Sentenza

Aeroporto di Trapani: la richiesta di assegnazione di slots sulla tratta Trapani - Napoli della Ryanair finisce al COnsiglio di Stato..

Consiglio di Stato sez. V, 28/03/2023, (ud. 16/03/2023, dep. 28/03/2023), n.3169
Giunge in decisione il ricorso proposto da Ryanair Dac per l'ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 8683 del 2022, nonché per la declaratoria di nullità della nota dell'Enac prot. n. 0149007-P del 30 novembre 2022, recante "Oneri di servizio pubblico sui collegamenti da e per Trapani. Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 8683 del 11 ottobre 2022. Richiesta di assegnazione di slots sulla tratta Trapani - Napoli e viceversa" e della nota dell'Assoclearance prot. n. 68/2022 del 30 novembre 2022, avente ad oggetto "Assegnazione degli slot sulla rotta Napoli - Trapani e viceversa", nonché per la nomina, ove occorra, del commissario ad acta.

Tali note hanno, sostanzialmente, risposto negativamente all'istanza di Ryanair di rilascio di slot sul collegamento Napoli - Trapani e viceversa.

La sentenza del Tar Lazio n. 12045 del 23 novembre 2021 aveva statuito l'illegittimità dell'imposizione di oneri di servizio pubblico riguardo ai servizi aerei di linea effettuati da e per l'aeroporto di Trapani, atteso che, in realtà, con l'introduzione degli oneri di servizio pubblico, si era inteso promuovere e rilanciare l'attività commerciale dell'aeroporto di Trapani.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 8683 del 2022, di cui si chiede l'ottemperanza, ha confermato la sentenza di primo grado con una decisione che ha lo stesso contenuto dispositivo della prima (ossia, l'annullamento del regime di oneri di servizio pubblico stabilito con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 2/2020), ma un differente effetto conformativo, giusta le "precisazioni" fornite, vincolando in modo parzialmente diverso le amministrazioni nella loro futura attività. Il che vale a radicare la competenza del Consiglio di Stato sull'ottemperanza alla sentenza medesima, in base alla previsione di cui all'art. 113, comma 1, c.p.a., e in base al costante orientamento della giurisprudenza amministrativa (cfr., sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 28 marzo 2019, n. 2051).

La ricorrente espone che, a seguito della pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato, con nota del 9 novembre 2022 Ryanair ha comunicato al Ministero intimato e all'Enac che, per effetto dell'annullamento del decreto ministeriale con cui era stato sottoposto ad oneri di servizio pubblico il servizio aereo di linea su alcune rotte da e per l'aeroporto di Trapani: "le rotte di cui sopra non sono più gravate da oneri di servizio pubblico". Per tale ragione, la ricorrente ha comunicato di stare valutando "[...] di iniziare ad operare su alcune delle suddette rotte in regime di libero mercato". Ha medio tempore richiesto ad Assoclearance l'assegnazione degli slot per poter operare sulla rotta Napoli-Trapani e viceversa per quattro frequenze settimanali, a partire da metà dicembre.

Confidando nella pronta ottemperanza al vincolo conformativo derivante dalla sentenza del Consiglio di Stato, Ryanair ha iniziato la vendita dei biglietti per la rotta in questione.

Pur avendo Enac proceduto al recesso dalla convenzione con Albastar, aggiudicataria del servizio di linea, ha poi stabilito che, nelle more del rilascio del parere da parte dell'Avvocatura dello Stato - che era stato in precedenza richiesto in merito all'incertezza degli effetti della sentenza del Tar Lazio n. 12045 del 23 novembre 2021 sulla convenzione sottoscritta tra Enac e la società Albastar - "non è possibile al momento autorizzare il rilascio di slot sul collegamento Trapani - Napoli e vv. oggetto di specifica richiesta anche da parte di Assoclearance, in conoscenza della presente", contestualmente chiedendo a Ryanair "informazioni in merito alla pubblicizzazione di voli in assenza di slot assegnati nonché rassicurazioni in merito al rispetto dei diritti dei passeggeri che hanno acquistato biglietti su una tratta per la quale non si avevano ancora le autorizzazioni ad operare".

A tale nota ha fatto seguito quella assunta da Assoclearance, la quale, aderendo alle considerazioni espresse da Enac, ha ribadito "di non potersi ritenere autorizzata, allo stato e tenuto conto della perdurante incertezza circa gli esiti della nota sentenza del Consiglio di Stato n. 8683 dell'11 ottobre 2022, al rilascio di slot sul collegamento Napoli - Trapani e vv.".

Tanto premesso, l'odierna ricorrente censura l'inottemperanza da parte di Enac e di Assoclearance alla sentenza n. 8683 del 2022 e, per gli effetti, chiede la declaratoria di nullità, ai sensi dell'art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, della nota di Enac prot. n. 0149007-P del 30 novembre 2022, nonché degli atti presupposti e conseguenti, ivi inclusa la nota di Assoclearance prot. n. 68/2022 del 30 novembre 2022, siccome adottati in violazione della sentenza n. 8683 del 2022.

In particolare, per la ricorrente, con la suddetta sentenza il Consiglio di Stato ha confermato l'illegittimità del decreto ministeriale n. 2/2020 con cui sono stati imposti oneri di servizio pubblico in relazione ai servizi aerei di linea effettuati da e per l'aeroporto di Trapani. Sarebbe del tutto evidente che l'annullamento del decreto ministeriale n. 2/2020 non può che estendersi automaticamente al provvedimento con cui è stato disposto l'affidamento in favore di Alba Star, previa procedura di gara, del diritto di esercitare in esclusiva il servizio di linea sulle rotte gravate da oneri di servizio pubblico. Si sarebbe in presenza di una tipica ipotesi di invalidità ad effetto caducante, anche in considerazione del recesso dalla convenzione esercitato da Enac. Sarebbe, quindi, del tutto immotivato ed illogico, oltre che contraddittorio, il comportamento assunto da Enac, che nelle more del rilascio del parere da parte dell'Avvocatura dello Stato ha ritenuto che "non è possibile al momento autorizzare il rilascio di slot sul collegamento Trapani - Napoli e vv. oggetto di specifica richiesta anche da parte di Assoclearance, in conoscenza della presente".

Per effetto della violazione della sentenza del Consiglio di Stato da parte di Enac, risulterebbe preclusa alla odierna ricorrente la possibilità di operare in regime di libero mercato sulla rotta Napoli-Trapani e viceversa, in spregio alle indicazioni contenute nella decisione e in assenza di qualsiasi soggetto onerato ad operare in regime di servizio pubblico; il che determinerebbe l'insanabile nullità dei provvedimenti gravati, ai sensi dell'art. 21-septies della legge n. 241 del 1990.

Per effetto della mancata assegnazione degli slot richiesti, la ricorrente si trova oggi nell'impossibilità di poter garantire il servizio di trasporto aereo a quegli utenti che avevano acquistato i biglietti messi in vendita da Ryanair sulla rotta Napoli-Trapani e viceversa facendo legittimo affidamento sulla pronta ottemperanza di Enac alla sentenza del Consiglio di Stato. Il che determinerebbe un danno consistente:

1) all'immagine della ricorrente, che in assoluta buona fede aveva messo in vendita i biglietti, confidando nella pronta ottemperanza dell'Enac al vincolo conformativo immediatamente derivante dalla suddetta sentenza;

II) di natura economica, concernente la compensazione pecuniaria che la ricorrente sarà chiamata a riconoscere agli utenti, exartt. 5 e 7 del Regolamento (CE) n. 261/2004, dovendo procedere alla cancellazione dei voli venduti;

III) un danno per l'utenza, impossibilitata a muoversi sulla rotta Napoli-Trapani e viceversa a causa dell'atteggiamento ostruzionistico di Enac.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame Enac, Assoclearance, Alba Star S.a. e il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili.

Alla camera di consiglio del 16 marzo 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Deve darsi atto, innanzitutto, dell'assegnazione a Ryanair del diritto di operare la tratta Trapani - Napoli dal mese di maggio 2023 (cfr. email di Assoclearance dell'11 gennaio 2023, versata in atti, nella quale si comunica il rilascio degli slot per operare da maggio a ottobre 2023).

Inoltre, sotto il profilo soggettivo, deve precisarsi che, ai sensi dell'art. 114 c.p.a., l'azione di ottemperanza deve essere proposta "con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta". L'azione di ottemperanza è, dunque, circoscritta alle stesse parti del giudizio definito con la decisione di cui si chiede l'esecuzione, in applicazione processuale della regola sostanziale di cui all'art. 2909 c.c., secondo la quale "il giudicato fa stato tra le parti, i loro eredi ed aventi causa".

Ne consegue che, nel caso di specie, la portata dispositiva e conformativa derivante dalla sentenza n. 8683 del 2022 non può avere efficacia vincolante rispetto ad Assoclearance, che è rimasta estranea al giudizio conclusosi con la stessa e alla quale, di conseguenza, non può essere imputata alcuna violazione o elusione del giudicato.

Il Collegio ritiene, inoltre, di poter prescindere dall'esame degli ulteriori profili di inammissibilità del ricorso di ottemperanza sollevati da Enac e Assoclearance, in ragione dell'infondatezza nel merito del ricorso, alla luce delle seguenti considerazioni.

Come statuito espressamente dalla sentenza di primo grado del Tar Lazio n. 12045 del 23 novembre 2021, confermata, sul punto, in appello dalla sentenza più volte citata oggetto del ricorso di ottemperanza, nell'ambito degli atti annullati (fra i quali, principalmente, il d. M. di imposizione degli oneri di servizio pubblico n. 2 dell'8 gennaio 2020, il relativo Allegato tecnico e tutti gli atti presupposti) non è ricompresa la convenzione sottoscritta il 12 novembre 2020 da Enac e da Alba Star.

Invero, la sentenza non ha ritenuto di provvedere in merito alla richiesta declaratoria di inefficacia degli atti relativi alla gara e dei contratti stipulati con i vettori aggiudicatari, così statuendo: "Sulle domande di declaratoria di inefficacia dei contratti "medio tempore" stipulati con i vettori aggiudicatari, (...) tale misura, di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a., è applicabile solo all'esito di un contezioso di cui all'art. 120 cod. cit., fattispecie - questa - non corrispondente a quella in esame, che non segue neanche il rito di cui all'art. 119 c.p.a., e non è suscettibile di interpretazione estensiva analogica").

La perdurante efficacia della convenzione, la quale prevede la gestione in via esclusiva dei servizi aerei assegnati a quest'ultima (art. 1 convenzione Enac-Albastar, versata in atti), ha, evidentemente, precluso ad Enac di assecondare la richiesta di slot formulata da Ryanair, onde evitare di rendersi contrattualmente inadempiente nei confronti di Alba Star esponendosi a responsabilità contrattuale. E tale preclusione ha efficacia fino ad aprile 2023, mese da cui decorre il recesso - che per convenzione doveva avere un preavviso di 180 giorni - che l'ente ha ritenuto di esercitare ritenendo la sentenza come una causa imprevista o imprevedibile che ha determinato il mutamento delle condizioni in applicazione dell'art. 5 della convenzione, che prevede la possibilità di recesso "nel caso in cui siano mutate, per cause impreviste o imprevedibili, le condizioni che hanno determinato la decisione di imporre oneri su una o più rotte ...".

Ed infatti dal mese di maggio Ryanair è stata autorizzata ad operare sulla tratta Trapani - Napoli.

La nota Enac prot n. 0149007-P non può dunque porsi in alcun modo in violazione o in elusione del giudicato formatosi sulla pronuncia del Consiglio di Stato.

Ryanair sostiene l'efficacia caducante automatica della convenzione in seguito alla sentenza di cui chiede l'ottemperanza, ma la tesi si pone in contrasto con le chiare statuizioni finali del giudice di primo grado - che non sono state in alcun modo modificate in appello, avendo questa sezione confermato l'illegittimità del decreto Ministeriale impugnato per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, con assorbimento di ogni altra questione - secondo cui: "Sulle domande di declaratoria di inefficacia dei contratti "medio tempore" stipulati con i vettori aggiudicatari, (...) tale misura, di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a., è applicabile solo all'esito di un contezioso di cui all'art. 120 cod. cit., fattispecie - questa - non corrispondente a quella in esame, che non segue neanche il rito di cui all'art. 119 c.p.a., e non è suscettibile di interpretazione estensiva analogica".

In ogni caso, inoltre, ai sensi degli artt. 121 e ss. c.p.a. è il giudice che può dichiarare l'inefficacia del contratto, non potendosi accedere alla tesi dell'efficacia caducante automatica della convenzione.

Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso di ottemperanza va respinto.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio.
PQM
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso di ottemperanza, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giovanni Grasso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 28 MAR. 2023.