unirelab, quanto nel Laboraitore de Course Hippiques di Verrieres le Buisson
in Francia. Ciò premesso e considerato che il ricorrente si era limitato a
contestare la metodica c.d. “semi quantitativa” seguita dai laboratori, senza
contestare in sé l’esito, il TAR ha respinto i primi due motivi di ricorso, diretti
invece a contestare solo l’utilizzo di tale metodica, ma non il risultato in sé.
10.2. L’appellante contesta la statuizione impugnata sostenendo che il referto
di analisi non riporterebbe nemmeno l’analisi semiquantitativa, dalla quale non
si potrebbe prescindere per stabilire se le sostanze trovate abbiano avuto
effetto dopante.
10.3. Il motivo è infondato.
10.3.1. Si deve premettere che le analisi finalizzate al rilievo di sostanze in
fluidi biologici possono essere effettuate seguendo il metodo c.d. quantitativo,
che si limita ad accertare la presenza o l’assenza della sostanza, oppure
seguendo il metodo quantitativo, che invece consente di determinare anche
l’esatto quantitativo della sostanza oggetto di ricerca.
10.3.2. Il Regolamento per il Controllo delle Sostanze Proibite approcato
dall’UNIRE, stabilisce che di regola debba essere utilizzato il metodo
qualitativo; tuttavia per alcune sostanze, indicate nel relativo Allegato 2, é
richiesto l’accertamento di una determinata quantità minima, trattandosi di
sostanze endogene o di contaminanti di foraggi o mangimi, la cui presenza nei
liquidi biologici può essere incolpevole e, in determinate quantità, non aver
alcun effetto dopante.
10.3.3. Nella relazione depositata dal Ministero nel primo grado di giudizio si
riferisce, peraltro, che con riferimento a talune sostanze terapeutiche, spesso
utilizzate sugli animali, sono stati stabiliti a livello internazionale i limiti di
concentrazione il cui non superamento non incide sulle prestazioni
dell’animale, e quindi determina una dichiarazione di negatività del campione
pur in presenza del
principio attivo: in questo caso viene utilizzato il c.d. metodo semi
quantitativo, il quale non permette di conoscere l’esatta concentrazione del
principio attivo ma permette di stabilire il superamento o meno dell’ISL
stabilito. Si tratta di una metodica che, di fatto, è stata estesa anche alla ricerca
di alcune sostanze non terapeutiche, quando la loro presenza in fluidi biologici
sia ascrivibile a contaminazione ambientale: tale è il caso della
benzoilecgonina, per la quale la soglia di concentrazione oltre la quale si
ritiene, convenzionalmente, certo l’effetto dopante in un cavallo, è di 20
nanogrammi/ml.
10.3.4. Per quanto riguarda la ecgonina metilestere, tuttavia, non v’è necessità
di stabilire il superamento di una concentrazione soglia minima, poiché tale
sostanza – sempre secondo quanto si legge nella citata relazione
dell’Amministrazione prodotta in primo grado – “prova che la cocaina
è stata metabolizzata dal cavallo e pertanto non si può parlare nella maniera
più assoluta di contaminazione ambientale”. Il rinvenimento di ecgonina
metilestere, insomma, non può che significare che l’animale ha assunto
cocaina, determinando la positività del test.
10.3.5.Dalle risultanze probatorie in atti emerge che entrambi i laboratori di
analisi hanno rilevato nei campioni dell’equino la presenza di EME, e tale
circostanza era già di per sé dirimente nel dimostrare che il cavallo aveva
assunto cocaina, indipendentemente dalla concentrazione di principio attivo.
10.4. Il primo motivo d’appello va, quindi, respinto, perché la positività del
campione era già dimostrata dal riscontro di presenza di EME, senza che
fosse necessario indicare nel referto la concentrazione.
11. Con il secondo motivo l’appellante impugna la sentenza di primo grado
nella parte in cui ha respinto la seconda parte del secondo motivo di ricorso
travisandone il contenuto.
11.1. Il Tar in ordine a tale censura aveva sottolineato che ai fini della
normativa di settore non è richiesto l’accertamento dell’effettivo incremento
delle prestazioni agonistiche dell’equino quanto piuttosto il superamento delle
soglie individuate in ordine alle sostanze dopanti.
11.2. L’appellante, di contro, sottolinea come il contenuto della censura
attenesse al mancato rispetto da parte della Commissione di disciplina della
normativa sulla privacy e della subita diffamazione perpetrata attraverso la
pubblicazione sul sito istituzionale del Dicastero delle decisioni disciplinari
impugnate.
11.3. Il Collegio sul punto ritiene che il motivo sia inammissibile in quanto
introduce una censura nuova. Difatti, ai sensi dell'art, 104 c.p.a. nell'ambito di
un giudizio amministrativo d'appello non possono essere introdotte nuove
domande processuali, qualora costituiscano una nuova domanda caratterizzate
da un nuovo o mutato petitum oppure da una nuova o mutata causa petendi che
determinino una nuova o mutata richiesta giudiziale ovvero nuovi o mutati
fatti costitutivi della pretesa azionata. (Cfr. ex plurimis Cons. St. Sez. IV,
n.10416, del 27/12/2024).
11.4. In ogni caso l’originaria censura risulta infondata in quanto, come già
evidenziato, il sistema di controllo antidoping si basa non sull’effettivo
incremento della prestazione sportiva per effetto della sostanza dopante, ma
sull’accertamento della mera presenza della sostanza o sul superamento di
soglie limite individuate per alcune sostanze.
11.5. Il quadro normativo di riferimento è chiaro sul punto. In particolare ai
sensi dell’art. 1, comma 2, della L. n. 376/2000 “Costituiscono doping la
somministrazione o l'assunzione di farmaci o di sostanze biologicamente o
farmacologicamente attive e l'adozione o la sottoposizione a pratiche mediche non giustificate
da condizioni patologiche ed idonee a modificare le condizioni psicofisiche o biologiche
dell'organismo al fine di alterare le prestazioni agonistiche degli atleti.”.
Pertanto ai fini dell’accertamento del doping mediante somministrazione di
farmaci o di sostanze biologicamente o farmacologicamente attive è
sufficiente l’accertamento della presenza delle sostanze, le quali si presumono
avere effetto dopante, indipendentemente dal riscontro di effettive alterazioni
delle prestazioni agonistiche. Anche per quanto riguarda il doping attuato
mediante pratiche mediche è sufficiente il riscontro della mera potenzialità ad
alterare le condizioni psicofisiche o biologiche dell'organismo, non essendo
invece richiesto anche l’effettivo riscontro di simili condizioni: l’unica
differenza tra le due modalità di doping è che nella seconda si richiede anche il
dolo specifico, integrato dalla finalità di alterare le prestazioni agonistiche
degli atleti, o degli animali.
11.5.1. E’ stato comunque chiarito dalla Corte di Cassazione che, in materia di
tutela sanitaria delle attività sportive, la natura dopante delle sostanze,
presupposto per l'integrazione dei reati previsti dall'art. 9 della legge n.
376/2000, può essere desunta anche da una serie di elementi di tipo oggettivo,
indipendentemente dalla acquisizione delle tabelle ministeriali recanti la
classificazione dei farmaci e delle pratiche vietate, aventi carattere meramente
ricognitivo e non tassativo: si veda, sul punto, Cass. Pen. Sez. III, Sentenza n.
36700 del 27/3/2014, resa con riferimento ad una fattispecie in cui la Corte
ha ritenuto corretta l'affermazione di penale responsabilità per il reato di
commercio di sostanze dopanti a fronte di un'attività avente ad oggetto
sostanze notoriamente adoperate per le loro proprietà anabolizzanti ed altresì
tenuto conto delle precise indicazioni fornite dai Carabinieri che avevano
proceduto al sequestro delle sostanze e del parziale riconoscimento della loro
natura da parte degli assuntori; si veda altresì, in merito alla natura del decreto
ministeriale previsto dall'art. 2, comma 1, della legge n. 376/2000, Cass. Pen.
Sez. un., Sentenza n. 3087 del 29/11/2005).
11.5.2. In riferimento alle competizioni equine, ai sensi dell’art. 2 del
Regolamento per il Controllo delle Sostanze Proibite approvato dall’UNIRE
“è proibita, la presenza nell’organismo di un cavallo, nel giorno della corsa, della prova di
qualifica o riqualifica in cui è dichiarato partente, di una qualsiasi quantità di una
sostanza, di un suo isomero, di un suo metabolita appartenente ad una delle categorie
comprese nella “lista delle sostanze proibite” di cui all’allegato 1) del presente Regolamento,
nonché la presenza di un indicatore scientifico che evidenzi l’avvenuta somministrazione di
una sostanza proibita, il contatto o l’esposizione alla stessa. È, altresì, proibita la
presenza, nel giorno in cui è effettuato il controllo, nell’organismo di un cavallo dichiarato
partente, o risultante in allenamento, di uno qualsiasi degli elementi di cui al precedente
comma se non sia giustificata da prescrizione veterinaria, riportante la data, il nome del
cavallo, il suo numero di microchip e di passaporto, il tipo e la quantità di medicinale
somministrato, la sua posologia, la data d’inizio e fine del trattamento, la diagnosi, la
prognosi e il tempo di sospensione del soggetto dall’attività agonistica.”.
11.5.2. Nel caso di specie viene in considerazione la somministrazione di
cocaina, sostanza che l’Agenzia Mondiale Antidoping aveva incluso, già nel
2016, nella lista delle sostanze proibite, classificandola tra le sostanze
stimolanti: alla luce di tale considerazione non par dubbio che la cocaina, a
prescindere dagli effetti determinati sull’atleta – umano o animale - debba
essere considerata quale sostanza “dopante”, sia ai fini della L. n. 376/2000,
sia ai fini del Regolamento per il Controllo delle Sostanze Proibite approvato
dall’UNIRE, che nell’allegato 1 indica, tra le sostanze proibite, le “sostanze che
agiscono sul sistema nervoso”, tra le quali si può certamente ascrivere la cocaina.
11.6. La censura è quindi infondata: il fatto che la Commissione, nella fase
pregiudiziale, e il TAR in primo grado, abbiano definito la cocaina quale
sostanza dopante non può ritenersi scorretto. Quanto ai profili diffamatori,
prospettati dall’appellante, essi non possono essere di per sé causa di
illegittimità del provvedimento impugnato, potendo, semmai, generare una
responsabilità risarcitoria devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, non
essendo connessa alla illegittimità di un atto amministrativo.
12. Con il terzo motivo d’appello si evidenzia l’erroneità della sentenza e del
provvedimento della Commissione disciplinare nella parte in cui definiscono
le sostanze rinvenute come “dopanti”.
12.1. Sul punto l’appellante ritiene che la mera presenza di tali sostanze non
valga a configurare un’ipotesi doping, in quanto la ratio stessa dell’articolo 2 del
Regolamento delle Corse al Trotto non sarebbe quella di sanzionare il doping,
bensì vietare in assoluto la presenza anche di cocaina e suoi metaboliti oltre i
20 ng/ml, a prescindere dagli effetti “dopanti” di tale concentrazione.
12.2. Anche tale censura è infondata alla luce delle considerazioni svolte ai
paragrafi che precedono, qui da intendersi richiamati.
13. Il quarto motivo d'appello, ripropone la domanda risarcitoria.
13.1. Questa va respinta: l’infondatezza della domanda di annullamento della
sanzione impugnata preclude la risarcibilità delle conseguenze subite
dall’appellante in conseguenza della sanzione medesima.
13.2. La responsabilità civile della pubblica amministrazione deve ricondursi al
paradigma della responsabilità aquiliana, che richiede, tra gli elementi
costitutivi, l’ingiustizia del danno.
13.3. La legittimità della sanzione, confermata nella presente sede giudiziaria,
preclude dunque in radice l’insorgenza, a favore dell’appellante, del diritto ad
essere risarcito o indennizzato per le conseguenze lesive subite a causa della
sanzione medesima.
14. In conclusione, l’appello deve essere respinto.
15. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il Ehlert Holger Klaus al pagamento, in favore del resistente
Ministero, delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi
€ 3.500,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con
l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio Sergio De Felice
IL SEGRETARIO