Sentenza

Petrosino. Danno erariale. Affidamento, a soggetti esterni al Comune di Petrosino, di incarichi nell'ambito della materia dei servizi socio assistenziali.

Corte dei Conti Sicilia Sez. giurisdiz., Sent., (ud. 21-03-2018) 30-08-2018, n. 734

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE SICILIANA

composta dai magistrati:

dott.ssa Luciana Savagnone - Presidente

dott.ssa Igina Maio - Giudice

dott. Paolo Gargiulo - Giudice relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità, iscritto al n.65063 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore regionale nei confronti di G.G., nato a M. (prov. Trapani) il (...), rappresentato e difeso dall'avv. Fabrizio Baudo ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Antonio Liberto, in Palermo, piazza G. Amendola, n. 31.

Esaminati gli atti e documenti di causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 21 marzo 2018, il relatore, Primo Referendario Paolo Gargiulo, il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale Maria Concetta Carlotti, e l'avv. Fabrizio Baudo, nell'interesse del convenuto.

Ritenuto in
Svolgimento del processo

I. Con atto depositato il 3 ottobre 2017 e notificato il giorno 26 seguente, la Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale ha citato G.G. per sentirlo condannare al pagamento, a favore del Comune di Petrosino (prov. Trapani), della somma dieuro 29.690,00

(ventinovemilaseicentonovanta/00), maggiorata della rivalutazione monetaria e degli interessi legali, e al pagamento, in favore dello Stato, delle spese di giustizia.

II. L'azione della Procura trae origine da due segnalazioni concernenti l'affidamento, a soggetti esterni al Comune di Petrosino, di incarichi nell'ambito della materia dei servizi socio assistenziali (Collegio dei revisori dei conti del Comune, nota prot. n. (...) del 21 marzo 2016, acquisita 23 marzo seguente; Consigliere comunale Giuseppe Pipitone, nota del 4 giugno 2015, acquisita il 18 giugno seguente).

III. A seguito dell'istruttoria eseguita, la Procura regionale ha individuato una ipotesi di danno erariale riguardante il ritenuto illegittimo conferimento a un soggetto esterno - ai sensi dall'articolo 14 della L.R. siciliana 26 agosto 1992, n. 7 - dell'incarico di "esperto" del sindaco, avendo verificato, in particolare, che l'odierno convenuto, all'epoca dei fatti Sindaco del Comune di Petrosino, aveva conferito e prorogato, con quattordici provvedimenti adottati tra il 2012 e il 2014, l'incarico in parola a tale dott.ssa R.T., chiamata, così, a "coadiuvare l'Amministrazione comunale nei procedimenti amministrativi afferenti i Servizi Sociali" (determinazione del Sindaco n. 25 del 10 agosto 2012), lasciando altresì ineseguito l'obbligo, previsto dal comma 4 del predetto articolo 14 a carico del sindaco, di trasmettere annualmente "al Consiglio comunale una dettagliata relazione sull'attività degli esperti da lui nominati".

IV. In relazione a tali fatti, la Procura - ritenendo, a valle della ricostruzione della normativa di riferimento e di un articolato percorso argomentativo, i conferimenti e le proroghe in argomento in contrasto con la disciplina recata dal citato articolo 14 della L.R. n. 7 del 1992 e con il canone costituzionale di buona amministrazione - ha emesso, il 18 luglio 2017, l'atto di invito a dedurre di cui all'articolo 67, comma 1 del codice della giustizia contabile (c.g.c., approvato con D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174), notificato all'interessato il giorno 20 seguente, contestandogli un danno erariale corrispondente ai compensi corrisposti alla dott.ssa R.T., vale a dire pari a Euro 29.690,00 (come analiticamente descritto nel prospetto allegato alla nota del Segretario generale del Comune prot. n. (...) del 19 aprile 2017), e assegnando allo stesso il termine di quarantacinque giorni per depositare deduzioni e documenti, e per chiedere di avvalersi della facoltà di essere sentito personalmente e di altre facoltà preprocessuali, e il termine di cinque giorni per presentare motivata istanza di proroga del predetto termine di quarantacinque giorni.

IV.1. L'odierno convenuto ha replicato alle contestazioni preliminari di responsabilità, presentando deduzioni scritte il 28 settembre 2017.

V. La Procura - analizzate le predette deduzioni difensive e ritenute le stesse inidonee a condurre all'archiviazione del procedimento - ha, quindi, depositato presso questa Sezione giurisdizionale l'atto di citazione introduttivo del presente giudizio, poi notificato, in uno col decreto di fissazione d'udienza, al convenuto.

L'Ufficio requirente sostiene la prospettazione accusatoria sulla base dell'argomentazione secondo cui "la facoltà del Sindaco ex art. 14 L.R. n. 7 del 1992 (e ss. modiff.) di nominare esperti, non può considerarsi una prerogativa arbitraria del conferente, bensì va collocata nel contesto normativo ordinamentale ove il ricorso a professionalità esterne deve esser sempre giustificato e deve essere utile" e deve, dunque, rispettare i vincoli, incluso quella di buona amministrazione di cui all'articolo 97 Cost., posti all'esercizio del connesso potere discrezionale.

Nel caso di specie, secondo la Procura, tali vincoli non sono stati rispettati, poiché: "a) l'oggetto dell'incarico conferito è inidoneo a perfezionare il rapporto di strumentalità ad attività non gestionali di competenza del Sindaco, richiesto dall'art. 14 L.R. n. 7 del 1992 e specificato dalla giurisprudenza contabile ...; b) i plurimi rinnovi replicano la genericità del provvedimento genetico e non danno alcuna ragionevole e verificabile contezza delle ragioni dei rinnovi medesimi; rinnovi o proroghe che, proprio in ragione della natura transitoria ad essi ricondotta dal legislatore, esigevano una specifica, concreta ed ulteriore giustificazione ogni volta che il conferente si fosse determinato a prorogare o rinnovare l'incarico".

A ciò la Procura aggiunge che: - le attività in concreto svolte dalla dott.ssa T. rimanevano nell'area dell'agire amministrativo ordinario, operando il consulente di fatto all'interno della struttura amministrativa; - sia l'incarico che i numerosi rinnovi risultano evidentemente sprovvisti dei connotati di specialità e infungibilità che connotano la nozione comune e giuridica di "esperto"; - la pluralità dei rinnovi senza soluzione di continuità, costituiscono plurimi e convergenti elementi sintomatici di una causale extrafunzionale alla previsione normativa dell'incarico ex art. 14 L.R. n. 7 del 1992, risultando nella fattispecie in esame la facoltà di nomina fiduciaria in concreto finalizzata a conferire compiti sostanzialmente amministrativi, svincolandosi, al contempo, dall'obbligo di evidenza pubblica; - infine, il Sindaco non ha adempiuto all'obbligo legale di trasmettere annualmente al Consiglio Comunale una dettagliata relazione sugli esperti da lui nominati.

L'Ufficio requirente ritiene, al riguardo, che il conferimento e il rinnovo dell'incarico controverso sia frutto di "inescusabile negligenza e leggerezza gestionale", da cui è derivato, per il Comune di Petrosino, un danno corrispondente alla spesa sostenuta per remunerare l'esperto, poiché, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza richiamata, diventa inutile e dannosa la spesa sostenuta per incarichi di esperti per finalità differenti da quelle consentite o in violazione dei limiti legali, e ciò perché quando "...il legislatore pone agli amministratori pubblici determinati vincoli di spesa, ritenendo implicitamente non utile tutte quelle spese che non rispettino i limiti da esso posti, è sufficiente che la spesa si effettui contra legem perché si realizzi il danno".

La Procura conclude, dunque, chiedendo la condanna del convenuto, nei termini già descritti.

VI. Con memoria depositata il 26 febbraio 2018, si è costituito il convenuto. Il difensore - soffermandosi ampiamente sulla contestazione attorea e sull'inquadramento giuridico della figura dell' "esperto" del sindaco, anche alla luce degli orientamenti al riguardo espressi dalle locali Sezioni riunite di questa Corte, dalla locale Sezione d'appello e da questa Sezione giurisdizionale - evidenzia, anzitutto, la centralità attribuita alla tematica socio assistenziale nel programma amministrativo posto alla base della candidatura a sindaco dell'odierno convenuto, per sottolineare la sussistenza di un legame funzionale tra il conferimento dell'incarico controverso e la necessità di far efficacemente fronte a quella assunzione di responsabilità, anche in considerazione del fatto che il "settore sociale era, nel Comune di Petrosino, al momento in cui il dott. G. ha proceduto al primo atto di nomina della dott.ssa T., carente dell'assistente sociale".

La stessa difesa, dopo aver replicato alle singole contestazioni mosse dalla Procura regionale, descrive infatti, analiticamente, le vicende, incluse quelle giudiziarie, che hanno interessato il rapporto di lavoro dell'assistente sociale in servizio presso il Comune fino al licenziamento della stessa, mettendo in relazione il conferimento e la proroga degli incarichi in questione con i periodi in cui la predetta assistente sociale non ha prestato la propria opera.

La difesa del convenuto - dopo aver sostenuto, con articolate argomentazioni, che, tenendo conto dell'attuale contesto normativo, gli obblighi informativi nei confronti del Consiglio comunale sull'attività dell'esperto sono stati comunque, nella sostanza, osservati e che il sindaco è titolare di una competenza propria nella materia socio assistenziale, con consequenziale necessità di avvalersi di un qualificato supporto per le connesse attività endoprocedimentali - si sofferma, poi, sui limiti posti alla giurisdizione di questa Corte dall'articolo 1, comma 1 della L. 14 gennaio 1994, n. 20, nella parte in cui afferma il principio della "insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali", sul fatto che le determinazioni contestate "non hanno comportato alle casse comunali un sacrificio economico superiore a quello previsto" e sui risparmi di spesa conseguiti dal Comune anche grazie alle attività svolte dall'esperto.

Lo scritto difensivo prosegue con articolate argomentazioni intese a dimostrare l'assenza di colpa grave nella condotta del convenuto e - dopo aver richiamato il principio della compensatio lucri cum damno e aver invocato l'esercizio del potere riduttivo - si chiude con la richiesta di rigetto della domanda della Procura regionale e, in subordine, di esercizio del potere riduttivo; con vittoria di spese.

VII. Alla pubblica udienza del 21 marzo 2018, il Pubblico Ministero, richiamando l'atto di citazione, ha insistito per l'accoglimento della domanda di condanna; il difensore del convenuto, richiamata la memoria di costituzione e giurisprudenza della locale Sezione d'appello ed esposte le ragioni del suo assistito, ha depositato un prospetto contabile e ha insistito per il rigetto della domanda attorea.

La causa è stata, quindi, posta in decisione.

Considerato in
Motivi della decisione

1. Oggetto del presente giudizio è l'accertamento della responsabilità amministrativa del convenuto, nella sua qualità di Sindaco del Comune di Petrosino all'epoca dei fatti, con riferimento alla prospettazione attorea di danno erariale riguardante un conferimento - ai sensi dall'articolo 14 della L.R. siciliana 26 agosto 1992, n. 7 - di incarico di "esperto" del sindaco, ritenuto illegittimo.

Più precisamente, al convenuto è contestata la condotta consistente nell'aver conferito e prorogato, con quattordici provvedimenti adottati tra il 2012 e il 2014, l'incarico in parola a tale dott.ssa R.T., chiamata, così, a "coadiuvare l'Amministrazione comunale nei procedimenti amministrativi afferenti i Servizi Sociali", essendo ciò ritenuto in contrasto con la predetta disciplina regionale e con il canone costituzionale di buona amministrazione.

2. Premesso che non sono controversi né i conferimenti e le proroghe di cui si tratta, né i pagamenti dei relativi compensi, si osserva che la disciplina riguardante il conferimento degli incarichi a esperti è recata dall'articolo 14 della L.R. siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (nel testo risultante a valle delle modifiche e delle integrazioni recate dalle L.R. 1 settembre 1993, n. 26; L.R. 10 ottobre 1994, n. 38; L.R. 12 novembre 1996, n. 41; L.R. 7 marzo 1997, n. 6), secondo cui: "1. Il Sindaco, per l'espletamento di attività connesse con le materie di sua competenza, può conferire incarichi a tempo determinato che non costituiscono rapporto di pubblico impiego, ad esperti estranei all'amministrazione. 2. Il numero degli incarichi di cui al comma 1 non può essere superiore a: a) due nei comuni fino a 30.000 abitanti; b) tre nei comuni da 30.000 a 250.000 abitanti; c) quattro nei comuni con oltre 250.000 abitanti. 3. Gli esperti nominati ai sensi del presente articolo devono essere dotati di documentata professionalità. In caso di nomina di soggetto non provvisto di laurea, il provvedimento deve essere ampiamente motivato. 4. Il Sindaco annualmente trasmette al Consiglio comunale una dettagliata relazione sull'attività degli esperti da lui nominati. 5. Agli esperti è corrisposto un compenso pari a quello globale previsto per i dipendenti in possesso della seconda qualifica dirigenziale. 6. Nessuno può avere conferiti più di due incarichi contemporaneamente".

Va, inoltre, osservato che, secondo la norma recata dal predetto comma 1, il conferimento di incarichi a tempo determinato a esperti estranei all'amministrazione è consentito per l'espletamento di attività connesse con le materie di competenza del sindaco, non con quelle del comune, con la conseguenza che gli incarichi in parola possono essere conferiti, negli ambiti oggettivi rientranti nelle competenze riconducibili al responsabile dell'amministrazione dell'ente (vale a dire - secondo l'articolo 50, comma 1 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, corrispondente al comma 01 dell'articolo 36 della L. 8 giugno 1990, n. 142, premesso dall'articolo 12 della L. 25 marzo 1993, n. 81 - al sindaco), nel rispetto del riparto di attribuzioni tra organi di governo, fra i quali rientra, appunto, il sindaco (articolo 36, comma 1 del D.Lgs. n. 267 del 2000, corrispondente all'articolo 30 della L. n. 142 del 1990), e dirigenza.

In tale prospettiva, fatte salve le specifiche differenti ipotesi, il perimetro che circoscrive l'area delle materie di competenza del sindaco è delineato dal principio secondo cui "i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo" (articolo 107, comma 1 del D.Lgs. n. 267 del 2000, sostanzialmente corrispondente all'articolo 51, comma 2 della L. n. 142 del 1990).

In buona sostanza, in linea generale e fatte salve le specifiche differenti ipotesi, il presupposto indefettibile per la legittimità del conferimento di incarichi a tempo determinato a esperti estranei all'amministrazione è costituito dalla loro finalizzazione ad attività connesse con l'esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che il sindaco esercita nelle competenze a lui riconducibili.

Tale presupposto va, ovviamente, valutato in concreto, nel senso che a fronte di una determinazione recante, sotto il profilo formale, l'indicazione della sussistenza di quel presupposto indefettibile, vi sarà, comunque, sviamento se la prestazione in concreto resa e retribuita se ne discosti, testimoniando, così, l'improprio uso dello strumento messo a disposizione del sindaco dal citato articolo 14 della L.R. n. 7 del 1992.

3. Spostando l'attenzione dal piano generale a quello specifico riguardante l'incarico controverso, si osserva che, dalla documentazione versata in atti, inclusa quella prodotta dal fronte difensivo, e dalle argomentazioni da quest'ultimo prospettate, emerge con chiarezza che, nella sostanza, la nomina della dott.ssa R.T. è stata effettuata per far fronte alla mancate prestazioni dell'assistente sociale di ruolo nel Comune e, dunque, in definitiva, per provvedere a specifici compiti che, indipendentemente dall'attribuzione per l'adozione dei relativi provvedimenti finali, sono ordinariamente affidati al personale compreso nell'organico dell'Ente e sono di competenza di questo.

In altri termini, con la nomina in questione, il Sindaco ha inteso colmare - con una nomina fiduciaria - una lacuna funzionale esistente, di fatto, nell'organico del personale di ruolo dell'area dei servizi socio assistenziali.

Risulta, infatti, inequivocabilmente che, nell'esercizio dei compiti a lei affidati, la dott.ssa R.T. si qualifica (cfr. le numerose relazioni di servizio da questa prodotte) o viene qualificata (cfr., ad esempio, verbale all. 6/b, n. 3 note in all. 6/d, note di trasmissione documenti, esibiti dalla difesa, così come le predette relazioni) costantemente come assistente sociale del Comune, e agisce in quanto tale, sicché alcun dubbio può residuare sulla effettiva collocazione della stessa all'interno dell'Ente.

In buona sostanza, è stata fatta una nomina fiduciaria per coprire una posizione rientrante nell'ordinaria area del pubblico impiego.

Conseguentemente, stando così le cose, indipendentemente da ogni altra possibile considerazione, appare evidente, da un lato, l'improprio uso dello strumento messo a disposizione del sindaco dal citato articolo 14 della L.R. n. 7 del 1992, atteso che a questo non può farsi ricorso per far fronte alle problematiche riguardanti le carenze di fatto dell'organico del Comune; dall'altro, che i relativi esborsi costituiscono danno erariale.

4. Al riguardo, va, infatti, esclusa la possibilità di valutare eventuali vantaggi comunque conseguiti dall'Ente locale (secondo quanto previsto dall'articolo 1, comma 1-bis della L. n. 20 del 1994), atteso che il ricorso allo strumento di mitigazione è precluso dal fatto che la violazione di vincoli all'effettuazione della spesa, posti a tutela della sana gestione delle risorse finanziarie e a salvaguardia dei precari equilibri di bilancio degli enti pubblici, rende l'esborso implicitamente non utile e, come tale, insuscettibile di valutazioni compensative (in questi termini, Corte dei conti, Sez. giur. Sicilia, sent. n. 23 del 12 gennaio 2015).

5. Va, poi, rilevato che il patrocinatore del convenuto ha, altresì, invocato il principio di "insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali", contemplato dall'articolo 1, comma 1, primo periodo, della L. 14 gennaio 1994, n. 20. Al riguardo, si osserva che al Giudice della responsabilità amministrativa è precluso ogni apprezzamento che investa le valutazioni di convenienza e di opportunità compiute dall'autorità deliberante, essendo vietata ogni ingerenza nell'attività di ponderazione comparata degli interessi. E' viceversa consentito - e anzi connaturato alla tipologia di questo giudizio - il vaglio dell'attività discrezionale degli amministratori, con riferimento alla rispondenza della stessa a criteri di razionalità e congruità rilevabili dalla comune esperienza amministrativa, al fine di stabilire se la scelta risponda a quei criteri di prudente apprezzamento cui deve sempre ispirarsi l'azione dei pubblici apparati.

La disposizione, in altri termini, riafferma più semplicemente la necessità - già comunque tenuta presente dalla giurisprudenza - di distinguere tra merito dell'azione amministrativa (in ordine al quale non è ammissibile il sindacato del giudice) e conformità di tale azione ai canoni generali su ricordati (Corte dei conti, Sezione III app., 10.3.2003, n. 100).

I principi su riportati, occorre aggiungere, sono stati condivisi anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che con una prima pronunzia, 29.1.2001, n. 33, ha evidenziato che "... la Corte dei Conti ... può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente ma, per non travalicare i limiti esterni del suo potere giurisdizionale, una volta accertata tale compatibilità, non può estendere il suo sindacato all'articolazione concreta e minuta dell'iniziativa intrapresa dal pubblico amministratore, la quale rientra nell'ambito di quelle scelte discrezionali di cui la legge stabilisce l'insindacabilità ...".

Da ultimo, la recente sentenza della Cassazione SS.UU n. 4283/2013 ribadisce e consolida il principio di diritto secondo il quale l'insindacabilità "nel merito" delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte al sindacato giurisdizionale di conformità alla legge formale e sostanziale che regola l'attività e l'organizzazione amministrativa (Corte dei conti, Sez. I App., sent. n. 492 del 17 settembre 2015).

Orbene, se si considera che l'azione della Procura - la quale ha introdotto il giudizio poiché ritiene che le condotte contestate non rientrino nel novero di quelle compatibili con la disciplina di riferimento e che le stesse, dunque, contrastino con essa - non è rivolta alle valutazioni di convenienza e di opportunità, ma è espressamente diretta a sostenere l'incompatibilità delle scelte contestate con il fine per il quale è stato attribuito il potere di spesa al Sindaco e sono stati assegnati i relativi fondi pubblici, appare evidente che l'argomentazione difensiva prospettata è priva di pregio.

6. In buona sostanza, riguardo ai fatti contestati e qui riconosciuti come fonte di danno erariale, si deve ritenere che il convenuto abbia conferito e prorogato l'incarico controverso violando i limiti che l'ordinamento fissa per il ricorso alla collaborazione di esperti del sindaco e spendendo, così, inutilmente soldi pubblici.

7. Sotto il profilo soggettivo, va, poi, osservato che, prima di (e indipendentemente da) ogni possibile e articolata ricostruzione ermeneutica, la sostanziale coincidenza tra l'incarico in questione, affidato fiduciariamente, e la figura dell'assistente sociale, inclusa nell'organico dell'Ente, appare di evidenza palmare tale da far ritenere frutto di inescusabile negligenza l'utilizzo di risorse pubbliche non destinate a questa finalità e, dunque, da far qualificare la condotta in parola come gravemente colposa.

8. In conclusione, l'avvenuto accertamento della sussistenza degli elementi strutturali dell'illecito conduce, dunque, il Collegio, in accoglimento della domanda della Procura regionale, a dichiarare la responsabilità amministrativa di G.G. e, per l'effetto, a condannarlo al pagamento della somma di Euro 29.690,00 (ventinovemilaseicentonovanta/00), a favore del Comune di Petrosino.

Alla predetta somma vanno aggiunti la rivalutazione monetaria, calcolata dalla data di ciascuno dei pagamenti contestati alla data di pubblicazione della presente sentenza, e gli interessi legali, sulla somma così rivalutata, dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino all'effettivo soddisfo.

9. Le spese di giustizia seguono la soccombenza e sono liquidate, in favore dello Stato, come in dispositivo.
P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando, in accoglimento della domanda della Procura regionale, dichiara la responsabilità amministrativa di G.G., nato a M. (prov. Trapani) il (...) e, per l'effetto, lo condanna:

a) al pagamento, a favore del Comune di Petrosino, della somma di Euro 29.690,00 (ventinovemilaseicentonovanta/00), maggiorata della rivalutazione monetaria, calcolata dalla data di ciascuno dei pagamenti contestati alla data di pubblicazione della presente sentenza, e degli interessi legali, sulla somma così rivalutata, dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino all'effettivo soddisfo;

b) al pagamento, a favore dello Stato, delle spese di giustizia liquidate in Euro 263,02 (duecentosessantatre/02).

Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 21 marzo 2018.

Depositata in Cancelleria il 30 agosto 2018.