Sentenza

Edilizia: la disciplina del soppalco.

Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 11 febbraio 2022, n. 1002
Pubblicato il 11/02/2022
N. 01002/2022REG.PROV.COLL.
N. 06245/2015 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro ge nerale 6245 del 2015, proposto da
..., rappresentata e difesa dall'avvocato Emilio Paolo Sa lvia, con domicilio eletto
presso lo studio dell'avvocato Antonio Cordasco in Roma, via Regina Margherita,
n. 46;
contro
COMUNE DI NAPOLI, in persona del Si ndaco pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avvocati Annalisa Cuomo, Fabio Maria Ferrari, Antonio Andreottola,
Andrea Camarda, con domicilio digitale co me da PEC da Registri di Giustizia e
domicilio fisico eletto presso lo studio dell'avvocato Nicola La urenti in Roma, via
F. Denza, n. 50/A;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrati vo Regionale per la Campania (Sezione
Quarta) n. 6645 del 2014;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2022 il Cons. Dario Simeoli e
uditi per le parti gli avvocati Antonio Cordasco, per delega dell'avvocato Emilio
Paolo Salvia, e Massimo Di Nezza, per delega dell'avvocato Annalisa Cuomo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Ritenuto che il giudizio può essere definito con sentenza emessa ai sensi dell'art. 74
c.p.a.;
Rilevato in fatto che:
- la signora ... ha impugnato il provvedimento del Comune di Napoli n. 151 del 24
gennaio 2006, avente ad oggetto l'ordine di demolizione delle opere abusive
realizzate nell'immobile di sua proprietà sito nel Vicoletto Belledonne a Chiaia, n. 6,
consistenti nel completamento di un soppalco intermedio di 30 mq, impostato a
metri 2,10 dal calpestio e metri 2,00 dal sola io di copertura, completo di scala in
muratura di accesso;
- a fondamento della domanda di annullame nto, l'istante deduceva svariati motivi
incentrati su: natura delle opere interne contestate, non necessitanti di previo titolo
edilizio; mancato rispetto delle norme su l giusto procedimento; erroneità dei
presupposti, vizio di motivazione e di istr uttoria istruttorie; sproporzione della
sanzione demolitoria inflitta;
- il Tribunale Amministrativo Regionale de lla Campania, con sentenza n. 6645 del
2014, respingeva integralmente il ricorso, con condanna al pagamento delle spese
processuali;
- avverso la predetta sentenza ha proposto appello la signora ..., riproponendo nella
sostanza i motivi già proposti in prim o grado, sia pure adattati all'impianto
motivazionale della sentenza appellata;
- in particolare, secondo l'appellante, la sentenza di primo grado sarebbe erronea in
quanto:
i) non avrebbe considerato le modeste di mensioni del soppalco, riconducibili al
regime giuridico delle 'opere interne', per le quali il previgente art. 26 della legge n.
47 del 1985 non richiedeva né 'concessione ' né 'autorizzazione' (peraltro, anche
dopo l'ingresso della normativa di cui d.P.R.n. 380 del 2001, sarebbe stata sufficiente
la sola dichiarazione di inizio attività);
ii) l'amministrazione procedente avrebbe completamente omesso di motivare in
ordine al permanere dell'interesse pubblico alla demolizione di un'opera ritenuta
abusiva, tenuto conto del lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione
dell'abuso (nonché tra il verbale di sopralluogo degli agenti di polizia municipale, in
data 9 novembre 1999, e l'ordine di riduzione in pristino del 24 gennaio 2006),
avendo tale inerzia creato un qualche affidamento nel privato;
iii) l'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento non potrebbe giustificarsi
facendo generico riferimento al conten uto vincolato che caratterizza gli atti
sanzionatori in materia edilizia, in quanto la valutazione e la qualificazione giuridica
degli interventi contestati non sarebbe priva di spazi di apprezzamento discrezionale;
- l'appellante ripropone poi le censure rimaste assorbite, e segnatamente:
a) la realizzazione del soppalco inter no non si porrebbe in violazione delle
prescrizioni di altezza minima degli ambienti abitativi e dei vani accessori, in quanto
le disposizioni di cui all'art. 43, comma 2, lettera b), della legge n. 457 del 1978 non
troverebbero applicazione per gli interv enti di recupero del patrimonio edilizio
esistente;
b) la realizzazione del soppalco sarebbe 'opera interna' non soggetta al previo rilascio
di alcun atto abilitativo, bensì alla sola D.I.A. di cui al comma 1 dell'art. 22 del d.P.R.
n. 380 del 2001, per la cui violazione è prevista la sola sanzione pecuniaria (lo stesso
varrebbe anche per la violazione delle norme di agibilità, disciplinate dall'art. 24 del
medesimo d.P.R. n. 380 del 2001);
c) l'assoluta carenza di motivazione in ordine al temine ivi fissato per l'ottemperanza
spontanea da parte del destinatario;
- su queste basi, l'appellante insiste nellarichiesta di condanna dell'Amministrazione
comunale al risarcimento dei danni subiti , conseguenti all'illegittimità degli atti
impugnati, nonché alla riforma della st atuizione sulle spese in considerazione
dell'oggettivo stato di incertezza normativa e giurisprudenziale;
- si è costituito in giudizio il Comune diNapoli, insistendo per il rigetto del gravame;
Considerato in diritto che:
- la sentenza di primo grado deve essere confermata;
- l'opera in contestazione è abusiva in qu anto realizzata senza il necessario titolo
abilitativo;
- la disciplina edilizia del soppalco, ovvero dello spazio aggiuntivo che si ricava
all'interno di un locale, di solito un' abitazione, interponendovi un solaio, va
apprezzata caso per caso, in relazione alle caratteristiche del manufatto;
- secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, è necessario il permesso di
costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una
sostanziale ristrutturazione dell'immob ile preesistente, con incremento delle
superfici dell'immobile e, in prospettiva, ulteriore carico urbanistico;
- si rientrerà invece nell'ambito degli interventi edilizi minori, per i quali comunque
il permesso di costruire non è richiesto, ove il soppalco sia tale da non incrementare
la superficie dell'immobile;
- quest'ultima ipotesi si verifica solo nel caso in cui lo spazio realizzato col soppalco
consista in un vano chiuso, senza finestre o luci, di altezza interna modesta, tale da
renderlo assolutamente non fruibile alle persone ( cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 2
marzo 2017, n. 985; sez. VI, 9 luglio 2018, n. 4166; sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4780);
- nel caso di specie, le opere contestate hanno comportato un organismo edilizio
nuovo ad uso abitativo, con aumento di superficie e volume utile, come confermato
dalla significativa metrature e dalla presenza di un servizio igienico;
- vale anche ricordare che la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto
ad opere di modesta entità e accessorie ri spetto ad un'opera principale, quali ad
esempio i piccoli manufatti per il contenimentodi impianti tecnologici et similia, ma
non anche opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si
connotino per una propria autonomia rispetto all'opera cosiddetta principale e non
siano coessenziali alla stessa, tale, cioè, ch e non ne risulti possibile alcuna diversa
utilizzazione economica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 gennaio 2016, n. 19; Sez.
VI, 24 luglio 2014, n. 3952; Sez. V, 12 febbraio 2013, n. 817; Sez. IV, 2 febbraio
2012, n. 615);
- anche il richiamato articolo 26 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, esimeva
l'interessato dal richiedere il previo rilasc io di titolo edilizio soltanto per le opere
interne alle costruzioni che non comportassero «modifiche della sagoma né aumento
delle superfici utili e del numero delle unit à immobiliari» (anche ai sensi dell'attuale
art 10 del d.P.R., costituiscono «interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia
del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: [...] gli interventi di
ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte
diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria
complessiva degli edifici»);
- è noto che, nel caso in cui il provvedimento impugnato si fondi su una pluralità di
ragioni autonome, il giudice, qualora riteng a infondate le censure indirizzate verso
uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne
ed a comprovarne la legittimità, ha la potest à di respingere il ricorso sulla sola base
di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del
provvedimento, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse
del ricorrente all'esame delle altre doglianze;
- cionondimeno, nel caso di specie (in cui,come si è detto, non può parlarsi di mero
recupero del patrimonio edilizio esistente), deve aggiungersi che non sono neppure
state rispettate le altezze minime previste per gli ambienti abitativi dall'art. 43,
comma 2, della legge n. 457 del 1978: tale disposizione richiede infatti che l'altezza
dei locali sottostanti il soppalco non debba essere inferiore a mt. 2,70 per gli ambienti
abitativi e a 2,40 per i vani accessori;
- in ragione dell'acclarata abusività dei manufatti rimasti sforniti di titolo abilitativo,
l'ordine di demolizione è atto dovuto e vincolato ‒ ai sensi dell'art. 31, del d.P.R. n.
380 del 2001 ‒ e non necessita di motivazione aggiuntiva rispetto all'indicazione dei
presupposti di fatto e all'individuazione e qualificazione degli abusi edilizi;
- l'omesso avviso di avvio del pro cedimento non può dunque comportare
l'annullamento dell'ordinanza in quanto il di spositivo dell'ordinanza demolitoria
«non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato», ai sensi dell'art.
21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990;
- neppure può invocarsi la lesione dell'affidamento in ragione del tempo trascorso;
- secondo la giurisprudenza conso lidata, la mera inerzia da parte
dell'amministrazione nell'esercizio di un pot ere-dovere finalizzato alla tutela di
rilevanti finalità di interesse pubblico non può certamente radicare un affidamento
di carattere 'legittimo' in capo al proprietario dell'abuso, giammai destinatario di un
atto amministrativo favorevole idoneo a in generare un'aspettativa giuridicamente
qualificata;
- se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull'ineludibile doverosità degli
atti volti a perseguire l'illecito attraverso l'adozione della relativa sanzione, deve
conseguentemente essere escluso che l'or dinanza di demolizione di un immobile
abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e
attuale al ripristino della legalità violata;
- in tal caso, è del tutto congruo che l'ordine di demolizione sia adeguatamente
motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abu sivo dell'intervento, senza
che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso
ambito dell'autotutela decisoria;
- anche nel caso in cui l'attuale propri etario dell'immobile non sia responsabile
dell'abuso e non risulti che la cessione sia stata effettuata con intenti elusivi, le
conclusioni sono le stesse (così la sentenza dell'Adunanza plenaria n. 9 del 2017);
- da ultimo, va rimarcato che il giudice di primo grado è sempre titolare di un
insindacabile potere discrezionale sul capo relativo alle spese di giudizio, con il solo
limite che non può mai disporre la condanna alle spese della parte risultata vittoriosa
nel giudizio o disporre statuizioni abnormi (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato sez.
V, 20 gennaio 2021, n. 623), circostanze che non ricorrono nel caso in esame;
- l'appello va dunque integralmente respinto;
- la liquidazione delle spese di lite de l secondo grado di giudizio segue la
soccombenza secondo la regola generale;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente
pronunciando sull'appello n. 6245 del 2015, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese di lite del secondo grado di giudizio
in favore dell'Amministrazione comunale, che si liquidano in € 3.500,00, oltre
accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di c onsiglio del giorno 3 febbraio 2022 con
l'intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti, Presidente FF
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore
Stefano Toschei, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Dario Simeoli Hadrian Simonetti