Sentenza

Sub-concessione nei servizi di trasporto: criterio di riparto di giurisdizione.

In tema di rapporto di sub-concessione, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nel caso in cui la controversia verta sulla risoluzione di questioni di natura prettamente civilistica, in quanto inerenti a rapporti obbligatori costituiti tra le parti private, da cui scaturiscono situazioni di diritto soggettivo perfetto schematizzabili nel binomio “obbligo-pretesa”, non rinvenendosi, in tali ipotesi, l'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione sussumibili nello schema “potere-interesse”; infatti, nei rapporti tra concessionario e terzo, nei quali l'amministrazione concedente resti totalmente estranea, non si ravvisa alcun collegamento tra l'atto autoritativo concessorio e il rapporto medesimo, essendo il primo un semplice presupposto del secondo e trovando le pretese tra concessionario e terzo la loro origine in un rapporto secondario di natura oggettivamente e soggettivamente privatistica.
Il Consiglio di Stato ha affermato che, nell'ambito del rapporto di sub-concessione, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nel caso in cui la controversia verta sulla risoluzione di questioni di natura prettamente civilistica, in quanto inerenti a rapporti obbligatori costituiti tra le parti private, da cui scaturiscono situazioni di diritto soggettivo perfetto schematizzabili nel binomio “obbligo-pretesa”, non rinvenendosi, in tali ipotesi, l'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione sussumibili nello schema “potere-interesse”; pertanto, qualora l'Amministrazione non sia in alcun modo partecipe del rapporto di sub-concessione,  per non averlo né espressamente previsto né autorizzato nello schema del rapporto concessorio, la relativa causa non viene attratta nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie riguardanti concessioni amministrative.
In tal senso, richiamando la normativa di riferimento (art. 133, lett. c), c.p.a, che risponde alle esigenze di razionalizzazione e semplificazione del precedente enunciato di cui all'art. 33 D.Lgs. 80/1998), il Collegio ha precisato che a seguito degli interventi della Corte Costituzionale, con le sentenze 204/2004 e 191/2006  (previa declaratoria d'illegittimità costituzionale del riparto di giurisdizione per ‘blocchi di materia') e del legislatore delegato, si è provveduto al riordino della normativa processuale e circoscritto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia in esame alle sole ipotesi in cui l'amministrazione agisca attraverso la spendita di poteri autoritativi.
A tal proposito – prosegue la sentenza – la Suprema Corte ha chiarito che spetta  al giudice ordinario conoscere le controversie relative a rapporti tra il concessionario e terzi ai quali l'amministrazione concedente resti totalmente estranea,  senza potersi  quindi ravvisare alcun collegamento tra l'atto autoritativo concessorio e il rapporto medesimo, essendo il primo un semplice presupposto del secondo e trovando le pretese tra concessionario e terzo la loro origine in un rapporto secondario di natura oggettivamente e soggettivamente privatistica; mentre sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo ogni qualvolta occorra verificare l'azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio presupposto o sottostante, la quale si rifletti sul rapporto derivato.
In ordine all'attività negoziale della P.A., il Collegio ha menzionato inoltre quanto affermato dalle Sezioni Unite, secondo cui rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie aventi ad oggetto tutti gli atti della serie negoziale successiva alla stipulazione della convenzione, ossia non solo quelle che attengono all'adempimento del contratto, concernenti, dunque, l'interpretazione dei diritti e degli obblighi delle parti, ma anche quelle finalizzate ad accertare le condizioni di validità, efficacia, nullità o annullabilità dell'atto di autonomia privata, siano esse inerenti o estranee, originarie o sopravvenute alla sua struttura e alla sua stipula, dovendovisi persino includere le controversie derivanti da irregolarità o illegittimità della procedura amministrativa a monte, nonché i casi di radicale mancanza del procedimento di evidenza pubblica o di sussistenza di vizi che ne affliggano singoli atti, accertabili incidentalmente dal giudice ordinario, cui le parti possono rivolgersi senza necessità del previo annullamento da parte del giudice amministrativo (in tal senso, Cass. Sez. Un. Civ., 22233/2016).
Nella specie, veniva impugnata la sentenza del T.R.G.A. la quale respingeva l'eccezione di difetto di giurisdizione, sotto il profilo dell'esclusiva natura privatistica sia del rapporto di sub-affidamento sia degli atti impugnati, affermando la sussistenza della giurisdizione amministrativa in ordine all'interpretazione degli accordi stipulati tra il concessionario e il sub-affidatario del servizio di trasporto di linea, interferendovi i poteri dell'Amministrazione concedente attraverso l'autorizzazione da rilasciare agli operatori (siano essi concessionari, siano essi sub-affidatari) ai sensi art. 87 CdS.
Il Collegio, in riforma dell'impugnata sentenza, ha evidenziato che all'epoca dell'accordo non sussisteva regolamentazione alcuna delle sub-concessioni o sub-affidamenti (quindi rimesse alla autonomia negoziale delle parti) e l'Amministrazione concedente era rimasta estranea a tale accordo: pertanto non era necessaria alcuna autorizzazione, né si poteva dunque scorgere alcun collegamento tra l'atto autoritativo concessorio e il rapporto derivato se non un nesso di mera presupposizione fattuale.
In particolare, il Consiglio ha ritenuto corretto quanto sottolineato dall'appellante, ossia che l'autorizzazione provinciale ex art. 87 CdS (avente ad oggetto il rilascio della carta di circolazione per gli autobus destinati ai servizi di linea in favore degli operatori esercenti servizi di trasporto pubblico locale – siano essi concessionari o sub-concessionari –, secondo le disposizioni recate dai commi 3 e 4 del citato art. 87) presuppone il «titolo legale» all'esercizio del trasporto in capo all'impresa intestataria della carta di circolazione, e quindi l'avvenuta costituzione del rapporto di concessione o di sub-concessione, ma resta estranea alla regolamentazione dei relativi rapporti (riguardando i veicoli che l'operatore può impiegare nel servizio e risolvendosi in una autorizzazione rilasciata ob rem, rispetto alla quale il titolo per l'esercizio del trasporto di linea si pone come semplice presupposto di fatto).
Ciò posto, la Sezione – atteso che la causa verteva su questioni di natura prettamente civilistica in ordine a situazioni di diritto soggettivo inerenti al rapporto di sub-affidamento intercorso tra la concessionaria e la sub-affidataria, nonché scaturenti dall'asserito successivo accordo modificativo/novativo, con conseguente attrazione nell'ambito della giurisdizione del giudice ordinario in applicazione del criterio generale di riparto – ha  dichiarato la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo.