Sentenza

Apertura di porte e di finestre sul prospetto di un edificio

Tar Lazio, sez. II bis, sentenza 17 giugno 2019, n. 7818.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2917 del 2018, proposto dal Condominio di
via Veio n. 12 in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Federico Mannucci e Clemente Maria Mannucci,
con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi in Roma, Largo Nicola Spinelli
n. 5;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Cristina Montanaro, con domicilio eletto presso l'Avvocatura dell'ente in Roma, via
del Tempio di Giove n. 21;
nei confronti
Immobiliare Valentina S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Ciaglia, con domicilio eletto presso il suo
studio in Roma, via Savoia n. 72;
per l'annullamento
per l'annullamento,
- della determinazione dirigenziale di Roma Capitale, Municipio VII, Ufficio
Disciplina Edilizia rep. 3231 del 6.11.2017, con la quale è stata determinata la
rimozione o demolizione di opere asseritamente abusive nonché è stato ingiunto il
pagamento di una sanzione pecuniaria di € 20.000,00;
- della delibera dell'Assemblea Capitolina n. 44 del 4.7.2011 nella parte in cui, al
punto 6 lett. a), dispone l'applicazione di una sanzione pecuniaria dai 15.000,00 ai
25.000,00 euro genericamente per tutti per gli interventi RE2 di cui all'art. 9 comma
5 delle Norme Tecniche d'Attuazione del Piano Regolatore di Roma, approvato con
Delibera dell'Assemblea Capitolina n. 18 del 12.2.2008;
- di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale;
Visti il ricorso introduttivo e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma Capitale e della
Immobiliare Valentina S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2019 la dott.ssa Brunella Bruno
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il Condominio di Via Veio n. 12 ha
agito per l'annullamento della determinazione dirigenziale rep. n. 3231 del 6
novembre 2017, di irrogazione delle sanzioni demolitoria e pecuniaria per interventi
edilizi asseritamente abusivi realizzati nel suddetto fabbricato condominiale, nonché
degli altri atti in epigrafe indicati. Nello specifico, gli interventi sanzionati si sono
sostanziati nella realizzazione di un foro di 12 cm. di diametro per consentire il
passaggio di una tubazione in polipropilene del diametro di 11 cm, utilizzata per
convogliare i reflui fognari alla rete condominiale, nonché nella realizzazione di una
porta sul prospetto posteriore del fabbricato, con affaccio sul cortile interno, di
accesso secondario al medesimo.
Il Condominio ricorrente, premessa una ricostruzione delle vicende riferite alla
edificazione del fabbricato, risalente ai primi anni '30 (licenza edilizia n. 7722 prot.
14418 del 1929) e per il quale è stata rilasciata regolare licenza di agibilità (n. 578 del
23.8.1935), nonché del contenzioso instaurato con la società Immobiliare Valentina
(la quale ha acquistato il fabbricato attiguo a quello condominiale, originariamente
realizzato a servizio di quest'ultimo) ed attualmente pendente innanzi al giudice
ordinario relativamente all'accertamento della proprietà del cortile, ha dedotto
avverso gli atti impugnati vizi di violazione di legge ed eccesso di potere,
contestando, in particolare, l'erroneità della qualificazione degli interventi operata
dall'amministrazione, venendo in rilievo, con riferimento alla apertura del “foro”
funzionale ad assicurare il passaggio delle tubazioni dell'impianto fognario, opere
non soggette al regime del permesso di costruire, bensì rientrati nell'attività edilizia
libera. Con riguardo, invece, alla porta, ne è stata sostenuta la risalenza
all'edificazione originaria del fabbricato, come comprovato dalla preordinazione ad
assicurare l'accesso ai locali lavatoi insistenti sul lastrico solare dell'edificio in
proprietà della società Immobiliare Valentina. Le deduzioni successive si appuntano
sulla carenza di istruttoria e di motivazione, anche tenuto conto del lungo tempo
decorso tra la realizzazione delle opere e l'adozione del provvedimento
sanzionatorio impugnato, sul vizio di eccesso di potere per sviamento, essendo
l'amministrazione illegittimamente intervenuta in una vicenda che coinvolge, in via
esclusiva, rapporti tra privati, e, segnatamente, quello intercorrente tra i condomini
e la società controinteressata (Immobiliare Valentina). In via di subordine, la difesa
della parte ricorrente ha dedotto l'illegittimità della sanzione pecuniaria irrogata,
stante la violazione del principio di proporzionalità, non avendo la delibera n. 44 del
2011 adottata dall'Assemblea Capitolina operato alcuna diversificazione correlata
alla gravità degli abusi contestati nell'ambito dei variegati interventi rientranti nella
categoria della ristrutturazione edilizia. In tale quadro, parte ricorrente ha, in via
istruttoria, formulato richiesta di una consulenza tecnica d'ufficio per l'accertamento
dell'epoca di realizzazione della porta, alla luce degli elementi indicati in ricorso.
Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere al gravame concludendo per il
rigetto del ricorso in quanto infondato.
Si è costituita in giudizio anche la Immobiliare Valentina, la quale pure ha concluso
per il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Con ordinanza n. 2075 del 2018 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare
sospendendo l'esecuzione “del provvedimento di demolizione gravato
limitatamente al disposto di quest'ultimo concernente il foro nella facciata
condominiale”, restando “salvo l'onere per la parte ricorrente di attivarsi per il
ripristino della tubazione originaria”.
Successivamente le parti hanno prodotto ulteriori memorie e documentazione a
sostegno delle rispettive deduzioni, inclusa perizia del tecnico incaricato dal
Condominio ricorrente segnatamente riferita all'epoca di realizzazione della porta.
All'udienza pubblica del 29 maggio 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Il Collegio deve preliminarmente esaminare l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla difesa di parte ricorrente con la memoria depositata in data 8 maggio
2019 in relazione alla tardività delle produzioni dell'amministrazione resistente del 6
maggio 2019.
1.2. L'eccezione merita accoglimento, con conseguente stralcio delle produzioni, in
quanto la memoria depositata nella suddetta data dall'ente non costituisce una
replica alla memoria depositata in data 24 aprile 2019 dalla difesa della ricorrente
bensì il primo effettivo atto nel quale viene articolata una difesa sostanziale da parte
dell'amministrazione, con conseguente preclusione ex art. 73, comma 3 c.p.a. il quale
consente la produzione, sino a venti giorni liberi prima dell'udienza, delle “repliche”
strettamente correlate “ai nuovi documenti ed alle nuove memorie depositate in vista
dell'udienza”.
2. Il ricorso merita parziale accoglimento per le ragioni di seguito esposte.
3. Come esposto nella narrativa in fatto, con il provvedimento impugnato sono state
sanzionate due opere, la prima delle quali costituita dalla realizzazione sul muro del
fabbricato di un “foro” di 12 cm. di diametro per consentire il passaggio di una
tubazione in polipropilene del diametro di 11 cm., utilizzata per convogliare i reflui
fognari alla rete condominiale.
3.1. Giova evidenziare che in esecuzione dell'ordinanza cautelare, con deliberazione
assembleare del 19 marzo 2019 il Condominio ha deliberato di provvedere al
ripristino della tubazione originaria, essendo stata la realizzazione del foro
determinata dalla necessità di fronteggiare un danneggiamento, risalente agli anni
'90, dell'ultimo tratto discendente della condotta fognaria. A prescindere dalla
suddetta deliberazione, di per sé inidonea, in assenza della esecuzione dell'intervento
di ripristino a determinare una sopravvenuta carenza di interesse, in parte qua,
dell'impugnativa, il Collegio rileva che, sul piano edilizio e fermi ulteriori aspetti di
conformità estranei al presente giudizio, la realizzazione della tubazione in questione
e l'apertura dell'esiguo foro che vengono in rilievo non rientra nel regime del
permesso di costruire. Ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera b) del d.P.R. n. 380
del 2001, sono ricomprese nella categoria degli interventi di manutenzione
straordinaria “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti
anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienicosanitari
e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole
unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso”. L'opera
posta in essere – la quale, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della
controinteressata non integra un “manufatto” – rientra in quest'ultima categoria, con
conseguente illegittimità, in parte qua, della determinazione adottata
dall'amministrazione.
4. Non meritano, per contro, accoglimento le deduzioni dirette a sostenere
l'illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ingiunge il ripristino
dello stato dei luoghi relativamente alla realizzazione della porta sul prospetto
posteriore del fabbricato, con affaccio sul cortile interno, di accesso secondario al
medesimo.
4.1. Il Collegio premette, al riguardo, che sono estranei al presente giudizio i profili
eminentemente privatistici inerenti al contenzioso insorto tra la ricorrente e la
controinteressata, oggetto, peraltro, del giudizio instaurato innanzi al giudice
ordinario, rilevando, in via esclusiva, la legittimità dell'operato dell'amministrazione.
4.1. Il Collegio non valuta suscettibili di positivo apprezzamento le deduzioni della
parte ricorrente con le quali è stata sostenuta la risalenza della realizzazione della
porta in questione all'epoca della edificazione del fabbricato, con conseguente
esclusione della sottoposizione al regime del permesso di costruire. E, invero,
nessuno degli elementi prodotti in giudizio, inclusa la relazione redatta da tecnico di
parte depositata dalla difesa del Condominio ricorrente in data 18 aprile 2019, sono
idonei a comprovare la circostanza asserita, con conseguente esclusione anche della
richiesta istruttoria volta a sollecitare il ricorso alla consulenza tecnica d'ufficio,
venendo in rilievo un onere probatorio gravante in via diretta sul condominio
ricorrente.
4.2. Si evidenzia, infatti, che la porta in questione non figura rappresentata nel
progetto presentato negli anni '50 per la sopraelevazione del fabbricato e che le
circostanze evidenziate nella relazione tecnica depositata in data 18 aprile 2019, a
firma dell'Ing. Zecchinelli, segnatamente riferite alla assenza di alterazioni dei
materiali costruttivi anche con riferimento alla pavimentazione, non rivestono i
connotati della significatività, venendo in rilievo non già la costruzione della parete
bensì l'apertura di un varco nella stessa, con conseguente non alterazione dei
materiali costruttivi del muro. Del pari, non consta in atti che detta porta abbia mai
costituito l'unico accesso all'area cortilizia ed all'attiguo fabbricato in proprietà della
controinteressata, risultando, anzi, dalla documentazione depositata dalla difesa di
quest'ultima in data 30 marzo 2018 l'esistenza di un accesso da altro ingresso, sicché
tale circostanza priva di significatività anche l'elemento costituito dalla originaria
destinazione del fabbricato attiguo, pure quanto alla utilizzazione dei locali lavatoi
ubicati sul lastrico solare dello stesso e successivamente demoliti. Ai fini che ne
occupano, inoltre, non può riconnettersi valenza probatoria alla mail della Sig.ra
Coop prodotta dalla difesa di parte ricorrente, afferendo la narrazione ivi riportata
ad eventi molto risalenti rappresentati de relato e non supportati da evidenze
obiettive. La circostanza, infine, che non sia stato reperito, neppure a seguito di
accesso, il progetto originario del fabbricato non costituisce esimente idonea ad
elidere l'onere probatorio gravante sulla parte, potendo, invece, rilevare ad altri fini,
per quanto attiene, in particolare, l'ulteriore contestazione incentrata sulla violazione
del principio di proporzionalità relativamente alla irrogazione della sanzione
pecuniaria.
5. Esclusa, dunque, la realizzazione dell'opera in epoca precedente alla legge
urbanistica n. 1150 del 1942, il Collegio rileva che legittimamente l'amministrazione
comunale ha disposto l'ordine di ripristino con riferimento alla porta in questione.
5.1. Si evidenzia, infatti, che l'apertura di porte e di finestre sul prospetto di un
edificio va qualificato - sempre - come intervento di ristrutturazione edilizia
comportante modifica dei prospetti, assoggettato (tuttora) al regime del permesso di
costruire ex art. 10 primo comma lett. c) del d.P.R. 6 Giugno 2001 n° 380 (cfr: Corte
di Cassazione penale, III Sezione, 20 Maggio 2014 n° 30575), non modificato dal
decreto legge “Sblocca Italia” 12 Settembre 2014 n° 133 (convertito in legge 11
novembre 2014 n° 164), che (per quanto qui interessa) si limita a ricomprendere
nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria, di cui all'art. 3 primo
comma lett. b) del d.P.R. 6 Giugno 2001 n° 380, quelli (insussistenti nel caso di
specie) consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con
esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole
unità immobiliari nonché del carico urbanistico, purché non sia modificata la
volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione di uso.
5.2. E, invero, come chiarito dalla consolidata giurisprudenza anche del Giudice di
Appello (Cons. St., n. 3173 del 2016; id. 380 del 2012), l'apertura di porte finestrate
e di finestre sul prospetto di un edificio va qualificato - sempre - come intervento di
ristrutturazione edilizia comportante modifica dei prospetti, assoggettato (tuttora) al
regime del permesso di costruire ex art. 10 primo comma lett. c) del d.P.R. 6 giugno
2001 n° 380 (cfr: Corte di Cassazione penale, III Sezione, n. 30575 del 2014).
6. Neppure meritano accoglimento le deduzioni del Condominio ricorrente
incentrate sul lungo tempo decorso tra la realizzazione delle opere e l'adozione del
provvedimento impugnato.
6.1. In conformità all'orientamento espresso dalla giurisprudenza (avallato
dall'Adunanza Plenaria con la sentenza n. 8 del 2017), il Collegio ritiene di rimarcare
che poiché l'adozione dell'ingiunzione di demolizione non può ascriversi al genus
dell'autotutela decisoria, si deve escludere che l'ordinanza di demolizione di opere
abusive debba essere motivata con riferimento alla sussistenza di un interesse
pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. Ciò in quanto giammai
il decorso del tempo può incidere sull'ineludibile doverosità degli atti volti a
perseguire l'illecito attraverso l'adozione della relativa sanzione. Allo stesso modo, il
decorso del tempo non può radicare, di per sé considerato, un affidamento di
carattere “legittimo” in capo ai proprietari dell'abuso.
7. Con deduzione articolata in via di subordine, il Condominio ricorrente ha
censurato l'irrogazione della sanzione pecuniaria, quantificata dall'amministrazione
in ventimila euro, con espressa impugnazione, in parte qua, della delibera
dell'assemblea comunale n.44 del 2011, non essendo stata prevista alcuna
diversificazione correlata alla gravità degli abusi contestati nell'ambito dei variegati
interventi rientranti nella categoria della ristrutturazione edilizia.
7.1. La censura merita accoglimento in quanto sia tenuto conto dell'esiguità
dell'abuso sia alla luce del complesso delle circostanze emergenti in atti, anche
riferite al mancato reperimento presso gli uffici dell'amministrazione del progetto
originario del fabbricato, deve concludersi per l'assoluta sproporzione ed
irragionevolezza della sanzione. Del pari, meritano accoglimento le deduzioni
articolate avverso la sopra indicata deliberazione, nella parte in cui al punto 6), lett
a) dispone l'applicazione di una sanzione pecuniaria dai 15.000,00 ai 25.000,00 euro
per tutte le opere che secondo la classificazione dell'art. 9, comma 5 delle Norme
Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore, siano riconducibili alla “categoria di
intervento RE2 e/o a cambi di destinazione d'uso” e ciò in quanto – a prescindere
dal contrasto, non oggetto di specifica deduzione da parte del Condominio
ricorrente, con le superiori fonti di rango legislativo primario, relativamente al
cumulo di sanzioni, già evidenziato in numerose pronunce di questa Sezione (cfr.,
ex multis, n. 5231 del 2019) – la previsione si ponte in palese violazione del generale
canone di proporzionalità, stante l'assimilazione di differenti fattispecie senza
adeguata graduazione in rapporto alla consistenza ed alla gravità dell'abuso .
8. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso merita parziale
accoglimento, nei limiti e nei termini sopra indicati.
9. L'esito complessivo del giudizio giustifica l'integrale compensazione delle spese
di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe indicato lo accoglie nei
termini e nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2019 con
l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Silvio Lomazzi, Consigliere
Brunella Bruno, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Brunella Bruno Elena Stanizzi
IL SEGRETARIO