Sentenza

Cagliari: copertura a tempo indeterminato di un posto di dirigente amministrativo contabile da inquadrare nella qualifica unica dirigenziale.

Cons. Stato Sez. V, Sent., (ud. 18-09-2018) 02-10-2018, n. 5645
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6585 del 2013, proposto da:
M.B., rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Picozza e Annalisa Di Giovanni, con domicilio eletto presso lo studio Eugenio Picozza in Roma, via di S. Basilio, 61.
contro
Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carla Curreli, con domicilio eletto presso lo studio Viviana Callini in Roma, via Archimede, n. 10.
nei confronti
A.C., rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Vignolo, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
F.B., R.M. non costituiti in giudizio;
A.S.P., M.A., T.C., G.M., rappresentati e difesi dagli avvocati Marcello Vignolo e Massimo Massa, con domicilio eletto presso lo studio Antonia De Angelis in Roma, via Portuense 104;
C.M., rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Spangaro e Fabio Maria Fois, con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Spangaro in Roma, viale Angelico n. 54.
per la riforma della sentenza del T.A.R. SARDEGNA - CAGLIARI, SEZ. II. n. 308/2013, resa tra le parti, concernente concorso per la copertura a tempo indeterminato di un posto di dirigente amministrativo contabile.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari e di A.C., A.S.P., M.A., T.C., G.M. e di C.M.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Annalisa Di Giovanni, Giorgio Lesti, su delega dell'avv. Curreli, e Bettino Arru, su delega dell'avv. Spangaro.

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, sezione seconda, ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti proposti dal dott. M.B. nei confronti del Comune di Cagliari, nonché dei controinteressati indicati in epigrafe, avverso l'esito della prova preselettiva del concorso pubblico per esami indetto dal Comune con determinazione dirigenziale n. 4791 del 5 ottobre 2009, per la copertura a tempo indeterminato di un posto di dirigente amministrativo contabile da inquadrare nella qualifica unica dirigenziale, nonché avverso la graduatoria definitiva, approvata in pendenza del giudizio di primo grado.
1.1. Il ricorrente -classificatosi al 37 posto della graduatoria della prova preselettiva (svolta mediante quesiti a risposta multipla) e non ammesso a partecipare alle successive fasi concorsuali riservate ai candidati collocati nei primi venti posti- aveva prospettato due motivi di impugnazione, concernenti:
- l'art. 7 del bando di concorso, laddove prevede che in caso di prova preselettiva -che si sarebbe dovuta tenere soltanto se il numero di domande fosse stato superiore a cinquanta- fossero ammessi alle successive fasi concorsuali solo i candidati collocati nella graduatoria entro il 20 posto;
- l'art. 35 del regolamento per l'accesso agli impieghi del Comune di Cagliari, del quale l'art. 7 del bando di concorso risulta applicativo, per non aver individuato alcun parametro utile a stabilire il numero massimo di candidati da ammettere alle prove scritte.
1.2. Con i primi motivi aggiunti il ricorrente aveva dedotto che, contrariamente a quanto previsto dall'art. 7 del bando, la prova preselettiva non si era svolta su tutte le materie del concorso.
1.3. Con i secondi motivi aggiunti il ricorrente aveva impugnato, per illegittimità derivata, la graduatoria definitiva.
2. La sentenza di primo grado ha ritenuto che:
- la norma regolamentare dell'art. 35 non è illegittima perché, nel disciplinare un potere sicuramente discrezionale, ragionevolmente rinvia la scelta della soglia oltre la quale indire la prova preselettiva, e il numero di candidati che l'abbiano superata da ammettere alle prove scritte, al momento del bando di concorso, "atteso che è questo il momento in cui l'amministrazione, tenendo conto delle esigenze del caso concreto, può meglio e più puntualmente apprezzare l'interesse pubblico da soddisfare";
- l'art. 7 del bando costituisce "lineare e logico sviluppo del potere discrezionale prefigurato dalla disposizione regolamentare su richiamata"; non è contrario agli altri principi invocati dal ricorrente, in specie a quello della massima partecipazione, il cui rispetto è assicurato dalla previsione di una prova di preselezione aperta a tutti i candidati; ancora, risponde a principi di logica, oltre che ad esigenze di economicità e celerità del procedimento, che l'amministrazione ammetta alle fasi concorsuali più complesse soltanto coloro che siano stati in grado di dimostrare il possesso di un determinato grado di conoscenze e competenze, superando le prove preselettive;
- non era necessario motivare specificamente la scelta del numero di candidati da ammettere alle prove scritte dopo la preselezione perché la motivazione non è richiesta per gli atti "a contenuto generale" quale è il bando di concorso (art. 3, comma 2, L. n. 241 del 1990);
- l'art. 7 del bando, prescrivendo che la selezione si svolga sulle "stesse materie oggetto delle successive prove d'esame" non impone che siano incluse necessariamente "tutte le materie".
Ne è seguito il rigetto del ricorso, con compensazione delle spese di giudizio.
3. Per la riforma di questa sentenza il dott. M.B. ha formulato quattro motivi di appello.
Il Comune di Cagliari, nonché i dottori A.C., M.A., G.M., T.C., A.S.P. e C.M., hanno resistito al gravame.
Le parti hanno depositato memorie e repliche.
Alla pubblica udienza del 18 settembre 2018 è stata riservata la decisione.
4. Col primo motivo (Sull'illegittimità del provvedimento di ammissione alle prove scritte del concorso dei soli primi 20 candidati della graduatoria della preselezione; sull'illegittimità dell'art. 7 del bando di concorso; sull'eccesso di potere per manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza, difetto di motivazione, manifesta ingiustizia; sulla violazione dell'art. 35, primo comma, del Regolamento per l'accesso agli impieghi del Comune di Cagliari; sulla violazione del principio di massima partecipazione alle procedure concorsuali. Error in iudicando) vengono riproposte le censure di cui al primo motivo del ricorso in primo grado, concernenti l'art. 7 del bando di concorso, quanto alla limitazione a venti del numero di candidati da ammettere alle successive fasi concorsuali. L'appellante torna a sostenere che la previsione - in particolare laddove non consente l'ammissione dei primi cinquanta- sarebbe illegittima e contraddittoria con la previsione, contenuta nello stesso art. 7, per la quale le prove preselettive si sarebbero svolte soltanto se il numero delle domande fosse stato superiore alla soglia di cinquanta, nonché contraria al principio del favor partecipationis e all'interesse pubblico ad effettuare la scelta del miglior candidato nell'ambito di una più vasta platea di partecipanti; sarebbe inoltre immotivata ed in violazione dell'art. 35 del regolamento.
4.2. Col secondo motivo (Sull'illegittimità dell'art. 35 del Regolamento per l'accesso agli impieghi del Comune di Cagliari. Error in iudicando), vengono riproposte le censure di cui al secondo motivo del ricorso in primo grado concernenti l'art. 35, quanto alla mancata previsione di un parametro specifico finalizzato a stabilire il numero massimo di candidati da ammettere alle prove scritte. L'appellante sostiene che la sentenza impugnata avrebbe frainteso il motivo di ricorso, poiché questo non avrebbe affatto contestato la pura e semplice attribuzione di discrezionalità in sede di individuazione dei concorrenti ammissibili alle prove scritte, bensì soltanto la mancanza di qualsivoglia criterio direttivo per l'esercizio di tale discrezionalità.
4.3. Col terzo motivo (Sull'illegittimità dei verbali della Commissione Esaminatrice n. 1 del 30.3.2010 e n. 3 del 3.5.2010; sulla violazione dell'art. 7 del bando di concorso; sull'eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza, difetto di motivazione e manifesta ingiustizia. Error in iudicando) vengono riproposte le censure di cui ai primi motivi aggiunti, concernenti il mancato inserimento nei quesiti a risposta multipla delle prove preselettive di alcune materie oggetto delle successive prove d'esame (essendo state escluse già da parte della commissione esaminatrice le materie di informatica e di lingua inglese ed essendo risultata del tutto mancante dalle batterie di domande predisposte dalla società incaricata dell'organizzazione e della gestione della prova la materia inerente "Servizi pubblici locali e le relative forme di gestione"), mentre l'art. 7 prevede che la preselezione si sarebbe dovuta svolgere su tutte le materie di concorso. L'appellante sostiene che la sentenza non avrebbe tenuto conto del fatto che la stessa amministrazione comunale (con nota n. 89294 del 23 aprile 2010) aveva fatto presente alla società incaricata che i quesiti avrebbero dovuto concernere tutte le materie oggetto delle successive prove di concorso e comunque che, come da giurisprudenza amministrativa citata (TAR Sardegna, sez. II, 11 luglio 2008, n. 1373 e Cons. Stato, V, n. 4072/2009), non possono essere eliminate dalle prove concorsuali alcune delle materie inserite dall'amministrazione nel bando, a meno che non sia questo a riconoscere espressamente alla commissione esaminatrice la facoltà di scelta.
4.4. Col quarto motivo (Error in iudicando. Sui secondi motivi aggiunti), si ripropongono le censure di cui ai secondi motivi aggiunti, concernenti il provvedimento di approvazione degli atti della commissione esaminatrice e della graduatoria finale degli idonei, con nomina del vincitore, deducendo, in via diretta e derivata, i vizi di illegittimità già dedotti col ricorso principale e con i primi motivi aggiunti.
5. I motivi di gravame sono infondati, essendo corretta la sentenza di primo grado laddove ha disatteso le corrispondenti censure del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti con la motivazione sopra sintetizzata, da intendersi qui integralmente richiamata e condivisa.
5.1. Come già ritenuto dal primo giudice, logicamente preliminare è l'esame del secondo motivo.
L'art. 35 del regolamento comunale impugnato prevede, al primo comma, che "Nel caso in cui il numero di domande sia tale da non consentire l'espletamento della selezione in tempi rapidi, questa è preceduta da una prova preselettiva di tipo psico-attitudinale e professionale".
Al secondo comma prevede, poi, che "La soglia numerica per l'espletamento della prova di preselezione, nonché il numero massimo dei candidati che saranno ammessi allo svolgimento della prova scritta sono stabiliti di volta in volta nei bandi di selezione".
Premesso che la discrezionalità dell'amministrazione non è contestata nemmeno dal ricorrente, è proprio quest'ultimo -come sottolineato dalla difesa delle parti appellate- a smentire tale premessa laddove finisce per sostenere che si sarebbe dovuto prevedere che, in caso di preselezione, il numero massimo dei candidati da ammettere allo svolgimento della prova scritta dovesse essere almeno pari alla soglia numerica prevista per l'espletamento della prova preselettiva.
All'opposto - e ben più coerentemente con la premessa circa la pienezza del potere discrezionale dell'amministrazione nel disciplinare la prova preselettiva (nonché con la norma generale dell'art. 7, comma 2 bis, del D.P.R. n. 487 del 1994, inserito dall'art. 7 del D.P.R. n. 693 del 1996, per cui "Le prove di esame possono essere precedute da forme di preselezione predisposte anche da aziende specializzate in selezione di personale. I contenuti di ciascuna prova sono disciplinati dalle singole amministrazioni le quali possono prevedere che le prove stesse siano predisposte anche sulla base di programmi elaborati da esperti in selezione") - la disposizione regolamentare lascia l'amministrazione libera di fissare il numero massimo di candidati ammissibili al prosieguo anche al di sotto della soglia numerica oltre la quale è imposta la preselezione.
Non è affatto irragionevole - per come si dirà meglio trattando dell'art. 7 del bando de quo - che l'art. 35 del regolamento lasci siffatta libertà di scelta, in particolare non imponendo la necessaria coincidenza con la soglia massima di domande per l'espletamento della preselezione, essendo piuttosto ragionevole il contrario; vale a dire che, una volta impiegati le risorse ed i tempi necessari per la prova preselettiva, questa si renda utile al fine di decurtare gli accessi alle prove successive anche in misura più cospicua di quanti sarebbero stati mancando la preselezione (dal momento che, qualora la prova preselettiva non sia necessaria, è comprensibile un maggior dispendio di risorse economiche ed organizzative per l'unica prova scritta), secondo una progressione selettiva funzionale ad assicurare l'economicità e la celerità del procedimento.
Come poi argomentato dal giudice di primo grado, siffatta libertà di scelta non è affatto tale da consentire comportamenti arbitrari dei competenti uffici amministrativi nell'indizione del singolo concorso.
La norma regolamentare rinvia, infatti, ad un momento, quale è quello dell'emanazione del bando, in cui emergono chiaramente il contesto nel quale, volta a volta, l'amministrazione si trova ad operare e gli interessi pubblici da soddisfare nel caso concreto, sia in base alla tipologia di concorso da bandire che in base alle esigenze organizzative da rispettare.
D'altronde, una volta esclusa la necessaria coincidenza tra le due soglie contemplate dall'art. 35 del regolamento ed una volta ritenuto ragionevole il "filtro" da assicurare con la preselezione, va rilevato che il ricorrente indica genericamente quale criterio, per l'individuazione del numero dei soggetti da ammettere alle fasi successive del concorso, quello proporzionale. Tuttavia non spiega quale sarebbe il rapporto proporzionale che sarebbe stato più rispondente alle norme ed ai principi posti a fondamento del gravame ed, al contempo, non avrebbe leso i suoi diritti, considerato che egli si è classificato al 37 posto, e che la prova di resistenza da superare per dimostrare l'interesse a ricorrere non può prescindere da tale dato di fatto.
5.2. Come correttamente rilevato dal primo giudice, l'art. 7 del bando costituisce logico sviluppo del potere discrezionale delineato dalla disposizione regolamentare.
Ribadito che questa rimette all'amministrazione di decidere, di volta in volta, in base alle esigenze del caso concreto sia la soglia di domande al di sopra della quale scatta l'obbligo della preselezione sia la soglia dei candidati da ammettere alle prove ulteriori, si osserva che, nel caso di specie, non è in contestazione la prima, ma soltanto la seconda.
Si è già detto della funzione di "filtro" assicurata dalla prova preselettiva e della ragionevolezza della scelta di non fare coincidere necessariamente le due soglie massime anzidette.
La limitazione a venti del numero di candidati da ammettere alle prove successive, rispondendo ad una scelta discrezionale della pubblica amministrazione, che attiene al merito dell'attività amministrativa, è sindacabile solo se manifestamente arbitraria od irragionevole.
Nel caso di specie tale scelta è immune dai vizi denunciati, atteso che:
- non è contraria al principio del favor partecipationis e all'interesse pubblico ad effettuare la scelta del miglior candidato nell'ambito di una più vasta platea di partecipanti, per la ragione, pure esplicitata nella sentenza gravata, che la prova preselettiva è stata aperta a tutti i candidati, senza alcuna limitazione o discriminazione;
- non è manifestamente irragionevole né contraddittoria, ma è anzi rispondente ai criteri di celerità ed economicità cui deve essere improntato il procedimento concorsuale. Infatti, per un verso, è logico che, una volta superato il vaglio preventivo della preparazione di tutti gli aspiranti, facciano seguito delle prove scritte ed orali con un numero di partecipanti più ridotto, al fine già evidenziato di recuperare tempi e risorse impiegati per l'espletamento della preselezione, con contestuale contenimento dei costi; per altro verso, il numero di venti risulta, oltre che coerente con queste finalità, sufficiente ad assicurare un'adeguata ulteriore verifica comparativa della preparazione dei candidati, in considerazione del fatto che il posto messo a concorso era uno soltanto;
- non necessitava di apposita motivazione poiché, come pure detto nella sentenza gravata, per gli atti a contenuto generale, come il bando di concorso, non è richiesta la motivazione, ai sensi dell'art. 3, comma 2, della L. n. 241 del 1990.
I primi due motivi di appello vanno perciò respinti.
6. Il terzo motivo è basato sull'art. 7 del bando, che prevedeva che la prova preselettiva consistesse "in quesiti a risposta multipla, concernenti le stesse materie oggetto delle successive prove d'esame".
Il significato attribuito a questa disposizione dall'amministrazione e dal giudice di primo grado è del tutto in linea sia con la lettera che con la ratio del testo appena riportato. Essa ha lo scopo di evitare che le prove preselettive avessero ad oggetto materie estranee all'ambito di preparazione dei candidati finalizzato al superamento del concorso, perciò ne imponeva la scelta in tale ambito, ma non richiedeva, nemmeno letteralmente, che i quesiti della preselezione dovessero riguardare necessariamente tutte le materie.
Siffatta conclusione è corroborata dalla previsione del bando che i punteggi delle prove preselettive non sarebbero stati considerati utili ai fini della formazione della graduatoria finale.
6.1. La nota del Comune di Cagliari richiamata dall'appellante (n.89294 del 23 aprile 2010), e non menzionata nella sentenza di primo grado, non è affatto decisiva al fine di smentire le conclusioni cui questa è pervenuta.
Il Comune si è infatti limitato a richiedere alla società incaricata dell'organizzazione e della gestione della prova preselettiva di non limitare alle materie oggetto della prova scritta i quesiti a risposta multipla, estendendoli anche alle (ben più numerose) materie oggetto della prova orale.
Fatto salvo quanto disposto dalla commissione di concorso (su cui al punto 6.2 che segue), i quiz sono stati poi predisposti dalla società incaricata in conformità alle indicazioni date con la nota appena richiamata, non potendosi intendere le stesse disattese solo perché sarebbe risultato mancante l'argomento "servizi pubblici locali e relative forme di gestione" (come asserito dal ricorrente). Per un verso, si tratta infatti di argomento da intendersi compreso nella materia dell'ordinamento degli enti locali (come replicato da parte appellata); per altro verso -in disparte le contestazioni in punto di fatto circa la riferibilità, o meno, allo specifico argomento dei pubblici servizi di alcune delle 360 domande elaborate dalla società affidataria, dalle quali sarebbero state estratte quelle da sottoporre ai candidati- si è già detto come l'art. 7 del bando non debba essere interpretato nel senso di imporre la preselezione su tutte le materie, né in tale senso va intesa la nota dell'amministrazione comunale su menzionata (cui ha fatto seguito il verbale n. 3 del 3 maggio 2010, col quale la commissione d'esami ha concluso positivamente la verifica dei questi forniti dalla società incaricata), essendo sufficiente ai fini del rispetto del bando che fosse scongiurata l'eterogeneità tra il contenuto dei quesiti a risposta multipla e le materie delle prove di concorso.
6.2. A sua volta, la commissione di concorso (col verbale n. 1 del 30 marzo 2010, impugnato con i motivi aggiunti) ha escluso dalla prova preselettiva le materie di "uso delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse" e di "lingua inglese", in quanto per esse era prevista soltanto una verifica di idoneità.
Tale motivazione, oltre che ragionevole, trova perfetta rispondenza nel bando di concorso, laddove era stabilito che la conoscenza di dette materie fosse oggetto di un giudizio di idoneità, da svolgersi all'esito della prova scritta, nonché della prova orale sulle materie specificamente indicate nel periodo precedente ( separato, quindi, da quello riguardante il giudizio di idoneità, per cui "La prova orale comprende l'accertamento relativo alla conoscenza circa l'uso delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse ed inoltre l'accertamento relativo alla conoscenza della lingua inglese"), con l'attribuzione di punteggio aggiuntivo, ma non preponderante.
6.3. L'operato della commissione esaminatrice, oltre che conforme alle previsioni del bando, non si pone in contrasto con alcuna norma né con alcun principio ricavabile dal sistema normativo, non potendosi argomentare in senso contrario alla stregua dei precedenti giurisprudenziali richiamati dalla difesa dell'appellante.
Come detto negli scritti difensivi delle parti appellate, il principio di diritto affermato (per il quale non possono essere eliminate dalle prove concorsuali alcune delle materie inserite dall'amministrazione nel bando, a meno che non sia lo stesso bando ad ammetterlo con previsione della facoltà di "scelta" delle materie in capo alla commissione esaminatrice) è riferito alle prove scritte e orali di un concorso, le quali, come ovvio, non possono escludere alcuna delle materie previste dal bando, per le une e/o per le altre.
Il riferimento giurisprudenziale, non attenendo alle prove preselettive, non è pertinente.
Il terzo motivo di appello va perciò respinto.
7. Il quarto mezzo è infondato, per tutte le ragioni fin qui esposte, poiché con questo l'appellante si è limitato ad estendere all'atto conclusivo della procedura concorsuale le censure di cui sopra.
8. In conclusione, l'appello va respinto.
8.1. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, tenendo conto dell'attività difensiva svolta del Comune di Cagliari e di quella svolta dai controinteressati, nonché del fatto che tutti questi ultimi, ad eccezione di C.M., sono stati assistiti dai medesimi difensori ed hanno tardivamente depositato la memoria conclusiva, come eccepito nella memoria di replica del ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese processuali, che liquida, in favore delle parti appellate nei seguenti importi:
-Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge, in favore del Comune di Cagliari;
- Euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge, in favore della controinteressata C.M.;
-Euro 600,00 (seicento/00), oltre accessori come per legge, in favore di ciascuno degli altri controinteressati costituiti in appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente FF
Fabio Franconiero, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore