Sentenza

Autoscuole: professionalità del legale rappresentante.

Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 7 luglio – 1 agosto 2016, n. 3479
Presidente Severini – Estensore Franconiero

Fatto

1. Con ricorso proposto davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma la Autoscuole Baiani s.n.c., esercente l'attività di autoscuola nel Comune di Monopoli in Sabina, impugnava il provvedimento con cui la Provincia di Rieti aveva autorizzato la variazione della denominazione sociale di un'altra autoscuola, avente sede nel limitrofo Comune di Poggio Mirtense, da Punto Guida Mirtense s.a.s. di Farina Ombretta a Punto Guida Mirtense s.r.l. (provvedimento n. di prot. 25548/pg del 13 giugno 2011). La variazione era stata assentita dalla Provincia dopo che nei confronti della stessa autoscuola era stata in precedenza comminata la sanzione della chiusura (provvedimento del 17 marzo 2010), in ragione del fatto che la legale rappresentante sig.ra Ombretta Farina era priva dei requisiti di idoneità tecnica previsti dall'art. 123 comma 5 del Codice della strada di cui al d.lgs. 1992, n. 285 (abilitazione di insegnante di teoria e istruttore di guida con almeno un'esperienza biennale). Quindi, nel presente giudizio la Autoscuole Baiani censurava il fatto che l'esercizio dell'attività di autoscuola concorrente fosse stato successivamente autorizzato attraverso la società di capitali, risultante dalla descritta trasformazione societaria, il cui rappresentante legale era la stessa sig.ra Ombretta Farina.
2. Con la sentenza in epigrafe il giudice di primo grado adito accoglieva il ricorso. Secondo il Tribunale amministrativo la citata disposizione del Codice della strada, come modificata dal decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 (Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese, convertito dalla legge 2 aprile 2007, n. 40), ha inteso assicurare «la gestione personale e il possesso di tutti i requisiti necessari da parte del legale rappresentante, anche in caso di società o persone giuridiche». Pertanto, secondo il giudice di primo grado questa disposizione richiederebbe che anche in caso di autoscuola esercitata attraverso una società munita della personalità giuridica i requisiti di idoneità tecnica siano personalmente posseduti dal legale rappresentante, ed escluderebbe al contempo – contrariamente a quanto previsto dalla previgente formulazione della norma e (tuttora) dell'art. 335 del regolamento di esecuzione del Codice (d.P.R. 16 dicembre1992, n. 495) - la possibilità che gli stessi facciano capo ad altri soggetti, quali il responsabile tecnico delegato dal rappresentante legale medesimo.
Infine, secondo il Tribunale amministrativo queste previsioni di legge non si pongono in contrasto con i principi di liberalizzazione delle attività commerciali affermati in sede europea o con le garanzie costituzionali in materia di impresa.
3. Contro questa pronuncia la Punto Guida Mirtense s.r.l. ha proposto il presente appello.
4. Si è costituita in resistenza all'appello la sola originaria ricorrente.
5. Con ordinanza dell'11 giugno 2014, n. 2494, la Sezione ha respinto l'istanza cautelare dell'appellante.

Diritto

1. Con il primo motivo d'appello la Punto Guida Mirtense censura il più volte citato art. 123 (Autoscuole), comma 5, del Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), come modificato dal d.-l. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito dalla legge 2 aprile 2007, n. 40 per illegittimità costituzionale.
Secondo l'appellante il divieto di esercitare l'attività di autoscuola in forma di società di capitali il cui rappresentante non sia in possesso dei requisiti di idoneità tecnica previsti dalla legge sarebbe irragionevole ex art. 3 Cost., e questa irragionevolezza emergerebbe dalla possibilità, prevista dallo stesso art. 123 del Codice della strada, di delegare un rappresentante tecnico alle sedi secondarie dell'autoscuola, mentre la medesima delega non sarebbe ammessa per la sede principale.
2. Con il secondo motivo d'appello la Punto Guida Mirtense sostiene che la disposizione di legge censurata sarebbe in contrasto sotto un diverso profilo con il citato art. Cost. e con la libertà di impresa sancita dall'art. 41 Cost., a causa della sproporzionata restrizione che la lettura avversata del Codice della strada produrrebbe nei confronti di questa garanzia. L'appellante invoca al riguardo la liberalizzazione delle attività economiche, sancita in generale dall'art. 3 d.-l. 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. Su questa base, egli sottolinea che la restrizione derivante dal d.-l. n. 7 del 2007 all'esercizio dell'attività di autoscuola attraverso società munite di personalità giuridica non si fonderebbe su ragioni imperative di interesse pubblico aventi rango superiore alle libertà economiche garantite a livello costituzionale e dai Trattati europei, e poi attuate nel nostro ordinamento con il citato decreto legge.
3. Con il terzo motivo d'appello la Punto Guida Mirtense si duole che il giudice di primo grado non abbia verificato la possibilità di interpretare l'art. 123, comma 5, del Codice della strada in senso conforme alle norme costituzionali richiamate, a fronte di una modifica legislativa che «improvvisamente precludeva una attività prima consentita imponendo una qualificazione tecnica all'amministratore di una società macroscopicamente irragionevole». Per l'appellante questa interpretazione sarebbe consentita in virtù del citato indirizzo di liberalizzazione dell'iniziativa economica, quale espresso dal citato d.-l. n. 138 del 2011 e dalla giurisprudenza costituzionale in materia.
4. Con il quarto e ultimo motivo d'appello la Punto Guida Mirtense ripropone l'eccezione di inammissibilità del ricorso della Autoscuole Baiani per carenza di interesse ad agire ex art. 100 Cod. proc. civ., poiché sita in un Comune diverso dal proprio.
A questo riguardo, l'appellante censura il presupposto addotto dal Tribunale amministrativo a rigetto dell'eccezione, e cioè l'esistenza di una situazione di confronto concorrenziale tra le due autoscuole, evincibile dalla loro limitata distanza («circa due chilometri»).
Sul punto, la società controinteressata deduce in contrario che «è mancato ogni approfondimento sulle condizioni effettive in ragione delle quali riconoscere l'identità di bacino di utenza», ed in particolare non sono stati considerati altri elementi, quali le caratteristiche del territorio, la popolazione ivi residente e l'esistenza o meno di altre autoscuole.
5. Così riassunte le censure di cui si compone il presente appello, deve essere esaminato con priorità quest'ultimo motivo, per il suo carattere pregiudiziale ai sensi degli artt. 76, comma 4, Cod. proc. amm. e 276, comma 2, Cod. proc. civ., e perché – nel caso di specie – esso si pone come presupposto di rilevanza delle questioni di costituzionalità formulate dalla Punto Guida Mirtense.
6. Il motivo è infondato.
Deve infatti essere condiviso il ragionamento della sentenza impugnata, per cui l'interesse ad agire della Autoscuola Baiani è ricavabile dalla contenuta distanza della sua sede rispetto a quella della Punto Guida Mirtense. Questa circostanza riveste nello specifico valore indiziario per fondare la presunzione che le due autoscuole servono un comune bacino potenziale di utenti. Infatti una distanza inferiore a due chilometri di un'attività del tipo di quella esercitata dalle due parti in causa rende pressoché indifferente rivolgersi all'una o all'altra per la popolazione residente nel territorio.
7. Non può invece pretendersi che nella verifica di una condizione dell'azione il giudice svolga funzioni proprie di un'autorità garante della concorrenza, come invece pretenderebbe l'appellante, andando ad analizzare tutti i fattori potenzialmente incidenti sulla mobilità della clientela. Infatti, in base alla regola generale contenuta nell'art. 2697, comma 2, Cod. civ. spetta a chi contesti l'interesse ad agire, emergente da una plausibile prospettazione dei fatti di causa contenuti nel ricorso introduttivo (cfr. Cons. Stato, IV, 14 gennaio 2016, n. 81), fornire elementi contrari, atti a smentire l'asserita lesione a base dell'iniziativa giurisdizionale. Diversamente opinando la funzione di vaglio delle condizioni di accesso alla giustizia rispetto ad azioni pretestuose o meramente emulative verrebbe dilatata in modo eccessivo, con potenziali rischi di vanificazione della garanzia costituzionale dell'art. 24 Cost..
8. Tutto ciò precisato, non avendo l'odierna appellante fornito elementi contrari alla plausibile prospettazione dell'originaria ricorrente, deve essere conseguentemente confermato il capo di sentenza che ha dichiarato la Autoscuola Baiani interessata ad impugnare il provvedimento con cui la Provincia di Rieti ha autorizzato la Punto Guida Mirtense s.a.s. di Farina Ombretta a variare la denominazione sociale in Punto Guida Mirtense s.r.l., dopo che nei confronti della prima era stata disposta la chiusura dell'autoscuola a causa del fatto che la legale rappresentante sig.ra Ombretta Farina era risultata priva dei requisiti di idoneità tecnica stabiliti dall'art. 123, comma 5, del Codice della strada.
9. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante in memoria conclusionale, rispetto a questa potenziale lesione derivante dalla prosecuzione di un'attività concorrente a distanza ravvicinata in supposto difetto dei requisiti non rileva la circostanza che l'apertura di autoscuole sia ad oggi liberalizzata, poiché sottoposta dalla più volte citata riforma del 2007 a denuncia di inizio attività.
La mera semplificazione procedimentale delle modalità di avvio di un'attività – semplice denuncia di inizio attività in luogo di previa autorizzazione o licenza - non degrada infatti l'interesse legittimo al rispetto delle norme abilitanti l'esercizio della stessa attività a mero interesse di fatto, dal momento che la sussistenza di tutti i requisiti di legge è comunque oggetto di verifica, seppur successiva, da parte dell'amministrazione vigilante a seguito alla comunicazione dell'interessato, con la sola differenza formale rispetto al modello autorizzatorio tradizionale che in caso positivo non vi è necessità di emettere un provvedimento espresso.
10. Come inoltre precisato dalla difesa della Autoscuola Baiani in sede di discussione, non sono pertinenti al medesimo riguardo i principi affermati dalla giurisprudenza in tema di rispetto delle distanze tra esercizi commerciali, ed in particolare la loro idoneità a fondare un interesse ad agire per impugnare titoli abilitativi di potenziali concorrenti all'indomani della liberalizzazione avviata con il d-l. 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale).
Infatti, nel presente giudizio la distanza tra due operatori economici dello stesso settore non è stata addotta a presupposto dell'illegittimità amministrativa ma - conformemente al modello di giurisdizione di diritto soggettivo qual è quella amministrativa, salve le eccezioni di legge (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 13 aprile 2015, n. 4) - come elemento di fatto da cui deriva la potenziale lesione della sfera giuridica del ricorrente rispetto ad un'attività concorrente assentita a suo dire illegittimamente per difetto dei requisiti di legge.
In altri termini, l'illegittimità dedotta dall'Autoscuola Baiani risiede proprio in quest'ultima circostanza. Invece la potenziale perdita di clientela costituisce, secondo la plausibile prospettazione dell'originaria ricorrente, dalla lesione da cui è sorto il suo interesse ad agire ex art. 100 Cod. proc. amm., condizione necessaria dell'azione in giustizia (per giurisprudenza pacifica di questo Consiglio di Stato; da ultimo: Cons. Stato, III, 3 febbraio 2014, n. 474, 28 febbraio 2013, n. 1221; IV, 30 settembre 2013, n. 4844; V, 23 ottobre 2013, n. 5131, 22 maggio 2012, n. 2947, 4 maggio 2012, n. 2578, 27 ottobre 2011, n. 5740, 17 settembre 2008, n. 4409; VI, 5 marzo 2015, n. 1095, 2 marzo 2015, n. 994, 12 dicembre 2014, n. 6115). Invece, contrariamente a quanto sostiene la Punto Guida Mirtense, la dimostrazione di un pregiudizio effettivo può in ipotesi costituire questione di merito, in sede di esame della domanda risarcitoria, ma non già risolversi in una verifica preliminare dell'interesse a ricorrere.
11. Respinto il quarto motivo, deve essere esaminato il terzo, con cui l'appellante chiede che alla disposizione del Codice della strada in questione sia data un'interpretazione costituzionalmente adeguata, sollecitando dunque una verifica che secondo la Corte costituzionale ogni giudice deve effettuare, a pena di inammissibilità, prima di promuovere l'incidente di costituzionalità.
12. Anche questo motivo deve essere respinto.
Come infatti ben rilevato dal Tribunale amministrativo, all'esito della riformulazione ad opera del più volte citato d.-l. n. 7 del 2007, l'art. 123, comma 5, risulta chiaro nel richiedere che in caso di autoscuola esercitata mediante società di capitali il legale rappresentante sia munito dei requisiti di idoneità tecnica ivi previsti, senza possibilità di delega a rappresentanti tecnici.
Depone in questo senso, in virtù del criterio prioritario dell'interpretazione letterale ex art. 12 delle Disposizioni preliminari al Codice civile, l'inequivoca formulazione della disposizione, che qui di seguito si riporta: «Per le persone giuridiche i requisiti richiesti dal presente comma, ad eccezione della capacità finanziaria che deve essere posseduta dalla persona giuridica, sono richiesti al legale rappresentante».
Quest'ultimo riferimento non lascia adito a dubbi circa la portata del precetto normativo, in forza del quale solo la persona fisica investita della legale rappresentanza della persona giuridica deve possedere i requisiti di idoneità professionale previsti dal periodo precedente, e cioè l'«abilitazione quale insegnante di teoria e istruttore di guida con almeno un'esperienza biennale, maturata negli ultimi cinque anni».
13. A questo punto residua l'esame delle questioni di illegittimità costituzionale formulate nei primi due motivi d'appello.
Le questioni sono manifestamente infondate e i motivi devono pertanto essere respinti.
La censura di irragionevolezza ex art. 3 della Costituzione della norma del Codice della strada in esame si fonda su una premessa interpretativa errata. La Punto Guida Mirtense pretende di evincere dalla possibilità, prevista dal comma 4 dell'art. 123, di preporre alle varie sedi secondarie dell'autoscuola rappresentante tecnico, e precisamente un «responsabile didattico (…)in possesso dei requisiti di cui al comma 5», quella avvalersi della delega al fine di supplire alla carenza dei requisiti di idoneità tecnica in capo al rappresentante legale, nel caso di autoscuola esercitata presso un'unica sede.
L'errore di prospettiva dell'assunto dell'appellante è di ritenere che nel primo caso il legale rappresentante dell'autoscuola possa essere sfornito di tali requisiti. Ciò in realtà non è consentito dal medesimo comma 4 dell'art. 123, il quale nel primo periodo prevede in generale che l'autoscuola in qualunque forma giuridica e modalità organizzativa esercitata, deve fare capo ad un «titolare» il quale «deve avere la proprietà e gestione diretta, personale, esclusiva e permanente dell'esercizio, nonché la gestione diretta dei beni patrimoniali, rispondendo del suo regolare funzionamento nei confronti del concedente» e deve infine essere «in possesso dei requisiti di cui al comma 5».
Il medesimo comma 5 consente inoltre di avvalersi di altri soggetti in caso di distruzione territoriale dell'autoscuola, sempreché questi siano comunque muniti degli stessi requisiti di idoneità tecnica richiesti al titolare. Solo nei modi descritti è infatti possibile assicurare una gestione connotata dai requisiti descritti dalla norma in esame, a garanzia del corretto svolgimento di un'attività di indiscutibile interesse pubblico, soggetta a «vigilanza amministrativa e tecnica da parte delle province» (comma 2), consistente nell'insegnamento del«l'educazione stradale, l'istruzione e la formazione dei conducenti» (comma 1).
14. E' dunque palese che rispetto a questo legittimo obiettivo di politica legislativa, finalizzato a porre le precondizioni di una circolazione stradale sicura, la necessaria qualificazione professionale del titolare dell'impresa si ponga come strumento ragionevole e proporzionato, perché grazie ad esso l'amministrazione vigilante dispone di una figura giuridicamente responsabile in ordine ad ogni profilo connesso alla relativa gestione e che al contempo assicuri all'interno dell'autoscuola esercitata in forma collettiva una conduzione tecnica conforme ai medesimi obiettivi.
15. Le considerazioni da ultimo svolte consentono di superare anche le censure contenute nel secondo motivo, con le quali la Punto Guida Mirtense sostiene che l'obbligo in questione costituirebbe una misura ingiustificatamente lesiva della libertà di impresa sancita dall'art. 41 Cost. e, come poi specificato in memoria conclusionale, della libertà di prestazione dei servizi garantita dai Trattati europei.
Infatti, le esigenze poc'anzi accennate di sicurezza della circolazione stradale sulle quali si fonda il regime di controllo amministrativo vigente nei confronti dell'attività di autoscuola costituiscono altrettante ragioni imperative di interesse pubblico idonee a limitare la libertà economica in questione, come si ricava anche dall'art. 41, secondo comma, Cost..
16. Pertanto, l'infondatezza manifesta delle questioni di costituzionalità determina il non luogo a rimettere le stesse alla Corte costituzionale.
Del pari, l'evidente assenza di violazioni del diritto europeo, di cui non sono nemmeno stati specificati i parametri in ipotesi violati, preclude qualsiasi rimessione alla Corte di giustizia dell'Unione Europea, come invece richiesto dalla Punto Guida Mirtense in memoria conclusionale.
17. L'appello deve quindi essere respinto, non essendovi ulteriori censure da esaminare.
Le spese del presente grado di giudizio possono essere nondimeno compensate per la particolarità della questione controversa. Da ultimo, si rileva che in sede di discussione il difensore dell'appellante ha riconosciuto che le espressioni usate dalla controparte nelle proprie difese non hanno carattere sconveniente e offensivo ai sensi dell'art. 89 Cod. proc. civ., come invece lamentato in memoria conclusionale, per cui non vi è luogo a provvedere sull'istanza di cancellazione ivi formulata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.