Sentenza

Il Sindaco non può attribuire incarichi esterni in violazione della normativa giustificandoli con le norme fiduciarie previste dall'art. 90 del Tuel, né può pretendere che le prestazioni in ogni caso rese dal proprio staff possa aver procurato qualche vantaggio all'ente, al fine della riduzione del danno erariale.

REPUBBLICA ITALIANA344/2020IN NOME DEL POPOLO ITALIANOCORTE DEI CONTI SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO
composta dai seguenti magistrati:Agostino CHIAPPINIELLO PresidenteAntonietta BUSSI Consigliere relatoreFabio Gaetano GALEFFI Consigliere Donatella SCANDURRA        ConsigliereAntonio IMPARATOConsigliereha pronunciato la seguenteSENTENZAnel  giudizio  di appello in  materia  di  responsabilità, iscritto  al  n. 55190del registro     di     segreteria,     proposto     da A. G.,     c.f. (...), nato a C.il (...), rappresentato e difeso dall'Avv. Vittoria Ciaravella (pec:ciaravella.vittoria@avvocatifoggia.legalmail.it), con domicilio eletto presso lo studio dell'Avv. Beniamino La Piscopia, in Roma, Via Ferrari, n. 11, come da mandato in atti; controProcura  Regionale  della  Corte  dei  conti  presso  la  Sezione  giurisdizionaleregionale per la Puglia; nei confrontidi2- M. C. V., nata a C.  l'(...),  rappresentata  e difesa nel giudizio di primo grado dall'Avv. Chiara Caggiano;-F.R. , nato a P. il ......, rappresentato e difeso nel giudizio di primo grado dall'Avv. Raffaele Lepore;non costituiti avversola sentenza n. 388della Sezione giurisdizionale regionale per la Puglia emessail 24 giugno 2019.Visti l'appello, gli atti e i documenti di causa;All'udienza pubblica del9 ottobre 2020, con l'assistenza del segretario dott.ssa Simonetta  Colonnello, uditiil  relatore  Consigliere Antonietta Bussi, l'Avv. Ciaravella per l'appellanteeil  V.P.G. Alessandra  Pomponioper  la  Procura Generale.FATTOCon atto di appello, notificato il 3 ottobre 2019, A. G.  ha promosso  giudizio  di impugnazione  verso la  sentenza  n. 388  del  24  giugno 2019 della  Sezione  giurisdizionale  regionale  per  la Pugliacon  la  quale,  in accoglimento delle istanze della Procura, era statocondannato, in concorso con altri  Dirigenti,  per  il  pregiudizio  prodotto  al  Comune  di  Cerignola,  pari complessivamente a euro 45.375,00 e al medesimo imputato nella misura del 50%, chiedendonel'annullamentoin quanto infondata e comunque erronea nel quantum. Ha domandatoaltresì, in via subordinata, che sia applicato il potere riduttivo   nella   massima   estensione   e,   infine,   che   si   faccia   luogo   alla compensazione con i vantaggi economici conseguiti dall'Ente in virtù delle circostanze rappresentate.
3L'Ufficio  requirente  aveva  citato  l'appellante,  in  qualità  di  Sindaco dell'Ente, in concorso con il Segretario Generale e altro Dirigente,  per  aver causato un nocumento erariale, correlato alle nomine, per gli anni 2012 e 2013, deiDirettori dell'Agenzia  per  la  Politica  Agricola  e  Verde  Pubblicoe dell'Agenzia per lo Sviluppo del Territorio ed Attività Produttive, in carenza dei presupposti di legge. Tali strutture erano state istituite su iniziativa del predetto Amministratore con  deliberazione  della  Giunta  comunale  n.  42  del  2010,  a  supporto  delle attività di programmazione, di controllo e di monitoraggiodegli organi elettivi,nell'ambito delle materie agricole  e  sociali. Era  stato previsto che  avrebbero assunto la forma di Uffici di staff del Sindaco, ai sensi dell'art. 90 del D.L.vo267 del 2000(TUEL). Secondo le ricostruzioni della Procura, con successivi Decreti sindacali, n. 72 e n. 73 del 1° giugno 2012, si era proceduto, in assenza di valutazioni sul piano professionale o  curriculare,  alla nomina dei Direttori delle neo istituite articolazioni, attribuendo il relativo compenso e assegnando, sostanzialmente, a entrambi compiti di ... consulenza  e  fattiva  prestazione  per  tutto  ciò  che concerne    gli    adempimenti    connessi    alla    programmazione,    gestione, monitoraggio della materia di rispettiva competenza.Per i corrispettivi erogati, si eraritenuto che si trattasse di indebiti esborsi, giacché le nomine erano state effettuate in violazione della disciplina di legge, stante l'assoluta mancanza dei requisiti prescritti per l'affidamento di incarichi ad esperti esterni di cui all'art. 7, comma 6, del T.U. n. 165 del 2001. Il G.si  era  costituito  in  giudizio,  adducendo  la  legittimità dell'iniziativa  di attuazionedelle   Agenzienonché,conseguentemente,
4dell'individuazione delle figurea esse preposte,la quale era stata effettuata a titolo  di prestazione d'opera e non di consulenza.  Aveva  inoltre  sostenuto l'insussistenza del nesso di causalità, con riguardo alla propria condotta, in quanto  si  era  limitato  a  fissare  le  linee  programmatiche  dell'azione amministrativa, mentre il danno non si sarebbe verificato se i dirigenti non si fossero conformati adottando gli atti applicativi.Aveva  infine  escluso  di  aver  agito  con  dolo  o colpa  grave,  atteso  che i provvedimenti in contestazione erano stati assunti nell'esercizio delle funzioni politiche e, per altro, nel periodo dal 1° giugno 2012al 31 agosto 2012 entrambi i  Direttori  avevano  svolto  la  loro  attività  a  titolo  gratuito.  In  merito  alla quantificazione  del  danno  aveva, comunque,  chiesto  che si  tenesse  conto del risparmio  di  spesa  ottenuto  grazie  alla  rinuncia da  parte di  amministratori  e componenti dell'ufficio di staff di indennità loro spettanti. La  decisione  appellata  ha  riconosciuto  la  responsabilità,  oltre  che  dei Dirigenti sopra indicati, del convenuto –nella misura del 50% dell'importo -per  aver  agito contra  legem,  in  quanto non  sarebbe  ravvisabile la  fattispecie dell'art.  90  del  Tuel,  che  disciplinagli  Uffici  di  supporto  agli  organi  di direzione  politica, bensì  sisarebbe  trattatodi  un  affidamento  di  prestazione professionale,  nella  forma  della  consulenza  esterna,  come  talesoggetta  alla rigorosa disciplina fissata dall'art. 7, comma 6, del D. L.vo 165 del 2001. Al riguardo, è stato precisato che l'istituzione delle Agenzie non era mai stata portata a compimento e che tali strutture non erano rivolte a dare vita a nuovi organismi, ma dovevano costituire il pretesto per l'affidamento di incarichi a soggetti estranei, in totale violazione di legge. Anche sotto tale profilo è stato rimarcato come non potesse trovare applicazione l'anzidetto art. 90 del TUEL, 
5il  quale  dispone  cheil  personale  degli  uffici  di  staff  appartenga  o  entri  a  far parte della dotazione organica dell'Ente.Previo  richiamo  ai  limiti  stabiliti dall'art.  7  del  D.  L.vo  165  del  2001 (assenza    di    personale    interno,    alta    qualificazione    della    prestazione, temporaneità dell'incarico) è stato pertanto escluso che le nomine in questione fossero intervenute entro gli ambiti normativi, dando luogo adattività ordinarie gestorie, senza che ricorressero i profili di straordinarietà che il Sindaco aveva inteso ravvisare. E' stata alfine rigettata ogni richiesta di compensazione con gli asseriti   risparmi   connessi   alla   rinuncia   di   indennità   da   parte   di amministratori  e  componenti  dell'ufficio  di  staff,  in  quanto  del  tutto inconferente.Con l'appello in epigrafe, A. G. ha svolto i seguenti motivi di gravame. •Errore di giudizio relativamente al rigetto dell'eccezione di prescrizione,poiché  l'esordio  del  decorso  del  termine  utile  ad  agire  dovrebbe  essere individuato   non   nelpagamento   dei   corrispettivi,   bensì   nella data   di conferimento delle attività, con i decreti sindacali dell'1.06.2012, posto che da tale momento l'Ente è stato messo al corrente delle scelte fatte dagli  organi governativi e delle spese da effettuare.•Errore di giudizio relativamente ilrigetto della compensazione del dannoe della richiesta di esercizio del potere riduttivo dell'addebito, in quanto, in applicazione   del   principio   della compensatio   lucri   cum   damno,come riconosciuto  da  copiosa  giurisprudenza  richiamata,  dovrebbe  avere  luogo  la rideterminazione della posta che tenga  conto dei vantaggi acquisitisia per le prestazioni rese dai soggetti incaricati, a prescindere dalla loro qualificazione 
6giuridica, siaper la mancanza di proventi erogatia loro favore per alcuni mesi, sia infine per la rinuncia da parte di amministratori e componenti dell'ufficio di staffdi una quota dei compensi.•Errore di giudizio relativamente all'applicazione dell'art. 90 del D. lgs. n. 267  del  2000  in  combinato  disposto  con  l'art.  13  del  Regolamento sull'ordinamento generale degli uffici e dei servizi del Comune di Cerignola, giacché  proprio  dalla  lettura  delle  due  disposizioni  si  coglie  la  fonte  della facoltà  di  avvalersi,  da  parte  del  Sindaco,  di  persone  dotate  di  particolare competenza tecnica, senza far ricorso alle ordinarie modalità di selezione e di assunzione con rapporto di lavoro subordinato. In conclusione, l'istituzione delle  due  Agenzie  e  la  nomina  dei  rispettivi  Direttori  con  contratto  di prestazione d'opera dovrebberoessere consideratepienamente rispondentialle linee  politiche  tracciate  dagli  organi  di  governo,  come  dimostrerebbero le attività di seguito poste in essere nei settori interessati dagli interventi.La Procura generale, con atto del 3 settembre 2020, contrastando le pretese avversarie e concludendo per il rigetto dell'appello, ha osservato quanto segue:-infondatezza dell'eccezione di prescrizione, atteso che il dies  a  quoè  per legge individuabile nel fatto dannoso, coincidente con l'effettivo nocumento a carico dell'ente pubblico, ovverocon il momento in cui si è verificata l'indebita spesa con l'erogazionedei compensi;-non  accoglibilitàdella  richiesta  di  compensazione  nei  termini  prospettatidall'appellante, poichétale eventualità presuppone che il vantaggio realizzatosia riconducibile causalmente alla medesima condottadi danno e, quindi,che dal  fatto  illecito  generino  entrambe  le  conseguenze.  Per  quanto  attiene  aldiniego dell'eserciziodelpotere  riduttivo,  non  vi  sarebbero  validi  motivi  di 
7censura, essendo stata argomentata la relativa decisione, pur non essendovi una doverositàin tal senso;-infondatezza  del  preteso  riconoscimento  delle  Agenzie  quali  autonome strutture, in quanto non si rinvengono le condizioni per l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 90 del Tuel, per gli uffici di staff, che presuppongono la  stipula  di  contratti  di  lavoro  subordinato,  nel  caso  di  specie  mancanti.  Per altro, non risultano sussistenti neppure i requisiti per gli affidamenti exart.  7 del D.L.vo 165 del 2001, essendo carenti le verifiche sulla professionalità dei soggetti incaricati, mentre alcuna sostanziale distinzione può essere effettuata tra la figura della consulenza e quella della prestazione d'opera. Con note per l'udienza del 09.10.2020, nell'interesse dell'appellante,è stato chiesto che trovi applicazione la norma di cui all'art. 21, comma 1, del D.L. n 76del  2020,  in  relazione  ai  limiti sanciti in  viatransitoria per  le  condotte gravemente colpose, essendo la vicenda ancora in fase di trattazione.All'udienza  del  9  ottobre  2020,  le  parti  presenti  hanno  insistito  per l'accoglimento delle rispettive conclusioni. La causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTOL'appello proposto da A. G.è volto a censurare la sentenza della  Sezione  Puglia, indicata  in  epigrafe, con  la  quale il  medesimo è  stato condannato, in qualità di Sindaco del Comune di Cerignola, in concorso con il Segretario generale e altro Dirigente–non appellanti -a rifondere l'erario per il 50% del danno correlato ai corrispettivi erogati a soggetti incaricati in qualità di direttori delle neo istituite Agenzie(Agenzia per la politica agricola e verde pubblico  e  Agenzia  per  lo  sviluppo  del  territorio  ed  attività  produttive), in 
8ragione della irregolarità e inutilità dell'esborso derivatone.In via preliminare, occorre scrutinare l'eccezione di prescrizione,riedita dall'appellante, il  quale  ha  addotto l'erroneità della decisionea  fronte  della piena  conoscenza  da  parte  dell'Amministrazione delle  procedure volte  a sostenere le spese in contestazione. Sul punto, data  la linearità della vicenda, non appare dubitabile che l'esordio del termine prescrizionale segua le regole ordinariedi cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994, che individua il dies  a  quoal  momento  in  cui  si  è  verificato  il  fatto  dannoso,  da ravvisarsinell'effettivo nocumento patrimoniale a carico del bilancio pubblico.Nelle ipotesi come  quellein  esame tale  effetto  corrisponde  al  pagamento  delle somme   non   dovute, e   dunqueall'erogazione dei   compensi   a   soggetti illegittimamente retribuiti, nello  specifico, risalenteal  2013.  Rispetto  a  tale data, l'azione di danno erariale avviata dalla Procura nel corso del 2017 deve pertanto ritenersi tempestivamente esercitata.Nel  meritodel  giudizio,  il  gravame  investe  le  conclusioni  raggiunte  dalla Sezione di primo grado sotto un duplice aspetto, che attiene tanto alla corretta ricostruzione  delcomplesso  delle  regole  sulle  quali si fonda la genesidelle Agenzie, con dichiarate funzioni di supporto alle attività degli organi elettivi, e  tanto  alla  determinazione  del  dannoche,  secondo  l'appellante,avrebbe dovuto tener conto dei vantaggi conseguiti per le prestazioni rese dalle figure professionali nominate, oltre che per la rinuncia a qualunque compenso per un certo tempo, da parte anche delle stesse.Per il primo profilo, sul quale è necessario soffermarsi prioritariamente, in quanto in grado di condizionare l'esposizione argomentativa, l'interessato, nel sostenere la correttezza del proprio operato, e dunque il difetto di una condotta 
9dolosa o gravemente colposa allo stesso imputabile, ha richiamato a conforto della  tesi avanzata la disciplina di cui all'art. 90 del D.L.vo 267 del 2000,in rapporto con l'art. 13 del Regolamento sull'ordinamento generale del Comune di Cerignola.Le strutture in  parola,  qualificate  come strumentali,  erano  state  infatti costituite  con  riferimento  ai medesimiarticolie  ad  esse  era  stato  affidato il dichiarato  compito  di  affiancaregli  organi  elettivinelle  specifichematerie dell'Agricoltura e delle Politiche sociali.Secondo  il  percorso  esegetico  offertodall'appellante, sulla  base  della endiadi normativa richiamata,sarebbe stato pienamente legittimo, in qualità diSindaco,procedere alla designazionenel proprio staff di persone di particolare competenza  tecnica, anche esterne  all'Ente,senza  ricorrere  alle  ordinarie modalitàdiselezione e di assunzione con rapporto di lavoro subordinato.Tale  assunto  non può  ritenersi  fondato,  alla  luce  delle  inequivocabili  e stringenti   regole   che   disciplinano   le formedi   reclutamento,   ai   fini dell'instaurazione  di  rapportidi  lavoro  o dell'attivazione  di  prestazioniprofessionalicon la pubblica amministrazione, che trova le sue fonti principali sia  nel  D.L.vo  n.  165  del  2001  (Testo  unico concernente " Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche") sia   nello   stesso   D.L.vo   n.   267   del   2000   ("Testo   unicodelle   leggi sull'ordinamento degli enti locali"). Inoltre,   la   tesi   propugnatanon   risulta   conforme   alla   consolidata interpretazionein  ordine  alla natura  e agli  ambiti  di  operatività  dei predetti ufficidi  staff, come disciplinati  dal menzionato TUEL, tradizionalmente concepiti con compiti di supporto rispetto alle tipiche attività sia dello stesso Vertice comunale e sia della Giunta.In particolare, l'art. 90citato, chedemanda al regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi la possibilità di istituirele peculiari strutture in ausilio ai  soggetti di direzione politica dell'amministrazione  locale, dispone chele stesse possano svolgereesclusivamente le funzioni di indirizzo e di controllo attribuitedalla   legge   agli  organi  che  se  ne  avvalgono,  con  divieto  di espletamentodi attività di tipo gestionale. Per espressa previsione normativa, presso tali uffici  possono  essere assegnati dipendenti facenti  parte  delladotazione organica dell'ente ovvero collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, per  i  quali sono  previste  le  modalità di individuazione  del trattamento economico, ancorate al CCNL di comparto.Per quanto premesso, è evidente, e di ciò la sentenza di primo grado ha dato puntuale contezza, che la creazione di simili articolazioni, alle quali sono stati preposti  professionisti  esterni,  tradisca  la  reale  natura  del  rapporto  cui  si  è inteso dare vita, essendo la nominachiaramente voltaa ottenere prestazioni da parte di terzi, senzaattenersi alle limitazioni correlateal regime del contratto di lavoro subordinato, al quale la norma del TUEL fa preciso rinvio.Ciò  fa  sì  che  per  la qualificazione giuridica  degli  incarichi in  parola non possa che farsi riferimento all' art. 7, comma 6, del D.L.vo 165 del 2001, per inferirne  che  si  tratti  di  consulenze  affidate, in carenza  dei  presuppostiindefettibili cui  la  legge ne assoggettail  ricorso (esigenze  straordinarie  ed eccezionali da soddisfare; carenza della struttura organizzativa, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, rispettoalle finalità specifiche prefissate; verifica dei requisiti di professionalità richiesti dalla natura dei compiti attribuiti).Correttamente    la    decisione    impugnata,  aderendo  all'impostazione 
11accusatoria, ha  ricostruito  il  contesto  normativo  e  fattuale  in  cui  inquadrare l'operazione   di avviodei   due insoliti organismi e   della   conseguente preposizione  agli stessidei soggetti incaricati  dal  Sindaco  con  funzionidi Direttore,  con  la  precisazione –per  nullamarginale-che  ...l'enunciata costituzione di Agenzie comunali, in realtà, non si è mai realizzata.Indifettodelle    condizioni,    come ripetutamente ricordate dalla giurisprudenza  di  questa  Corte  (ex  multisSez.  II  App.n.  523  del  2017),per poter utilmente collocare gli organismi in parola tra gli uffici di cui all'art. 90 TUEL,edelle   circostanze per  una   loro  legittimazione sotto  il  profilo dell'aderenza alle regole dell'art. 7, comma 6, del D.L.vo n. 165 del 2001, sopra ricordate, resta confermato che il ricorso agli incarichi in parola, in violazione dei vincolidi legge, costituisca illecito erariale per l'ingiustificata erogazione di compensi a carico del bilancio pubblico.Nello specifico, tanto si rileva in assenza di una qualsiasi procedura volta a individuare le specifiche professionalità richieste, praticamente in mancanza di motivazione in ordine alle esigenze straordinariedell'Enteeall'impossibilità di fronteggiarle con le risorse interne. Altrettanto deve dirsi per la carenza, in fase  di liquidazionedei  corrispettivi,  di  qualunque  valutazione sui risultati conseguiti.Dalle  somme  spese  dal  Comune,  finalizzatead  attribuire designazionifiduciarieal di fuori dei casi consentiti dalle norme, come delineati, che si sono sostanziatenel  conferimento  di una generica  collaborazione  per  attività istituzionali non consentito dall'ordinamento, è derivato un danno erariale nellamisura corrispondente allaspesa.Su questa linea, trova altresì soluzioneanche il secondo profilo di reclamo,
12relativoall'entità delnocumento che,perl'istante,dovrebbe tener conto delle prestazioni assicurate o degli importi parialle indennità oggetto di rinuncia per un  certo  tempo,  da  parte  degli  stessi  e  di  altri  Amministratori,  incluso l'appellante.Ilprospettatoriesamerelativoal   diniegocontenuto   nella   sentenza impugnata diapplicazione della "compensatio lucri cum damno" deveritenersi privo di fondamento, non essendo assolutamente provato che siano state svolte attività utilirispetto  al fine pubblico dell'Ente,  se  del  caso,quale  sia stato  il vantaggio conseguito e, soprattutto, se le funzioni espletate fossero altrimenti ottenibili con l'impiego di personale interno, non  essendo mai emerso  che  le nomine dovessero sopperire a insufficienzein questo senso.Analogamente, deve ritenersi non affetta dai vizi denunciati la motivazione della sentenza in rassegna concernente la non compensabilità delle rinunceai corrispettivi  da  parte  dei  soggetti sopra indicaticon  il pregiudizio prodotto all'erario per le indebite erogazioni, essendo vicende completamente autonome e  in  alcun  modo  sovrapponibili,  sotto  il  profilo  dei  rapporti  di  dare  e  avere. Altrettanto  è  a  dirsiin  ordine  al  mancato  esercizio  del  potere  riduttivoche, come ribadito dalla Procura Generale,non necessita di motivazione. Infine, con riferimento alla sussistenza dell'elemento psicologicoe ritenuto ogni  altro  motivo  assorbito,non  si rinvengono nelle doglianze  espresse elementi idoneia mettere indiscussione le ragioni poste a basedella pronuncia di  cui  si  chiede la revisione. Le  argomentazioni  svolte ripropongono  quanto evidenziato nella precedente fase di giudizio,senza che emerga in quale vizio sarebbe incorso il giudiceterritoriale, il cui percorso logico espositivo appare, sul punto, non censurabile.
13Quanto  all'applicazione  dell'art.  21  del  D.L.  n.  76  del  2020, invocato dall'appellantea  propria  difesa, è  sufficiente evidenziare  che  la  relativa disciplina, per espressa clausola inserita nell'articolato, è destinata a valere per le vicende verificatesi a partire dall'entrata in vigore del provvedimento,non essendo scevroda considerazioni anche l'aspetto della fase emergenziale in cui è intervenuta l'eccezionale regola. Inquesti termini, resta confermato quanto già statuito dalla giurisprudenza di questa Corte (Sez. I App. n. 234 del 2020). Le  spese  di  giudizio  seguono  la  soccombenza   e  sono  liquidate  nel dispositivo.P.Q.M.La  Corte  dei  conti, Sezione  prima  giurisdizionale  centrale  d'appello,definitivamente  pronunciando, rigetta l'appello e  conferma integralmente la sentenza impugnata.Le spese del presente grado di giudizio sono poste a carico dell'appellante e liquidate nell'importo di euro  144,00 (centoquarantaquattro/00).Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.Così deciso in Roma, all'esito della camera di consiglio del9 ottobre2020.IL CONSIGLIERE ESTENSOREIL PRESIDENTEF.to Antonietta BussiF.to Agostino ChiappinielloDEPOSITATA IN SEGRETERIA IL18 dicembre 2020Il Dirigente F.to Sebastiano Alvise Rota