Ineleggibili, al Consiglio dell’ordine, gli avvocati che hanno già espletato due mandati consecutivi.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza n. 32781/18; depositata il 19 dicembre
SENTENZA
sul ricorso 24013-2018 proposto da:
C.A.M. , rappresentato e difeso da sé
medesimo, ed elettivamente domiciliato in ROMA, presso la
CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE;
- ricorrente - contro
A.V, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE
DELLE MILIZIE 76, presso lo studio dell'avvocato GABRIELE FRANZA -
STUDIO LEGALE FRANZA POZZAGLIA, rappresentato e difeso
dall'avvocato ANTONIETTA ALONGI CAMMALLERI;
- controricorrente -
nonché contro
CONSIGLIO DELL'ORDINE DEGLI AVVOCATI DI AGRIGENTO,
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE SUPREMA DI
CASSAZIONE, B.S., A.L. V. I., Q. F., A.G.,L. E., D. B.M., D. C.P.,
M. G., D. C. E., F.A., P. I., B.A.;
- intimati - avverso la sentenza n. 80/2018 del CONSIGLIO NAZIONALE
FORENSE, depositata il 21/06/2018.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
04/12/2018 dal Consigliere FRANCO DE STEFANO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore
Generale LUCIO CAPASSO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati A. M. e C. M.
C. per delega orale dell'avvocato Antonietta Alongi
Fatti di causa
1. L'avvocato C.A.M. ricorre, affidandosi ad atto
notificato il 03/08/2018 ed articolato su dieci motivi, per la
cassazione della sentenza n. 80 del 21/06/2018, con cui il Consiglio (
Nazionale Forense ha rigettato il reclamo da lui proposto, in qualità di
componente eletto del medesimo Consiglio dell'Ordine, avverso la
proclamazione di alcuni degli eletti e di uno dei candidati alle elezioni
per il rinnovo del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Agrigento
tenutosi il 6 ed il 7 ottobre 2017.
2.
In particolare, il reclamo era fondato sulla contestazione
dell'eleggibilità di sei componenti proclamati eletti (gli avvocati
S.M.B. , V.A. , L. A.,I. V. F.Q., G. A.) e del non eletto
avv. E,L., per avere costoro già ricoperto la carica di
consigliere dell'Ordine per almeno due mandati consecutivi, in
relazione all'art. 3, comma 3, della legge n. 113/2017.
3.
Degli intimati notifica il 09/10/2018 controricorso -
depositandolo il 26/10/2018 - l'avvocato V. A., mentre
gli altri intimati (il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Agrigento; gli
altri suoi componenti nei cui confronti era stato proposto il reclamo
elettorale: S. M. B. L. A., I.V., F. Q., G.A., E. L.; ed i
componenti della Commissione elettorale: M.D.B.,
P.D. C., G. M., E. D. C., A.F., I.P. A.B.; il Procuratore
Generale della Repubblica presso questa Corte) non espletano attività
difensiva in questa sede.
4.
Per la pubblica udienza del 04/12/2018, alla quale sia il
C.A.M.che l'A.discutono oralmente la causa, il primo
deposita memoria ai sensi dell'art. 378 cod. proc. civ., con la quale
preliminarmente contesta la procedibilità delle difese dell'A.ed
illustra ulteriormente i motivi già svolti.
Ragioni della decisione
A. La ritualità del controricorso.
1. Va preliminarmente rilevato che il controricorso di V.
A.è rituale e tempestivamente prodotto, in applicazione del
principio affermato ex professo da Cass. Sez. U. 10/07/2017, n.
16993, secondo cui la nuova disciplina del ricorso per cassazione
contro le decisioni del Consiglio Nazionale Forense, di cui all'art. 36,
comma 6, della I. n. 247 del 2012, non prevedendo tale testo
normativo il richiamo anche agli artt. 66 a 68 del r.d. 22 gennaio
1934, n. 37 (ma solo agli artt. 59 a 65 di questo e cioè per il solo
procedimento dinanzi al Consiglio Nazionale Forense), comporta, per
il controricorso e visto che per esso non è dettata alcuna norma
speciale, l'applicazione della disciplina del codice di procedura civile e,
con essa, del normale termine per il controricorso - e non quello più
breve previsto dalla previgente I.p.f. (art. 66).
2.
La contraria argomentazione sviluppata dal ricorrente in
memoria, che si limita ad invocare
l'obiter di Cass. Sez. U.
31/01/2017, n. 2481, con semplice illustrazione della previgente
disciplina ignara delle ragioni della ritenuta sua inapplicabilità esposte
nella successiva ed ampia motivazione della richiamata Cass. Sez. U.
16993/17, per discostarsi dalla quale ultima non si ravvisa nemmeno
alcuna ragione, non può quindi essere condivisa. Del resto, sebbene
formalmente non abrogato dalla nuova disciplina, l'intero assetto
disegnato dalla previgente è stato compiutamente risistemato dalla
novella del 2012 e, in tale contesto, più non sussistono le esigenze di
specialità della normativa originaria in relazione allo sviluppo del
giudizio di legittimità.
3.
Di conseguenza, il controricorso dell'A., notificato il
09/10/2018, nel rispetto dell'ordinario termine di venti giorni dalla
scadenza di quello dalla notifica del ricorso, adeguatamente
maggiorato della sospensione feriale, è tempestivo; e, per essere
stato depositato il 26/10/2018 e così entro i venti giorni successivi
alla sua notifica, è altresì procedibile: e le sue difese ivi dispiegate
sono pertanto legittimamente avanzate.
B. La questione decisa dal CNF e le tesi delle parti.
4.
Ciò premesso, è contestata l'interpretazione data dal Consiglio
Nazionale Forense sulla non computabilità dei mandati di consigliere
svolti anteriormente alla nuova legge ai fini della preclusione di
eleggibilità prevista dall'art. 3, comma 3, della legge 12 luglio 2017,
n. 113 (a mente del quale «i consiglieri non possono essere eletti per
più di due mandati consecutivi»): si disputa, nella specie, del rinnovo
del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Agrigento, tenutesi il 6 ed il
7 ottobre 2017, in sede di prima applicazione delle richiamata legge.
5.
Sul punto, il Consiglio Nazionale Forense, riconosciuto
l'interesse al reclamo in capo al reclamante benché egli stesso fosse
stato eletto all'esito delle elezioni il cui risultato aveva contestato, ha
ritenuto di interpretare la disposizione transitoria dell'art. 17, comma
3, della stessa legge (a mente del quale, «in sede di prima
applicazione, la durata dei consigli dell'ordine ... è stabilita comunque
alla scadenza del 31 dicembre 2018, ferme restando le disposizioni di
cui all'articolo 3 della presente legge ...») non sulla sola base del suo
tenore letterale, ma anche sotto il profilo logico e sistematico: e, in
estrema sintesi, sia per il carattere necessariamente eccezionale delle
deroghe alla regola della normale eleggibilità, sia per la profonda
diversità di ambito e modalità di esercizio del mandato di consigliere
all'esito della compiuta riforma del Consiglio dell'Ordine di cui alle
leggi nn. 247/12 e 113/17, ha ritenuto applicabili le «fondamentali e
sostanziali novità della procedura elettorale introdotte dal combinato
disposto» di tali leggi soltanto tutte insieme ed esclusivamente alle
elezioni svolte con le nuove regole, sicché il divieto di eleggibilità non
avrebbe potuto che riguardare quei soli mandati (consecutivi)
espletati all'esito delle elezioni tenutesi col nuovo sistema.
6.
Nella stessa sentenza è disatteso il richiamo del ricorrente a
Cass. n. 2001/2008, per la reputata non comparabilità delle materie
(riferendosi quella pronuncia all'eleggibilità di Sindaci e Presidenti di
Provincia e, quindi, a competizioni elettorali politiche, strutturate su
di un sistema elettorale diverso, in via di consolidamento di una
progressiva e pregressa evoluzione, implicanti una deroga per la
minore durata del mandato, ritenuta come non prevista dalla legge n.
247/12); ed è pure disatteso il richiamo all'art. 5, comma 3, I. n.
111/17 (con riferimento agli incarichi direttivi e sennidirettivi dei
magistrati ex artt. 45 e 46 d.lgs. n. 160/06, sussistendo in quel caso
una «espressa e precisa disciplina transitoria che nel caso di specie è,
invece, assente»).
7. Il ricorrente articola dieci motivi di ricorso, coi quali lamenta:
i.«Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione del combinato
disposto degli artt. 17, comma 3 art 3 comma 3° ultimi due
periodi della legge 12/7/2017 n. 113 e conseguentemente del
principio "tempus regit actum"»;
ii. «Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione dell'art. 17 della
legge 12/7/2017 n. 113 nella forma della violazione dell'art. 12
delle preleggi»;
iii.«Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione dell'art. 17 della
legge 12/7/2017 n. 113 nella forma della violazione dell'art. 12
delle preleggi per avere violato il criterio storico cioè di tenete
[sic] presenti i lavori parlamentari»;
iv.«Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione dell'art. 17 della
legge 12/7/2017 n. 113 nella forma della violazione dell'art. 12
delle preleggi per avere interpretato la legge contro il criterio
introdotto nel nostro ordinamento giuridico di limitare la durata
dei mandati»;
v.
«Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione dell'art. 17 della
legge 12/7/2017 n. 113 nella forma della violazione dell'art. 12
delle preleggi sull'erroneo presupposto che il CNF ha
interpretato la norma in senso costituzionalmente orientato la
[sic] dove ha disatteso i principi costituzionali»;
vi.«Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione dell'art. 17 della
legge 12/7/2017 n. 113 nella forma della violazione dell'art. 12
delle preleggi irragionevolezza di una interpretazione diversa»;
vii.«Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione nella forma della
violazione degli art. 10 delle disposizioni sulla legge in generale,
r.d. 16/03/1942 n. 262 e dello art. 20 della legge 12/7/2017 n.
113 visto che con l'interpretazione voluta nella sentenza dal
CNF l'art. 17 entrerebbe in funzione dopo 9 anni e due mesi
dalla pubblicazione in gazzetta ufficiale»;
viii. «Violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3
per erronea interpretazione nella forma della
omessa applicazione degli articoli 3, 8 e 9, comma 5°, della
legge 12/7/2017 n. 113 per avere il CNF nella impugnata
sentenza ritenuto che il combinato disposto degli art. 3, comma
3 e art. 17, comma 3 I. n. 113/2017 si applica ai due mandati
successivi consecutivi svolti successivamente alla entrata in
vigore della legge»;
nonché, in linea subordinata:
ix. «Violazione dell'art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c. per
omessa pronuncia ex art. 112 c.p.c. per non avere applicato
articoli 3, 8 e 9, comma 5°, della legge 12/7/2017 n. 113»;
x. «Violazione ex art. 360 n. 5
per omesso esame circa un fatto decisivo che è stato oggetto di
discussione tra le parti e che, se esaminato, avrebbe condotto il
CNF applicato
articoli 3, 8 e 9, comma 5°, della legge
12/7/2017 n. 113».
8. Nel controricorso, l'A.si diffonde a contestare la tesi
avversaria, sostenendo l'applicazione della norma solo in relazione ai
mandati espletati dopo la sua entrata in vigore, sulla base di
argomenti desunti anche dai lavori preparatori e di un'interpretazione
prospettata come sistematica; ed eccepisce infine la tardività del
reclamo avversario, siccome precluso dalla mancata previa
impugnazione dell'ammissione della candidatura, avendo individuato
in questa - e non nella successiva proclamazione degli eletti,
ancorché (in tesi) ineleggibili - l'atto immediatamente lesivo, da
contestare tempestivamente.
9.
Nella memoria, il ricorrente - oltre a contestare la ritualità
dell'avverso controricorso - insiste per la definizione del suo ricorso al
più presto, alla stregua della sua importanza per le imminenti tornate
elettorali di rinnovo dei consigli degli ordini, prospettando persistente
il suo interesse alla decisione ed illustrando ulteriormente le ragioni
dell'applicabilità della norma sull'ineleggibilità a tutti i mandati e così
pure a quelli espletati prima della sua entrata in vigore.
C. La tempestività dell'azione.
10. Va, in via preliminare, esclusa la fondatezza dell'eccezione di
tardività del reclamo del Cremona.
11. Sul punto va, in primo luogo, osservato che la proclamazione
degli eletti è regolata dall'art. 15, co. 7, della legge 12/07/2017, n.
113, a mente del quale «terminato lo scrutinio, il presidente del
seggio ne dichiara il risultato e nella stessa giornata procede alla
proclamazione degli eletti, dandone immediata comunicazione al
Ministero della giustizia, al Consiglio nazionale forense, al competente
presidente di tribunale e a tutti gli altri ordini e curandone la
pubblicazione nel sito internet istituzionale del proprio ordine».
12.
Al contempo, l'impugnazione della proclamazione è tuttora
disciplinata - in difetto di nuova espressa regolamentazione (anche
sub specie
di abrogazione della specifica previsione dell'originaria
norma) ed in virtù del richiamo contenuto all'art. 2, co. 1, lett. b)
della legge 113/17 - dall'art. 26, co. 12, della legge 31 dicembre
2012, n. 247 (a mente del quale «contro i risultati delle elezioni per il
rinnovo del consiglio dell'ordine ciascun avvocato iscritto nell'albo può
proporre reclamo al CNF entro dieci giorni dalla proclamazione»): non
è invece prevista un'autonoma impugnazione avverso gli atti della
commissione elettorale, che, ai sensi dei commi quinto e settimo
dell'art. 9 della I. 113/17, procede alla verifica delle candidature.
13.
Orbene, anche l'evoluzione della giurisprudenza dei giudici
amministrativi, che ha ammesso l'anticipazione della tutela giudiziale
agli atti prima reputati meramente endoprocedimentali o comunque
prodromici e preparatori della proclamazione degli eletti, è sì univoca
nel consentire una tale opportunità, ma non consta averne mai
inferito la decadenza dall'impugnativa degli atti successivi e meno che
mai di quelli conclusivi del procedimento elettorale, quasi che
l'anticipazione implicasse la tardività di ogni eventuale ulteriore o
successiva reazione a questi altri atti.
14.
Sul punto va invero applicato il principio per cui l'esigenza di
assicurare l'effettività della tutela giurisdizionale, fondata sull'art. 24
della Costituzione, anche nella delicata materia
elettorale implica
che le formalità previste nei relativi procedimenti devono essere
strumento di attuazione dei principi costituzionali di rappresentatività
e di democrazia e non costituire ostacoli alle tutele dei cittadini (Cons.
Stato 07/07/2015, n. 3368).
15.
Ne consegue che, in difetto di normative chiare ed univoche -
che appunto nella specie mancano - di comminatoria di espressa
decadenza, gli atti endoprocedimentali immediatamente presupposti
dal verbale - od altro equipollente atto - di proclamazione degli eletti
(o altro atto o provvedimento conclusivo del procedimento elettorale)
ben possono impugnarsi in uno a quest'ultimo, quand'anche questo
sotto la prospettazione che esso sia viziato, per derivazione, appunto
in forza del vizio dei primi.
16.
Di conseguenza, senza necessità di affrontare in questa sede
alcuna questione sulla qualificazione del requisito come relativo ad
incandidabilità od ineleggibilità, pure le doglianze per vizi di ogni altro
atto endoprocedimentale, comprese le decisioni variamente
formalizzate della commissione elettorale, relativo all'ammissione
delle candidature - e quindi pure circa l'eleggibilità dei candidati -
possono senz'altro essere validamente fatte valere mediante
impugnazione del provvedimento di proclamazione degli eletti o
comunque relativo ai risultati delle elezioni, nel termine di cui all'art.
26, co. 12, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, se del caso anche
in quanto viziato per derivazione dall'illegittima ammissione del
candidato ineleggibile alle operazioni elettorali.
D. Il merito della questione: la normativa applicabile.
17.
Disattese quindi le eccezioni preliminari rispettivamente
proposte dal ricorrente e dal controricorrente, rilevano queste Sezioni
Unite che i primi otto motivi, consentendone un complessivo esame
- ed il superamento dell'eccezione di inammissibilità di ognuno di
quelli come proposta dal controricorrente - l'intima loro connessione
e la sufficiente intelligibilità della doglianza sostanziale, prospettano la
questione della computabilità, ad impedire l'eleggibilità al consiglio
dell'ordine circondariale forense e quanto meno in sede di prima
applicazione della legge 113/17, anche dei mandati elettorali espletati
prima della sua entrata in vigore.
18.
F. La disciplina a regime.
27. Una norma transitoria ricostruita negli appena visti sensi (v.
sopra, punto 25) è, del resto, pienamente in linea con la portata di
quella che deve qui ricostruirsi come quella a regime e cioè anche per
le elezioni diverse da quelle in sede di prima applicazione della legge
113/17: poiché anche questa si riferisce, per l'identificazione dei
presupposti o cause di ineleggibilità, appunto pure ai mandati
espletati - o in corso di espletamento - prima dell'entrata in vigore
della legge in parola.
28. È convinta opinione di queste Sezioni Unite che un simile
regime definitivo, analogo - tra gli altri - a quello introdotto per gli
organismi rappresentativi di altri ordini professionali (come quello dei
dottori commercialisti ed esperti contabili, ai sensi dell'art. 9, comma
nono, del d.lgs. n. 139 del 2005, a mente del quale «i consiglieri
dell'Ordine ed il presidente possono essere eletti per un numero di
mandati consecutivi non superiore a due»), deve qualificarsi (come
già si è espressa, testualmente, questa Corte a sezione semplice:
Cass. 21/05/2018, n. 12461) funzionale all'esigenza di «assicurare la
più ampia partecipazione degli iscritti all'esercizio delle funzioni di
governo degli Ordini, favorendone l'avvicendamento nell'accesso agli
organi di vertice, in modo tale da garantire la
par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (cfr. in
riferimento alla rieleggibilità alla carica di Sindaco, Cass., Sez. I,
26/03/2015, n. 6128)», nonché di evitare «fenomeni di
sclerotizzazione nelle relative compagini (cfr. Cass., Sez. I,
9/10/2007, n. 21100; Cass. 5/06/2007, n. 13181; Cass. 20/05/2006,
n. 11895), potenzialmente nocivi per un corretto svolgimento delle (\\
funzioni di rappresentanza degl'interessi degl'iscritti e di vigilanza sul
rispetto da parte degli stessi delle norme che disciplinano l'esercizio
della professione, nonché sull'osservanza delle regole deontologiche».
29. In particolare, è chiara la valutazione del legislatore della
protratta consecuzione dei mandati come idonea a fondare, con la
permanenza nella gestione degli interessi di categoria, un rischio di
sclerotizzazione delle compagini rappresentative e di viscosità o
remore anche inconsapevoli nell'ottimale esercizio delle istituzionali
funzioni di rappresentanza e vigilanza.
30. Evidentemente, la norma valuta come da evitare per quanto
più possibile il pericolo di una cristallizzazione di posizioni di potere
nella gestione di queste a causa della protrazione del loro
espletamento ad opera delle stesse persone: protrazione che è, a sua
volta, fornite o incentivo di ben prevedibili tendenze all'autoconservazione a rischio di prevalenza o negativa influenza su
correttezza ed imparzialità dell'espletamento delle funzioni di
rappresentanza. Al contrario, questo dovrebbe necessariamente
essere sempre ispirato, per le stesse pubblicistiche esigenze che
presiedono alla loro strutturazione in sistema ordinistico, a particolare
correttezza e rigore nell'esercizio delle professioni così strutturate.
31.
Pertanto, per valutazione legislativa ogni prolungato esercizio
del mandato, come dalla norma individuato per tempo pari alla durata
di due mandati consecutivi (purché ognuno non inferiore a due anni e
cioè, per gli Avvocati, in ragione della metà della durata del mandato
ordinario), preclude la (immediata) rieleggibilità del consigliere, al
fine di impedire la cristallizzazione della sua rendita di posizione e di
porre almeno un limite o correttivo a quella che da taluni si è definita
come l'evidente asimmetria di potere tra esponenti già in carica -
soprattutto se da anni e per un mandato già rinnovato - e nuovi
aspiranti alla carica.
G. La legittimità della scelta legislativa.
32. Questo risultato costituisce un non irragionevole bilanciamento attuato dal legislatore nell'esercizio della discrezionalità
di cui gode in subiecta materia, idoneamente perseguendo l'obiettivo
di rafforzare la rappresentatività dei Consigli degli Ordini mediante un
ampliamento della partecipazione degli iscritti (v. Cass. 12461/18,
ove richiami a: Corte cost., sentt. n. 276 del 2012 e n. 240 del 2008;
Cass. 20/05/2006, n. 11895), anche dal lato dell'elettorato passivo,
intuitivo effetto dell'esclusione dalla competizione elettorale di coloro
che già vi abbiano più volte vittoriosamente preso parte.
33.
A questo riguardo è allora da escludere, dinanzi all'adeguata
chiarezza dei tenori testuali della norma a regime e di quella
transitoria, una lesione del principio, costantemente ribadito dalla
giurisprudenza costituzionale e da quella di legittimità, della
eccezionalità delle norme che prevedono cause d'ineleggibilità, in
quanto volte ad imporre limitazioni al diritto di elettorato passivo,
nonché della conseguente esclusione di una loro interpretazione
estensiva o analogica (cfr., tra molte: Corte cost., sentt. n. 27 del
2009 e n. 141 del 1996; Cass. 02/02/2016, n. 1949; Cass.
12/02/2008, n. 3384; Cass. 25/01/2001, n. 1073).
34.
Anche nella specie, infatti (in questi sensi v. ancora la già
richiamata Cass. 12461/18), «non si tratta di estendere in via
interpretativa l'ambito applicativo della causa d'ineleggibilità ad un
caso apparentemente non contemplato dalla norma che la prevede o
addirittura estraneo alla portata semantica della stessa, benché
caratterizzato da un'identità di
ratio,
ma solo d'individuare l'esatto
significato dell'espressione usata dal legislatore, mediante il ricorso
agli ordinari criteri ermeneutici, tra i quali la ricerca dell'intenzione del
legislatore si pone, in caso di equivocità del testo da interpretare,
come strumento sussidiario, utilizzabile in via integrativa ove, come
nel caso in esame, la ricostruzione del senso letterale delle parole non
consenta di sciogliere ogni ambiguità, e destinato ad assumere un
rilievo prevalente soltanto in via eccezionale, quando l'effetto
giuridico risultante dalla formulazione della disposizione appaia
incompatibile con il sistema normativo (cfr. Cass., Sez. III,
21/05/2004, n. 9700; Cass., Sez. I, 6/04/2001, n. 5128; Cass., Sez.
lav., 13/04/1996, n. 3495)».
35.
Resta irrilevante quindi il parallelo, che ciascuna delle parti
riesce ad invocare a sostegno delle rispettive contrapposte tesi, con le
normative sulle elezioni degli enti territoriali locali o con altre in tema
di temporaneità di funzioni pubbliche (come in materia di incarichi
direttivi e semidirettivi dei magistrati): è la legge, come sopra
interpretata, a valutare le peculiari esigenze pubblicistiche sottese
all'ordinamento ordinistico delle professioni appunto tali da fondare,
mediante l'ampliamento e la maggiore fluidità dell'elettorato passivo,
la limitazione di quest'ultimo (peraltro obiettivamente circoscritta,
non essendo impedita la ricandidatura, sia pure una volta decorso un
periodo di tempo pari almeno all'ultimo dei mandati espletati) a
svantaggio di chi ne abbia già vittoriosamente fruito.
36.
E resta irrilevante pure l'argomento delle diversità strutturali
dell'ambito e delle modalità di esercizio del mandato, apportate dalle
riforme del 2012, individuate dalla qui gravata sentenza (obbligo di
candidatura per gli avvocati che aspirino ad essere eletti nel COA;
allungamento della durata del mandato da due a quattro anni;
introduzione del criterio elettivo a maggioranza semplice in luogo del
precedente a maggioranza assoluta in sede di primo scrutinio; nuovo
criterio di determinazione del numero dei consiglieri componenti del
COA; dovere di rispettare l'equilibrio tra i generi): infatti, tutte tali
nuove previsioni, essendo per il resto rimaste sostanzialmente
immutate le funzioni dei Consigli da eleggere, ben possono dirsi in
prevalenza orientate allo scopo di limitare i rischi di condizionamento
dell'elettorato attivo derivanti dalla protrazione della persistenza nella
carica, con cui è pienamente coerente l'interpretazione, qui adottata,
dell'esclusione dell'eleggibilità di chi è - od è stato - in carica da oltre
un mandato consecutivo ad altro.
H. L'esclusione di un'applicazione retroattiva della norma.
37.
Né può dirsi che attribuire rilevanza, ai fini dell'ineleggibilità,
ai mandati pregressi e cioè anche a quelli espletati pure solo in parte
prima dell'entrata in vigore della norma, implichi l'applicazione
retroattiva dell'art. 3, co. 3, secondo periodo, I. 113/17.
38.
Già potrebbe rilevarsi che il divieto di retroattività al di fuori
del diritto penale (per il quale vige l'espressa previsione dell'art. 25
della Carta fondamentale della Repubblica) non gode di usbergo
costituzionale, solo esigendosi che la relativa disposizione sia
espressa e che la scelta normativa - tra le ultime, v. Corte cost. n. 73
del 2017 - sia giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso
un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la
previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata.
39.
In via dirimente, può peraltro osservarsi che già in altra
occasione pure il Giudice delle leggi ha rilevato che l'introduzione di
limiti all'accesso alle cariche elettive e, in generale, all'elettorato
passivo non implica altro che l'operatività immediata della legge e
non una retroattività in senso tecnico e cioè con effetti
ex tunc (Corte
cost. 118/94): ed è stata qualificata come il legittimo «frutto di una
scelta discrezionale del legislatore certamente non irrazionale»
l'attribuzione ad una condizione personale peculiare di una rilevanza
così intensa da influire negativamente anche per il futuro, nonostante
tale idoneità non possedesse al momento in cui si era verificata,
sull'effettivo espletamento della funzione cui costituiva un ostacolo.
40.
In altri termini, non può dirsi che la disciplina dei requisiti o
presupposti di eleggibilità, necessariamente rivolta a fatti o condotte
esaurite prima del momento in cui si svolgono le elezioni, disciplini il
passato: in linea generale, infatti, l'identificazione dei requisiti di
eleggibilità ha luogo necessariamente al momento dell'elezione
dell'organo o in tempo ad essa prossimo, ma non può che avere
riferimento a presupposti di fatto verificatisi in precedenza,
qualificandoli ai fini della partecipazione alla competizione elettorale.
41.
Pertanto, la nuova norma sull'ineleggibilità non regola il
passato, ma attribuisce, per il futuro, una nuova rilevanza ed una
nuova considerazione - ora ostativa - a fatti passati, eretti a requisiti
negativi od ostativi per l'accesso alle cariche elettive o per il
mantenimento di quelle in ragione dell'acquisita considerazione di un
loro disvalore, conferendo ad un evento del passato una diversa
rilevanza, ma non già regolandolo direttamente in modo nuovo.
42.
E, poiché è al tempo delle elezioni che occorre fare riferimento
per valutare la sussistenza di quei presupposti di fatto, devono allora
rilevare, a meno di una norma chiara ed espressa in senso diverso,
quali requisiti di eleggibilità pure quelli che possano riferirsi a fatti o
condotte in essere fin da tempo anteriore a quando abbiano assunto
tale valenza ostativa, ove la valutazione del loro disvalore sia
espressa in modo chiaro e tale da condizionare la funzionalità o la
necessaria apparenza di funzionalità dell'organo.
43.
La conclusione è stata applicata a chiare lettere - in caso di
elezioni espressive di rappresentanza politica, sia pure locale, in cui
sono avvertite come particolarmente stringenti le esigenze di tutela
della libertà dell'elettorato sia attivo che passivo - da questa Corte in
tema di (divieto di reiterata ri-)elezione dei Sindaci (e dei Presidenti
della Provincia) ai sensi dell'art. 51 d.lgs. 267 del 2000: si è invero
qui statuito (Cass. 29/01/2008, n. 2001) che la relativa norma, che
prevede una causa originaria di ineleggibilità, «si applica senza
distinzione ai mandati svolti sia anteriormente che successivamente
alla sua entrata in vigore, mancando ogni elemento dal quale possa
desumersi che il legislatore abbia disposto l'applicabilità della norma
solo per il futuro».
44.
In definitiva, poiché manca un'espressa disposizione
transitoria in senso contrario (e cioè di identificazione dei mandati
ostativi con quei soli espletati in tempo successivo all'introduzione dei
nuovi elementi ostativi), la conclusione della necessaria rilevanza dei
mandati pregressi è imposta dall'esigenza di immediata operatività
delle condizioni di ineleggibilità quali valutazioni negative
ex lege
di
quei presupposti e della loro incompatibilità con le funzioni cui il
candidato ambisce, in ragione del loro significato o dei rischi che
evidentemente implicano, secondo il comune sentimento del
particolare momento storico in cui la regola è stata adottata.
45.
Pertanto, bollata la reiterata rielezione come risultato da
scongiurare a garanzia di un'incrementata rappresentatività
dell'organo basata sul preminente valore dell'avvicendamento o del
ricambio nelle cariche rappresentative, non è oggi giustificato
interpretare la normativa nel senso di imporre l'attesa dal 2017 per il
doppio della durata del mandato innovata già dalla riforma del 2012,
prima della piena applicazione di una norma effettivamente introdotta
fin dal 01/01/2013 (in virtù del già richiamato art. 28, co. 5, terzo
periodo, I. 247/12) ed in pratica differendola al 2025 e cioè di ben
tredici anni.
I. Conclusioni.
46.
In conclusione, reputano queste Sezioni Unite che la regola
dell'ineleggibilità originaria dei consiglieri che abbiano già svolto due
mandati consecutivi va interpretata, in conformità alle linee
ermeneutiche già adottate in altre materie elettorali o ad esse
equiparabili, nel senso che, entrata in vigore una norma che pone
quale requisito di eleggibilità l'assenza di esiti o conseguenze di
condotte o di fatti verificatisi anche solo parzialmente in precedenza,
in difetto di espressa chiara norma in contrario, il requisito deve
sussistere pure in riferimento a quei fatti e quelle condotte già
verificatisi in tempo anteriore e, così, pure prima dell'entrata in vigore
delle norme che li assumevano a presupposti ostativi all'eleggibilità (e
cioè prima del 21/07/2017, giorno successivo alla pubblicazione della
legge 113/17 sulla Gazzetta Ufficiale n. 168 del 20/07/2017, secondo
la previsione del suo art. 20).
47.
Va, pertanto, enunciato il seguente principio di diritto: «in
tema di elezioni dei Consigli degli ordini circondariali forensi, la
disposizione dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12
luglio 2017, n. 113, in base alla quale i consiglieri non possono essere
eletti per più di due mandati consecutivi, si intende riferita anche ai
mandati espletati anche solo in parte prima della sua entrata in
vigore, con la conseguenza che, a far tempo dall'entrata in vigore di
detta legge (21 luglio 2017) e fin dalla sua prima applicazione in forza
del comma 3 del suo art. 17, non sono eleggibili gli avvocati che
abbiano già espletato due mandati consecutivi (esclusi quelli di durata
inferiore al biennio ai sensi del comma 4 del medesimo art. 3 I.
113/17) di componente dei Consigli dell'ordine, pure se anche solo in
parte sotto il regime anteriore alle riforme di cui alle leggi 31
dicembre 2012, n. 247, e 12 luglio 2017, n. 113».
48.
La gravata sentenza, che ha invece applicato un diverso
principio di diritto, va pertanto cassata: ma non sussistono i
presupposti per la decisione nel merito, poiché, se questa ben può
adottarsi anche in ipotesi di impugnative delle decisioni del CNF in
materia elettorale (come nel caso di Cass. Sez. U. 31/01/2017, n.
2481), comunque la cassazione sostitutiva, con pronuncia nel merito,
è ammessa solo quando la controversia debba esser decisa in base ai
medesimi accertamenti ed apprezzamenti di fatto, che costituiscono i
presupposti dell'errato giudizio di diritto e non pure quando, per
effetto dell'intervento caducatorio della sentenza di legittimità, si
renda necessario decidere questioni non esaminate nella pregressa
fase di merito con una pronuncia che, non valendo a sostituirne altra
precedente, si configura come ulteriore rispetto a quella cassata
(Cass. 12/03/2015, n. 4975; Cass. 27/02/2004, n. 4063; Cass.
02/06/2000, n. 7367; Cass. 25/03/1996, n. 2629), quand'anche si
debba limitare la conclusione al caso in cui vengano in considerazione
questioni di fatto o, a tutto concedere, miste di fatto e di diritto.
49.
Infatti, a tal fine occorre un'accurata disamina delle posizioni
di ciascuno degli eletti la cui proclamazione è stata contestata, anche
alla stregua delle eccezioni pure previste dal comma 4 dell'art. 3 della
legge 113/17, applicabile alle elezioni in sede di prima applicazione di
tale legge in virtù dell'integrale richiamo da parte del comma 3
dell'art. 17 della medesima: disamina mancata perché ritenuta
evidentemente assorbita dalla pregiudiziale questione in diritto
dell'irrilevanza proprio di ogni ulteriore accertamento.
50.
E, poiché la rilevata necessità di ulteriori accertamenti di fatto
priva questa Corte della potestà di decidere nel merito, è in radice
preclusa ogni altra considerazione, compresa quella dell'imminente
scadenza dell'organo della cui elezione si sta disputando (scadenza
che comporta, di norma, la sopravvenuta cessazione della materia
del contendere: Cass. Sez. U. 28506/05; Cass. Sez. U. 14385/07;
Cass. Sez. U. 18047/10).
51.
Il giudice del rinvio, che si identifica nel Consiglio Nazionale
Forense in diversa composizione, applicherà allora, ove giunga ad
esaminare il merito, appunto il principio di cui al precedente punto
47, in grado del resto di regolare ogni elezione dei Consigli degli
Ordini successiva all'entrata in vigore della legge 113/17, sia o meno
in sede di sua prima applicazione.
52.
L'assoluta novità della questione qui affrontata e risolta giustifica
l'integrale compensazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
53.
Infine, va dato atto che, risultando il processo esente dal
versamento del contributo unificato, non si applica l'art. 13 comma 1-
quater del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall'art. 1, comma
17, della I. 24 dicembre 2012, n. 228, in tema di contributo unificato
per i gradi o i giudizi di impugnazione.
P. Q. M.
Accoglie il ricorso per quanto di ragione. Cassa la gravata sentenza
e rinvia al Consiglio Nazionale Forense, in diversa composizione,
compensando le spese del presente giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma il 04/12/2018.
Il Consigliere estensore
Il Presidente
(dott. Franco De Stefano)
(dott. Giovanni Mammone)
20-12-2018 23:52
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