Sentenza

Sindaco e giunta non possono utilizzare somme di bilancio per regalare un pandoro, una bottiglia di spumante ed un torrone ai consiglieri ed ai dipendenti del Comune; tale spesa era stata ritenuta illegittima dal Collegio dei revisori.

Sent. N°332/2001/E.L.                        
                         REPUBBLICA ITALIANA                         
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                                          
LA CORTE DEI CONTI                                                   
SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA BASILICATA                             
 composta dai seguenti Magistrati:                                   
Dott.  Giuseppe   Zotta          Presidente                          
Dott.  Michele    Oricchio       Consigliere                         
Dott.  Giuseppe   Tagliamonte    rimo  Referendario Rel.             
ha pronunciato la seguente                                           
                               SENTENZA                              
nel  giudizio di responsabilità recante il n° 5002/EL del registro di
segreteria,   instauratosi   a   seguito   di  atto  di  citazione del
Procuratore Regionale dott. Agostino Basta del 21.11.2000;           
nei confronti di                                                     
D.  Felice,  P.  Vito Antonio, D. Vincenzo, C. Rocco, S. Tommaso e, a
seguito  di  atto di citazione integrativo del 23.5.2001, D. Antonio,
rappresentati e difesi dall'avv. Antonio D..                         
Uditi,  nella  pubblica  udienza  dell'  11  ottobre  2001,  il Primo
Referendario  relatore  Dott.  Giuseppe  Tagliamonte,  e  il Pubblico
Ministero  nella  persona  del  Procuratore  Regionale dott. Agostino
BASTA,  nonché,  in rappresentanza e difesa dei convenuti, l'avvocato
D., con l'assistenza del segretario Maria Anna                       
Catuogno;                                                            
Visti  tutti  gli  atti e i documenti di causa, nonchè le conclusioni
rassegnate dalle parti, come da verbale d'udienza;                   
Considerato in                                                       


Fatto
FATTO

Con atto di citazione del 21.11.2000, ritualmente preceduto da invito a dedurre ex art. 5 l. 19/94, emesso in data 11.07.2000, e con successivo atto integrativo di citazione del 23.5.2001, la Procura Regionale della Corte dei Conti per la Basilicata conveniva in giudizio, inizialmente, i signori D. Felice, P. Vito Antonio, D. Vincenzo, C. Rocco e S. Tommaso, e, successivamente, il sig. D. Antonio, chiedendone la condanna al pagamento in favore del Comune di PX della somma di L. 2.595.000, e derivante dal procurato danno - da parte degli stessi - per ingiustificata, immotivata ed illegittima erogazione di spesa conseguente a donazione di pacchi regalo in favore dei dipendenti comunali di PX.

Esponeva la locale Procura nel primo atto introduttivo del presente giudizio che la Giunta comunale di PX, con atto n.594 del 18.12.97, disponeva impegno di spesa finalizzato all'acquisto di 100 (cento) confezioni natalizie, ciascuna composta da un pandoro, una bottiglia di spumante ed un torrone; tali confezioni erano destinate, in dono, ai consiglieri ed ai dipendenti dello stesso Comune di PX; tale spesa, peraltro, era stata ritenuta illegittima dal Collegio dei revisori.

La Procura Regionale, una volta venuta a conoscenza del fatto, e tanto a seguito di una informazione-denuncia del consigliere comunale Mario A., del gruppo di "Alleanza Popolare", ritenendo la spesa non riconducibile al novero di quelle effettuate per ragioni di c.d. "rappresentanza", individuava nella stessa i tratti del danno ingiusto, danno da ricondurre alla condotta di coloro che avevano adottato la suddetta delibera di impegno, identificabili, proprio, nei suddetti componenti di Giunta inizialmente convenuti.

Gli stessi, invitati a depositare le proprie deduzioni o argomenti a giustificazione del proprio operato, provvedevano a trasmettere, in data 11 agosto 2000, un unico atto con il quale eccepivano l'inesistenza, nella condotta tenuta nel caso all'odierno esame, di alcuna violazione di legge o di regolamento, e ciò in quanto non vi era, e non vi è, alcuna norma che ponga un espresso divieto verso atti di tal genere. Sostenevano, ancora, i convenuti che il dono del pacco natalizio esprimeva, nel contesto di un rinnovato rapporto lavorativo improntato a criteri aziendalistici privatistici, un tangibile momento di gratitudine, proveniente dall'Amministrazione comunale e rivolto a quanti prestavano la propria fattiva collaborazione nella comune gestione dell'"Azienda Comune". Evidenziavano, in ogni caso, il difetto di colpa grave, essendo stata l'adozione della contestata delibera sorretta da buona fede e finalizzata, come già detto, a migliorare la qualità dei rapporti tra componenti operative locali spesso in conflitto.

La Procura Regionale della Basilicata non riteneva tali argomentazioni sufficienti a superare i motivi della contestazione: veniva, infatti, confermato il carattere assolutamente ed ingiustificatamente liberale della disposta spesa, giammai qualificabile come spesa di rappresentanza, atteso che la stessa non rivestiva alcuna funzione di visibilità, cortesia o rappresentatività del Comune verso l'esterno. Tale spesa, continuava la locale Procura Regionale, si collocava, e si colloca, invece, all'interno di ordinari e normali rapporti istituzionali e di servizio, alla cui cura è da ritenersi estraneo ogni atto di liberalità, peraltro gravante sulle risorse del Comune, di tal genere.

Concludeva parte attrice affermando che del danno così arrecato al Comune di PX dovessero rispondere i componenti della Giunta municipale del Comune stesso, individuati inizialmente nelle persone convenute con il primo atto di citazione responsabili dell'adozione della delibera n.594 del 18.12.97 disponente la spesa diretta all'acquisto dei pacchi dono per cui è causa. Di tale spesa, determinata a £. 2.595.000, si chiedeva il risarcimento, incrementato degli interessi legali, rivalutazione monetaria e spese di giustizia.

In prossimità della precedente udienza di discussione, fissata per la data dell'8.3.2001, l'avv. Antonio D., rappresentante e difensore di tutti i convenuti citati con il primo atto introduttivo, provvedeva a depositare presso la segreteria di questa Sezione Giurisdizionale una memoria difensiva diretta a far rilevare, nel caso oggetto dell'odierno discutere, la mancanza dell'elemento psicologico nella condotta dei propri assistiti, nonché l'inesistenza di ogni prova utile a dimostrare la verificazione di alcun danno per l'Amministrazione comunale di PX, ed ancora, da ultimo, la mancata integrazione, nel comportamento tenuto dagli amministratori di PX presunti responsabili, di ogni violazione di norme di legge o di regolamento, sostanzialmente confermando e corroborando il contenuto delle argomentazioni difensive già svolte in sede di riscontro all'invito a dedurre da parte dei convenuti stessi.

Nel corso dell'udienza di discussione dell'8.3.2001, il

Pubblico Ministero, nella persona del Procuratore Regionale, chiedeva ed otteneva un rinvio della discussione, al dichiarato scopo di integrare il contraddittorio nei confronti del Sindaco, sig. Antonio D., che presiedeva la Giunta Municipale che adottò la delibera produttiva del presunto danno. Il Sindaco, sig. Antonio D., risultava essere, peraltro, l'avvocato rappresentante e difensore di tutti i componenti della Giunta comunale di PX inizialmente convenuti. Lo stesso D. veniva invitato a presentare deduzioni e/o documenti in ordine agli stessi profili di danno contestati agli originari convenuti. In data 18.4.2001, il sig. D., in sede di audizione svolta ai sensi dell'art. 5, comma 1 della L. 19/1994, richiamava il contenuto della memoria depositata a patrocinio degli altri convenuti, e ribadiva come l'evento contestato da Procura attrice fosse da ricondurre all'adempimento di un obbligo morale finalizzato a costituire un proficuo rapporto con tutti i dipendenti e consiglieri comunali, rapporto in precedenza minato da critiche e forti dissapori. Sottolineava, ancora, il sig. D. l'assoluta buona fede della delibera adottata che si collocava, a suo dire, nel solco di una tradizionale e ripetuta continuità "gratificatoria", sia pure, si precisava, proveniente da finanziamenti propri. La Procura Regionale traeva spunto proprio da questa ultima precisazione, l'offerta del dono natalizio proveniente da "risorse proprie", per inferire come la illegittimità della spesa sostenuta con la contestata delibera non potesse, in alcun modo, essere "neutralizzata" o annullata, dalla ripetuta e dichiarata finalità di ristabilire proficui e cordiali rapporti di collaborazione professionale e amministrativa della Giunta con i dipendenti ed i consiglieri del Comune di PX. Tali considerazioni inducevano il requirente a confermare integralmente il contenuto del primigenio atto di citazione, e, conseguentemente, a chiedere la condanna al pagamento, in favore del Comune di PX, della somma di £ 2.595.000, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia. Tale richiesta di condanna, contenuta nel precedente atto di citazione e rivolta ai soli componenti di Giunta, veniva estesa, attraverso l'atto di citazione integrativo, anche al Sindaco sig. Antonio D., capo dell'Amministrazione che adottò la contestata delibera.

Nel corso della odierna discussione, il rappresentante del Pubblico Ministero confermava la richiesta di condanna dei convenuti, dopo aver brevemente richiamato le ragioni sottese all'istanza risarcitoria contenuta nell'atto introduttivo di causa.

L'avvocato Di Sanza, convenuto quale Sindaco

dell'amministrazione comunale di PX che adottò l'atto generatore del presunto danno ed altresì rappresentante e difensore di sé medesimo e degli altri componenti della Giunta municipale tutti oggi convenuti in giudizio, evidenziava come, a suo dire, la fattispecie portata all'odierno esame non fosse caratterizzata dall'integrazione degli elementi costitutivi del fondamento della responsabilità amministrativa ed identificabili nell'elemento psicologico sotteso alla condotta tenuta in violazione di legge o di regolamento e generatrice del contestato danno ingiusto.

In particolare, sosteneva ancora l'avvocato difensore nella ricordata duplice veste, l'assenza del danno era dimostrata dalla regolare assunzione della spesa, disposta da delibera giuntale che consacrava l'esito di una selezione di offerte preordinata al conseguimento del miglior risultato economico per l'ente.

Richiamava, comunque, l'integrale contenuto della memoria difensiva, per chiedere, conclusivamente, l'assoluzione di tutti i convenuti.

In sede di brevissima replica, il rappresentante della Procura Regionale precisava che il danno oggetto di richiesta risarcitoria veniva ad essere costituito dall'intera somma di denaro utilizzata per la contestata spesa.
Diritto

La domanda di giustizia formulata dalla locale Procura Regionale è sostanzialmente fondata sulla irragionevolezza - ed ingiustizia - della spesa sostenuta dalla Giunta Municipale di PX, nella composizione che la vede oggi integralmente convenuta dinnanzi a questa Corte, per provvedere all'acquisto di "pacchi dono" natalizi comprensivi di un pandoro, un torrone ed una bottiglia di spumante, da offrire in dono ai dipendenti del Comune stesso, al dichiarato fine di ricostituire, e favorire, un rapporto collaborativo improntato ad una maggiore fiducia e cordialità.

La difesa degli odierni convenuti, nell'interesse di tutti svolta dall'avvocato Antonio D., che all'epoca dei fatti contestati ricopriva la carica di Sindaco del Comune di PX, e dunque anch'egli convenuto nel presente giudizio, può riassumersi nell'affermazione, da un lato, della inesistenza di un divieto specifico ed espresso, vigente nell'ordinamento giuridico, avente ad oggetto il sostenimento di spese "lato sensu" destinate a gratificare e, conseguentemente, incentivare la professionalità e lo spirito di dedizione ai compiti di ufficio dei dipendenti del Comune e, dall'altro, (nell'affermazione) della naturale collocabilità di tali medesime spese in un rinnovato e più moderno concetto di gestione delle risorse finanziarie dell'ente locale " Comune", connotato, per espressa volontà del legislatore della riforma, da un'impronta marcatamente "aziendalista", e dunque ormai affrancata da rigidi schemi e vetuste categorie che ingabbiavano, nel passato, l'amministrazione della spesa degli enti locali, predeterminandone, anche, gli obbiettivi meritevoli di conseguimento.

Gli argomenti adottati da questo Collegio per definire "lo stato" delle opposte tesi prospettate nel presente giudizio trovano lontana ma decisiva origine nell'esame della struttura dell'illecito meritevole di reazione risarcitoria - o sanzionatoria secondo diversa tesi - da parte del Giudice degli interessi finanziari pubblici.

Una volta premesso che la struttura dell'illecito è identica nelle manifestazioni di autonomia privata e nell'esercizio di una funzione pubblica, e ciò in ordine agli elementi costitutivi della fattispecie, e, quindi, alla definizione della stessa come violazione di un dovere di condotta protettivo di un interesse altrui, è, tuttavia, necessario precisare che la trasposizione "sic et simpliciter" delle tecniche decisorie adottate dalla giurisprudenza civile

non è proponibile nell'ambito dei rapporti pubblicistici da

cui scaturisce la responsabilità per danno pubblico.

Quest'ultima,infatti, si ricollega a comportamenti che non

costituiscono manifestazione di autonomia privata e deve

perciò adeguarsi al diverso contesto della funzione amministrativa e della posizione soggettiva di diritto pubblico che nella funzione si esprime. Pertanto, e richiamando i risultati finali della elaborazione civilistica in materia, la responsabilità in parola può definirsi come divieto posto al funzionario, e amministratore pubblico, di arrecare, nell'esercizio della funzione di cui è titolare, al proprio o ad altro ente un danno che non sia giustificato dal rispetto delle regole relative, appunto, all'esercizio della funzione. E secondo tale impostazione, che legge in chiave amministrativistica la regola generale dell'esercizio del diritto, il comportamento abusivo o illecito non è escluso dalla conformità esteriore al contenuto formale del proprio diritto, bensì si concretizza ogni qual volta si tenda a realizzare un interesse incompatibile sostanzialmente con quello posto a base del diritto stesso.

Ma la violazione di una regola generale, quale quella che appare essere stata integrata nel caso all'odierno esame, produttiva di responsabilità, postula, in sede di giudizio, una preliminare comparazione tra interesse perseguito ed interesse leso da una determinata decisione o condotta, che finiscono per atteggiarsi come interessi contrapposti.

E la tutela degli interessi pubblici, tutti astrattamente presenti nella scelta amministrativa adottata, perché l'autorità decidente è attributaria della cura di tutti gli interessi pubblici, sarà perfettamente compiuta quando la stessa risulterà "composta" dalla concretizzazione della scelta normativa (in caso di attività vincolata) o dalla opzione dell'amministrazione (in caso di attività discrezionale).

Se, invece, uno o alcuno di quegli interessi vengano lesi a seguito della decisione, o nell'esercizio del potere, è ipotizzabile il verificarsi di un danno ingiusto, risarcibile mediante azione di responsabilità pubblica dinanzi alla Corte dei Conti.

E poiché, come si è anticipato, tutti gli interessi pubblici sono in astratto meritevoli di tutela, occorre, in sede di giudizio "definitorio" di una lesione di interesse pubblico, individuare quale interesse, in una composizione inattuata, presenti una identità ed una "distinzione" idonea a far assurgere la violazione dello stesso a momento qualificante della integrazione dell'illecito risarcibile.

Così, la diminuzione o la lesione dell'integrità del patrimonio pubblico, coincidente con una spesa non dovuta e non giustificata o non giustificabile, configura un danno ingiusto, che si traduce nella lesione dei "mezzi" con cui l'azione amministrativa persegue i propri obbiettivi: tali mezzi, compromessi dal comportamento

Illecito dell'agente, vengano ad essere "ricostituiti" dalla

previsione di preordinata azione di responsabilità .

La fattispecie sottoposta al vaglio di questo Giudicante integra, invero, gli estremi tutti di una scelta amministrativa del tutto affrancata da canoni di ragionevolezza, prudenza e congruità.

In essa, e condivise le considerazioni sulla "pochezza" dell'impegno e del rischio assunto, che si presterebbe a più agevoli ed adeguate riflessioni di costume, o malcostume, amministrativo ed umano, appaiono, sulla scorta di quanto detto innanzi, completamente assenti gli stessi indici di qualificazione idonei a costituire validamente una parvenza di schema comparativo in cui si possano registrare interessi o finalità pubbliche che, in chiave omogenea o disomogenea, si rivelino inizialmente meritevoli di uguale tutela.

La distribuzione di pacchi dono in favore dei dipendenti del Comune è, infatti, attività completamente estranea a fini istituzionali dell'ente e, di conseguenza, si presenta come atto di liberalità illecito perché posto in essere con quei mezzi finanziari invece deputati alla vitalizzazione dell'azione amministrativa, a sua volta preordinata al conseguimento degli obbiettivi dell'ente Comune; obbiettivi che si presentano come molteplici, e dunque comparabili in caso di mancata composizione, ma tra i quali, tuttavia, è del tutto assente la pur rappresentata "incentivazione" al maggiore impegno professionale di dipendenti con mezzi e modalità che ancora si collocano, nonostante la invocata evoluzione "aziendalistica" della gestione delle risorse pubbliche, su un piano di cortesia e generosità personale.

Si vuol dire, in altre parole, e con affermazione tacciabile di semplicismo, che una Giunta Municipale ben può decidere di donare pacchi regalo ai dipendenti del Comune; tale scelta, tuttavia, si rivela giustificata, lecita, regolare e, sia consentito dire, elegante, se derivata dalle personali risorse degli autori della scelta stessa, magari costituita da compensi legati all'espletamento del mandato; giammai se fondata, come nel caso oggetto di esame, su risorse finanziarie destinate al soddisfacimento dei fini istituzionali dell'ente che, pure se molteplici e non tipizzabili partitamene, non contemplano tali meccanismi di incentivazioni del personale.

Per le ragioni esposte, la condotta della Giunta Comunale di PX, tradottasi nella delibera di offerta di pacchi dono ai dipendenti del Comune stesso, appare produttiva di un danno ingiusto, esattamente corrispondente alla spesa sostenuta per l'acquisto degli stessi pacchi dono, cagionato ai mezzi finanziari di cui il Comune si serve per conseguire i propri obiettivi; tale condotta è connotata da colpa grave perché tenuta nel totale disinteresse di ogni valutazione relativa alla legittima appartenenza al Comune stesso della finalità che con quella si intendeva perseguire.

Vanno, pertanto, condannati i componenti della Giunta Municipale di PX che adottarono la delibera n. 594 del 18.12.1997 a risarcire al Comune stesso, e in parti uguali, la somma di £ 2.595.000 comprensiva di interessi e rivalutazione monetaria.

Gli autori della delibera sono gli odierni convenuti, i quali, nelle persone di Antonio D., Felice D., Vito Antonio P., Vincenzo D., Rocco C. e Tommaso S. vanno condannati, ciascuno e senza vincolo di solidarietà, al pagamento della somma di £. 432.500 in favore del Comune di PX.
PQM
P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Basilicata, ogni contraria domanda ed eccezione respinte, condanna i signori Antonio D., Felice D., Vito Antonio P., Vincenzo D., Rocco C. e Tommaso S., nella qualità di componenti della Giunta Municipale di PX in carica all'epoca dei fatti contestati, al pagamento, in favore del Comune di PX, della somma di £. 435.000 pro capite (per complessive £. 2.595.000) somma comprensiva, altresì, di interessi e rivalutazione monetaria; condanna, altresì, gli stessi odierni convenuti al pagamento delle spese di giudizio che vengono liquidate in £. 2.202.930 =

(lire duemilioniduecentoduemilanovecentotrenta).

Così deciso in Potenza, nella Camera di Consiglio del 11.10.2001.

Depositata in Segreteria il 15 DIC. 2001