Porti - Autorità portuale - Presidente - Revoca dell'incarico - Competenza - Autorità statale (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) in quanto organo di vigilanza - Sussistenza - Condizione. Atto amministrativo - Motivazione - Pluralità di motivi - Impugnazione - Sufficienza di una sola delle motivazioni a sorreggere la legittimità del provvedimento - Verifica - Necessità.
Consiglio di Stato sez. IV 13/05/2013 ( ud. 18/12/2012 , dep.13/05/2013 )
Numero:2596
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8193 del 2011, proposto da:
Ci. Fa., rappresentato e difeso dall'Avv. Ruggero Frascaroli, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina
Margherita, 46;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del suo
Ministro pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege
in Roma, via dei Portoghesi, 12; Regione Lazio; Nitrella Fedele.
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. IIIter, n.
5623 dd. 23 giugno 2011, resa tra le parti e concernente cessazione
dall'incarico di Presidente dell'Autorità Portuale di Civitavecchia
(Rm).
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012 il Cons.
Fulvio Rocco e uditi per l'appellante Fa. Ci. l'Avv. Ruggero
Frascaroli e per il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
l'Avvocato dello Stato Antonio Grumetto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
FATTO e DIRITTO
1.1. L'attuale appellante, dott. Fa. Ci., è stato a suo tempo nominato Presidente dell'Autorità Portuale di Civitavecchia à sensi dell'art. 8 della L. 28 gennaio 1994 n. 84.
Con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 825 dd. 16 novembre 2010 il medesimo Ci. è stato peraltro rimosso da tale carica con contestuale nomina al suo posto di un Commissario straordinario nella persona del Capitano di Vascello del Corpo delle Capitanerie di Porto Fedele Nitrella con decorrenza dalla data di cessazione delle funzioni del Presidente rimosso e per il periodo strettamente necessario al completamento del procedimento di rinnovo della Presidenza dell'Autorità Portuale, comunque non superiore a sei mesi.
1.2. Con ricorso proposto sub R.G.10026 del 2010 innanzi al T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, il Ci. ha chiesto l'annullamento di tale provvedimento, deducendo le seguenti censure.
1) Illegittimità per violazione dell'art. 7, comma 3, della L. 84 del 1994 e degli artt. 3, 7 e 10 della L. 7 agosto 1990 n. 241, nonché eccesso e sviamento di potere per travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e difetto di motivazione.
Il Ci. ha dedotto in tal senso che il provvedimento da lui impugnato, proprio perché adottato in assenza dei presupposti delineati dalla legge per la rimozione dalla carica di Presidente dell'Autorità Portuale, costituirebbe in realtà espressione di un'improvvisa accelerazione, per motivi puramente politici, al naturale corso degli eventi, tenuto conto che egli sarebbe cessato comunque dall'incarico per scadenza del mandato il successivo 1° luglio 2011.
Sotto altro profilo, il Ci. ha affermato che l'unica parte di motivazione a sostegno dell'impugnato provvedimento, che potrebbe essere annoverata tra le cause indicate dall'art. 7, comma 3, della L. 84 del 1994, ossia la cancellazione di residui attivi provenienti dall'entrata per canoni demaniali in sede di compilazione del conto consuntivo per l'esercizio 2009, non avrebbe formato oggetto di rituale contestazione in sede di comunicazione dell'avvio del procedimento: e ciò in violazione dei principi in proposito dettati con la legge sul procedimento amministrativo.
Peraltro - sempre secondo il Ci. - l'assunto circa "la scarsa attendibilità degli accertamenti in materia di canoni demaniali" risulterebbe comunque inidoneo a sorreggere la disposta revoca, costituendo - semmai - l'attività considerata in tal modo dal Ministro l'espressione di un aggiustamento contabile relativo ad unica e specifica vicenda, e peraltro oggetto di specifica richiesta ministeriale; senza sottacere, poi, che l'illegittimità del provvedimento si ricaverebbe ancora dall'assoluta mancanza di motivazione in ordine alle ragioni per cui si è ritenuto di disattendere le controdeduzioni da lui presentate al riguardo.
2) Illegittimità ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità grave e manifesta, contraddittorietà: violazione dell'art. 8 della L. 84 del 1994, nonché eccesso e sviamento di potere ed incompetenza.
Il Ci. ha reputato che i rilievi presenti nella relazione in esito alla verifica amministrativocontabile S.I. 6208 ed in quella redatta dalla Commissione d'indagine ministeriale, istituita con decreto n. 6/09 del 23 novembre 2009, risulterebbero inconsistenti e inidonei a giustificare il provvedimento adottato nei suoi riguardi, posto che:
a) il comando di personale non presupporrebbe che esistano i corrispondenti posti in pianta organica;
b) gli atti, al contrario di quanto affermato in relazione alla gestione dei beni demaniali, comproverebbero che il ricorrente ha costantemente operato per eliminare gli effetti economicofinanziari negativi ereditati dalla precedente gestione;
c) i rilievi mossi con il provvedimento impugnato si pongono in contraddittorietà con la nota della stessa Direzione Generale per i Porti in data 25 novembre 2009, con la quale è stato dato atto degli interventi adottati dall'Autorità Portuale per sanare le irregolarità e illegittimità riscontrate dall'ispettore dell'Ispettorato Generale di Finanza facente capo al Ministero dell'Economia e delle Finanze (IGF), ad eccezione della posizione dei due autisti in posizione di comando, salvo - con comportamento del tutto incoerente - disporre il commissariamento dell'ente a distanza di un anno.
Sempre secondo il Ci., anche ammettendo - n via subordinata - la sussistenza di un potere di commissariamento da parte dell'Amministrazione vigilante, il relativo provvedimento, ponendo a fondamento asserite condotte riferibili alla pregressa gestione, evidenzierebbe il perpetrato sviamento di potere, tenendo comunque conto dell'assenza di alcuna situazione di pericolo imminente e tale da giustificare una misura irreversibile a fronte di contestazioni mosse a distanza di mesi.
Sotto altro profilo, ad avviso dello stesso Ci., sarebbe - altresì - mancato nella specie il coinvolgimento dell'Amministrazione regionale in tutte le fasi del procedimento, come viceversa previsto dall'art. 8 della L. 84 del 1994 e successive modifiche: e ciò in quanto il Ministero si sarebbe limitato in proposito ad acquisire il mero assenso dell'Amministrazione regionale in merito al nominativo del Commissario straordinario, con conseguente omessa applicazione, per il provvedimento di rimozione, delle stesse forme osservate per l'adozione del provvedimento di nomina.
1.3. Si è costituito nel primo grado di giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, concludendo per la reiezione del ricorso ivi proposto.
Non si sono per contro costituiti in giudizio la Regione Lazio e il Capitano di Vascello (CP) Fedele Nitrella.
Con ordinanza cautelare n. 5410 del 17 dicembre 2010, la Sez. IIIter dell'adito T.A.R. ha respinto la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato con ampia e puntuale motivazione (cfr. ivi: "Ritenuto che la previsione di cui all'art. 7, comma 3, della L. 84 del 1994, con cui sono individuati i presupposti al cui ricorrere deve essere doverosamente disposta dal Ministero competente la revoca del mandato del presidente e lo scioglimento del comitato portuale, non esclude che lo stesso potere possa essere esercitato dall'Autorità vigilante, in via discrezionale, ricorrendone i presupposti; Rilevato, con riferimento al caso che ne occupa, che il provvedimento impugnato rende puntualmente conto delle contestate oggettive disfunzioni relativamente alla gestione delle concessioni demaniali, come, peraltro, già evidenziate nella relazione della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza, e, successivamente, confermate dalla Commissione ministeriale incaricata di verificare le irregolarità emerse nell'operato dell'Autorità Portuale di Civitavecchia nel corso della verifica amministrativocontabile disposta dal Ministero dell'Economia e delle Finanze; Considerato che la prefata Commissione ha posto in evidenza l'inefficienza, risalente nel tempo, dell'apparato amministrativo dell'Autorità Portuale con riferimento ai settori oggetto di verifica, e, in particolare, a quello relativo alle concessioni demaniali, in merito a cui, peraltro, nemmeno l'attuale vertice, ancorché insediato sin dal 2007, ha saputo porre rimedio, contribuendo a determinare, pertanto, gravi ripercussioni nell'ambito dell'economia locale e nazionale, attesa la strategicità delle potenzialità operative connesse alle attività portuali; Rilevato che sulla specifica questione nessuna controdeduzione significativa è stata fornita dal ricorrente, come bene evidenziato nel provvedimento impugnato, essendosi limitato ad affermare che tale situazione è attribuibile alla pregressa gestione; Ritenuto che non esime da responsabilità nei confronti dell'ente vigilante la circostanza che le diffuse illegittimità nel settore demaniale affondino le radici in provvedimenti riferibili a precedenti gestioni, essendo preciso compito del Presidente dell'Autorità, tra gli altri al medesimo affidati a mente dell'art. 8 della L. 84 del 1994, l'amministrazione delle aree e dei beni del demanio marittimo compresi nell'ambito della circoscrizione territoriale di competenza, sulla base delle disposizioni di legge in materia, esercitando, sentito il comitato portuale, le attribuzioni stabilite negli articoli da 36 a 55 e 68 del codice della navigazione e nelle relative norme di attuazione; Rilevato, altresì, che il provvedimento impugnato evidenzia una situazione di conflitto venutasi a creare tra il Presidente dell'Autorità ed il Ministero vigilante, per essere stato confermato il provvedimento dispositivo del comando di due dipendenti regionali, ancorché il ricorrente fosse stato invitato formalmente ad interrompere la rilevata illegittimità, con l'effetto di incrinare l'indispensabile sinallagma fiduciario con l'Amministrazione vigilante; Ritenuto, pertanto, che il provvedimento impugnato non appare censurabile, emergendo una ampia valutazione delle circostanze che hanno indotto il Ministero vigilante ad eliminare gli effetti pregiudizievoli di una ormai radicata non corretta gestione delle attività proprie dell'Autorità Portuale e ad assicurare, attraverso il commissariamento, il regolare funzionamento dell'Autorità, nelle more del rinnovo dell'organo di vertice".
Il giudice di primo grado ha compensato integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio attinenti a tale fase cautelare del giudizio.
Tale provvedimento giudiziale è stato impugnato dal Ci. à sensi dell'art. 55 cod. proc. amm. innanzi al Consiglio di Stato, ma con ordinanza n. 76 dd. 12 gennaio 2011 la Sezione VI di questo giudice d'appello ha respinto l'appello cautelare, rilevando a sua volta "che allo stato, e nei limiti della delibazione sommaria, propria della fase cautelare, le contestazioni avanzate nei confronti dell'appellante, in particolare per quanto riguarda la gestione delle aree demaniali, per le quali è stata condotta approfondita istruttoria in contraddittorio, non appaiono confutate adeguatamente; Rilevato che la Regione Lazio risulta, allo stato, coinvolta nel procedimento di cui ora si tratta".
Il Ci. è stato - altresì - condannato al pagamento delle spese relative a tale giudizio cautelare di secondo grado, complessivamente liquidate nella misura di Euro 2.000,00.- (duemila/00) oltre agli accessori di legge.
Con ordinanza collegiale n. 3895 dd. 5 maggio 2011 la medesima Sez. IIIter dell'adito giudice di primo grado ha quindi "ritenuto necessario, al fine del decidere, acquisire i seguenti atti: richiesta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti alla Regione Lazio dell'assenso alla nomina del Commissario straordinario dell'Autorità Portuale di Civitavecchia; parere espresso in merito dal Presidente della Regione Lazio", affidando il relativo incombente al Capo di Gabinetto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
L'incombente medesimo è stato eseguito dal Ministero medesimo in data 13 maggio 2011 mediante deposito degli atti richiesti presso la Segreteria del T.A.R.
1.4. Con sentenza n. 5623 dd. 23 giugno 2011 la Sez. IIIter del medesimo T.A.R. ha respinto il ricorso del Ci., compensando integralmente tra le parti le spese e gli onorari di tale primo grado di giudizio.
2.1. Con l'appello in epigrafe il Ci. chiede ora la riforma di tale sentenza.
Con un primo ordine di motivi il Ci. deduce l'erroneità della sentenza impugnata laddove reca la reiezione dei profili di censura attinenti allo sviamento di potere, all'eccesso di potere per ingiustizia manifesta e alla violazione dell'art. 77, comma 3, della L. 84 del 1994.
Con un secondo ordine di motivi la sentenza impugnata è reputata erronea laddove il giudice di primo grado ha respinto i profili di censura relativi all'illegittimità del provvedimento impugnato connessi all'eccesso di potere per travisamento dei fatti e per difetto di motivazione.
Con un terzo ordine di motivi l'erroneità della sentenza medesima è dedotta, invece, laddove sono stati con essa respinti i profili di eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e illogicità manifesta.
Con un quarto ordine di motivi il Ci. deduce ancora l'erroneità della sentenza impugnata, laddove reca la reiezione dei profili di censura relativi all'illegittimità del provvedimento connessi all'eccesso di potere per illogicità grave e manifesta, nonché per contraddittorietà.
Con un quinto ordine di motivi l'appellante deduce l'avvenuta violazione dell'art. 8 della L. 84 del 1994 non essendo stata coinvolta l'Amministrazione regionale nel procedimento della revoca dalla sua carica.
2.2. Si è costituito anche in questo grado di giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, concludendo per la reiezione dell'appello.
3. Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.
4.1. Tutto ciò premesso, l'appello in epigrafe va respinto.
4.2. Giova innanzitutto qui riepilogare gli eventi che hanno determinato l'adozione del provvedimento ministeriale di rimozione del Ci. dalle sue funzioni di Presidente dell'Autorità Portuale di Civitavecchia.
Secondo quanto riferito dallo stesso appellante, i primi fatti rilevanti per l'economia della presente causa risalirebbero addirittura al gennaio 2008, quasi tre anni prima rispetto al momento di adozione del provvedimento impugnato in primo grado.
In data 26 gennaio 2009, infatti, il dirigente dell'Ispettorato Generale di Finanza del Dipartimento di Ragioneria Generale del Ministero dell'Economia e delle Finanze ha dato inizio ad una verifica amministrativocontabile (n. SI 6208) in ordine all'operato dell'Autorità Portuale di Civitavecchia, conclusasi in data 28 maggio 2009.
Con nota prot. n. MTRA/PORTI/250 dd. 15 settembre 2009, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha comunicato all'Autorità Portuale di Civitavecchia che, all'esito di tale verifica, sono risultate una serie di asserite carenze ed irregolarità, analiticamente indicate in 12 punti, ha chiesto alla stessa Autorità di fornire notizie al riguardo, proponendo - altresì - le relative misure correttive.
Con nota prot. n. 0012419 dd. 25 settembre 2009, inviata per conoscenza anche al Dipartimento di Ragioneria Generale del Ministero dell'Economia e delle Finanze, l'Autorità Portuale di Civitavecchia ha riscontrato tale comunicazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, controdeducendo in ordine a tutte le contestazioni proposte e rappresentando le iniziative assunte e i provvedimenti di natura cautelativa adottati in seguito alla ricezione della comunicazione medesima.
Con susseguente nota prot. n. 0013094 dd. 8 ottobre 2009 l'Autorità Portuale ha inoltre precisato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che i provvedimenti di natura cautelativa erano stati adottati in sede di autotutela non già per rimuovere gli atti preesistenti, i quali non presentavano alcun profilo di illegittimità, ma al solo fine di sospenderne temporalmente gli effetti, in attesa di verificare l'opportunità di modifiche e correttivi.
Con tale comunicazione l'Autorità Portuale ha pure rimarcato come la quasi totalità degli atti oggetto di rilievo, da parte della verifica amministrativocontabile compiuta dall'Ispettorato Generale delle Finanze, fossero stati compiuti dai precedenti titolari di vertice dell'Autorità o - quanto meno - derivassero da iniziative risalenti alla precedente gestione.
Con decreto n. 6/09 dd. 23 novembre 2009 il Direttore Generale per i Porti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha istituito un'apposita Commissione ministeriale al fine di acquisire ulteriori elementi in ordine alle irregolarità riscontrate nell'operato dell'Autorità Portuale di Civitavecchia dall'Ispettorato Generale delle Finanze.
A tale Commissione è stato segnatamente rimesso il compito di procedere all'accertamento, verifica e approfondimento dei fatti rilevati dalla verifica amministrativocontabile n. SI6208, con particolare riferimento alla gestione dei beni demaniali, al rilascio delle relative concessioni ed al rilascio delle autorizzazioni per lo svolgimento dei servizi e delle operazioni portuali.
Più o meno contemporaneamente, e precisamente con nota prot. n. MTRA/PORTI/15106 dd. 25 novembre 2009, il medesimo Direttore Generale ha comunicato all'Autorità Portuale di Civitavecchia di aver preso atto delle iniziative assunte e dei provvedimenti di natura cautelativa adottati dalla stessa; in tale nota, secondo la tesi del Ci., il Ministero avrebbe peraltro di fatto ammesso la sostanziale correttezza delle iniziative poste in essere dall'Autorità, verificando soprattutto il superamento di buona parte dei rilievi presenti nella relazione ispettiva, e in particolare di quelli specificati ai punti nn. 1, 3, 4, 5, 7 e 11 di cui alla precedente nota prot. n. MTRA/PORTI/250 dd. 15 settembre 2009.
Con la medesima nota dd. 25 novembre 2009, lo stesso Direttore Generale ha chiesto, nel contempo, un'integrazione istruttoria in ordine alle rimanenti contestazioni effettuate, evidenziando - tra l'altro - la permanente attualità della questione relativa all'utilizzo dei due autisti Luigi Cutolo e Sandro Vannoli dipendenti della Regione Lazio, ma in comando presso l'Autorità Portuale di Civitavecchia senza che sussistessero posti in organico vacanti di pari qualifica, invitando quindi il Collegio dei Revisori dei Conti istituito presso l'Autorità medesima a verificare l'esistenza dei presupposti per una eventuale denuncia al riguardo alla competente Autorità giudiziaria.
Successivamente, anche l'Ispettorato Generale di Finanza del Dipartimento di Ragioneria Generale del Ministero dell'Economia e delle Finanze, con nota prot. n. 131453 dd. 30 dicembre 2009, inviata al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e comunicata per conoscenza all'Autorità Portuale di Civitavecchia, ha ribadito la correttezza delle iniziative poste in essere dalla stessa Autorità Portuale per il superamento dei rilievi specificati ai punti di cui sopra e ha chiesto di essere informato circa l'adozione degli ulteriori provvedimenti per il superamento dei rilievi non ancora definiti, sottolineando anch'esso solo la necessità di chiarimenti in ordine all'utilizzo dei due dipendenti della Regione Lazio in qualità di autisti presso l'Autorità Portuale.
Con nota prot. n. 0000887 dd. 15 gennaio 2010, l'Autorità Portuale di Civitavecchia, anche a seguito all'invito rivolto dal proprio Collegio dei Revisori dei Conti con il verbale n. 131 dd. 11 gennaio 2010, ha rappresentato al Collegio medesimo le ragioni reputate idonee a fondare la legittimità del proprio operato relativamente all'utilizzo degli autisti anzidetti.
Va anche evidenziato che, nel frattempo, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Civitavecchia, parimenti investita della questione, ha chiesto in data 22 gennaio 2010 l'archiviazione del relativo procedimento di indagine, reputando che i relativi fatti non risultavano "integrare ipotesi di reato come si evince dall'articolazione dei provvedimenti amministrativi richiamati, dalla nota dell'Ufficio Legale rilasciata sulla questione all'Autorità portuale, dalla nota redatta dal Segretario Generale dell'Autorità; che invero, la decisione di richiedere una applicazione di due autisti in comando dalla Regione Lazio (approvata dalla Regione stessa), in eccedenza alla pianta organica, appare motivata dalla necessità di disporre di ulteriore personale con tale qualifica, in attesa di un ampliamento della pianta organica stabile e quindi riconducibile ad una scelta discrezionale della pubblica amministrazione sulla quale l'autorità giudiziaria non ha titolo di intervenire".
Con nota prot. n. 0010663 d. 7 luglio 2010, l'Autorità Portuale di Civitavecchia ha provveduto, comunque, a riscontrare le richieste di integrazione, di cui alle anzidette note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, prot. n. MTRA/PORTI/15106 dd. 25 novembre 2009, e del Ministero dell'Economia e delle Finanze, prot. n.131453 dd. 30 dicembre 2009, rappresentando al riguardo le precisazioni dovute, anche in ordine alla utilizzazione in posizione di comando degli autisti della Regione Lazio, nonché i correttivi adottati in ordine ai rilievi non ancora definiti.
Nondimeno, in data 15 luglio 2010, è stata pubblicata la relazione sull'attività ispettiva condotta dalla Commissione ministeriale istituita con l'anzidetto decreto n. 6 dd. 23 novembre 2009 del Direttore generale per i Porti, nella quale si legge - tra l'altro - che gli inadempimenti dell'Autorità Portuale " sono apparsi strutturati, radicati nel tempo e non determinati quindi da uria specifica gestione dell'Autorità Portuale in esame, in quanto indipendenti dalle diverse amministrazioni dell'Ente".
Successivamente, con nota prot. n. 0011997 dd. 13 settembre 2010 la Direzione Generale per i Porti del Ministero ha comunicato all'Ufficio di Gabinetto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti l'esito dell'attività dell'anzidetta Commissione ministeriale, chiedendo di comunicare le opportune direttive al riguardo, "con particolare riferimento alla opportunità di portare a conoscenza dell'Autorità Portuale di Civitavecchia le conclusioni della Commissione al fine di poter richiedere puntuali chiarimenti, ed invitare la predetta Autorità ad apportare le opportune misure correttive".
Con nota prot. n. MTRA/PORTI/12219 dd. 16 settembre 2010 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha preso atto degli elementi integrativi rappresentati dall'Autorità Portuale con propria comunicazione prot. n. 10663 dd. 7 luglio 2010 e ha chiesto la precisazione di ulteriori aspetti ritenuti non ancora definiti, ribadendo - altresì - l'inderogabile necessità dell'immediata cessazione dell'utilizzo da parte dell'Autorità Portuale dei predetti due autisti dipendenti della Regione Lazio. Pressoché contemporaneamente, l'Ufficio di Gabinetto del medesimo Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, senza attendere le precisazioni richieste all'Autorità, con nota prot. n. 0037843 dd. 20 settembre 2010, ha comunicato al Ci. l'avvio del procedimento per l'adozione del decreto di commissariamento dell'Autorità Portuale, rifacendosi sostanzialmente alle medesime censure di cui alla verifica amministrativocontabile n. SI 6208 ed invitando a fornire le relative deduzioni entro 20 giorni dalla ricezione della nota medesima.
Con successiva nota prot. n. 0039053 d. 27 settembre 2010, il Gabinetto del Ministro ha - altresì - comunicato al Presidente dell'Autorità Portuale di Civitavecchia la relazione sull'attività ispettiva svolta dalla Commissione ministeriale.
Pur non condividendo le posizioni assunte sul punto, dal Ministero vigilante, l'Autorità Portuale di Civitavecchia ha a sua volta riscontrato con nota prot. n. 0014106 dd. 28 settembre 2010 la comunicazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente ad oggetto la richiesta di cessazione dall'utilizzo dei due autisti in comando dipendenti della Regione Lazio, rappresentando quindi allo stesso Ministero di aver provveduto a sospendere il comando a partire dal 1° ottobre 2010.
Con nota prot. n. MTRA/PORTI/13075 dd. 5 ottobre 2010, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha chiesto all'Autorità Portuale di comunicare i riflessi del provvedimento di sospensione nei confronti dei lavoratori interessati.
Tale richiesta è stata riscontra dall'Autorità Portuale con nota prot. n. 0014474 dd. 6 ottobre 2010, comunicandosi che i due dipendenti regionali anzidetti avevano ripreso servizio in data 1° ottobre 2010 presso l'amministrazione di appartenenza, nell'ambito della quale, in coerenza con l'istituto del comando, avevano mantenuto il proprio posto in organico, così come confermato dall'allegata nota prot. n. 92418 dd. 30 settembre 2010 della Regione Lazio.
Con la stessa nota l'Autorità ha pure fornito i chiarimenti richiesti dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con specifico riferimento ai punti nn. 1, 4, 5, 6, 8 e 9 dei rilievi mossi dallo stesso Ministero in seguito all'esito della verifica amministrativocontabile SI 6208.
Successivamente, con nota prot. n. 0014507 dd.. 7 ottobre 2010, il Presidente dell'Autorità Portuale di Civitavecchia ha presentato al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti le proprie controdeduzioni relative alla comunicazione di avvio del procedimento di commissariamento.
Il Ci. ha in tal senso rappresentato al'Ufficio di Gabinetto del Ministero vigilante di avere ormai più volte riscontrato i rilievi mossi in ordine alle asserite irregolarità e carenze di natura gestionale, contestate in seguito alla verifica amministrativa contabile n. SI 6208; a tale riguardo il Ci. si è integralmente richiamato alle anzidette note dell'Autorità Portuale prot. n. 12419 dd. 25 novembre 2009 e prot. n. 13094 dd. 8 ottobre 2009, con le quali erano state puntualmente descritte le iniziative assunte e i provvedimenti adottati per ovviare ai rilievi pervenuti.
Nella stessa nota il Ci. ha pure evidenziato che lo stesso Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con nota prot. n. MTRA/PORTI/15106 dd. 25 novembre 2009, e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, con nota prot. n. 131453 dd. 30 dicembre 2009, avevano già valutato come corrette le sopradescritte iniziative intraprese dall'Autorità, tanto da ritenere sostanzialmente superati i rilievi di cui ai punti nn. 1, 3, 4, 5, 7 e 11 delle contestazioni originariamente mosse.
Il Presidente dell'Autorità Portuale ha anche comunicato, con riferimento alle note della stessa Autorità prot. n. 10663 dd. 7 luglio 2010 e prot. n. 14430 dd. 5 ottobre 2010, di aver operato ulteriori approfondimenti e di averne rappresentato gli esiti al Ministero, affermando che le misure adottate permanevano in essere ed erano in grado di ovviare pienamente a tutti i rilievi evidenziati: tant'è che, fino alla comunicazione di avvio del procedimento di commissariamento, nessuna altra segnalazione o specifica richiesta era pervenuta all'Autorità Portuale, né, invero, risultava avviato alcun procedimento da parte della Procura Regionale della Corte dei Conti per il Lazio, alla quale pure erano stati trasmessi gli accertamenti dell'Ispettorato Generale di Finanza e il susseguente carteggio intervenuto tra l'Autorità ed i Ministeri vigilanti.
Il Ci. ha - altresì - rimarcato ancora una volta come la quasi totalità dei rilievi di cui sopra erano relativi ad atti che trovavano la loro origine nella precedente gestione dell'Autorità e come questi non fossero mai stati oggetto di appunti da parte degli organismi di vigilanza, controdeducendo, infine, alla contestazione relativa alla utilizzazione in posizione di comando dei n. 2 autisti dipendenti della Regione Lazio, ribadendo la legittimità dell'operato della stessa Autorità e, in ogni caso, confermando l'avvenuta sospensione del suddetto comando a far data dal 1° ottobre 2010.
Nondimeno, con il decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 825 dd. 16 novembre 2010, è stata disposta la cessazione delle funzioni presidenziali da parte del Ci. e il commissariamento dell'Autorità Portuale per un periodo massimo di mesi sei.
Tale provvedimento fonda i propri presupposti istruttori e motivazionali su quanto qui di seguito esposto, ossia:
I) atti di sindacato ispettivo n. 404393 dd. 1 ottobre 2009, n. 401848 dd. 29 luglio 2009 e n. 403763 dd. 30 settembre 2010, adottati, rispettivamente, dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica, asseritamente non noti al Ci., ma per effetto dei quali sarebbe stata investita la responsabilità politica del Ministro circa presunte "irregolarità accertate nella gestione dell'Autorità Portuale di Civitavecchia, soffermandosi, in particolare, sull'irregolare utilizzo di personale della Regione Lazio per lo svolgimento del servizio di autista del Presidente".
II) relazione sulla verifica amministrativocontabile SI 6208 effettuata presso l'Autorità Portuale di Civitavecchia dal 26 gennaio al 28 maggio del 2009, trasmessa dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con nota prot. n. 80920 dd. 4 agosto 2009;
III) Relazione sull'attività ispettiva trasmessa in data 13 settembre 2010 dalla Commissione d'indagine ministeriale istituita con decreto n. 6/09 dd. 23 novembre 2009, al fine di accertare l'effettiva portata delle irregolarità evidenziate dal referto della Ragioneria Generale dello Stato, la quale "oltre a confermare le irregolarità e le illegittimità già rilevate dall'Ispettore dell'I.G.F., ha affermato di aver riscontrato analoghe anomalie in tutte le pratiche dalla stessa esaminate ed ha specificato che "tali inadempimenti, omissioni, irregolarità ed illegittimità sono apparsi strutturali, radicati nel tempo e non determinati, quindi, da una specifica gestione dell'Autorità Portuale in esame", individuando tra le cause generatrici dellecriticità "l'inadeguata attenzione ed incisività degli organi di vertice dell'Autorità portuale, sia di quelli attuali, sia di quelli precedenti"";
IV) circostanza per cui, "in sede di compilazione del conto consuntivo dell'esercizio 2009 sono stati cancellati residui attivi provenienti dall'entrata per canoni demaniali per l'importo di Euro 4,6 milioni circa, corrispondente ad oltre il 30% del valore dei residui attivi esistenti all'1 gennaio dello stesso anno al netto delle riscossioni, con ciò dimostrando la fondatezza delle osservazioni in argomento anche sulla scarsa attendibilità degli accertamenti in materia di canoni demaniali".
4.3. Giova quindi evidenziare che, sebbene il Ci. abbia affidato la propria difesa a varie articolate censure sia in primo che in secondo grado e con le quali sono stati da lui dedotti diversi profili di illegittimità del procedimento seguito e del provvedimento adottato a conclusione del procedimento medesimo, in sostanza la sua tesi di fondo è riassumibile nel senso che non sussisterebbero nella specie i presupposti di legge che avrebbero consentito l'adozione di un provvedimento di rimozione caratterizzato da effetti irreversibili, quale la revoca del mandato presidenziale, lasciando sottintendere, piuttosto, l'esistenza di ragioni puramente politiche alla base del disposto commissariamento; e comunque, anche a volere ammettere l'esistenza di un tale potere, lo stesso sarebbe stato esercitato al di fuori dello schema normativo che impone - tra l'altro - il coinvolgimento dell'Amministrazione regionale in tutte le fasi del procedimento: coinvolgimento nella specie mancato.
Ciò posto, a ragione il giudice di primo grado ha da subito chiarito che il giudice amministrativo è qui essenzialmente chiamato ad individuare l'esistenza di vizi di legittimità nei ben noti limiti in cui il sindacato giurisdizionale è consentito nei confronti di scelte che - come, per l'appunto, nel caso di specie - sono di ben lata discrezionalità, nel mentre non pertiene per certo alle funzioni del giudice amministrativo la ricerca tra le pieghe del procedimento dell'esistenza di eventuali ragioni politiche che abbiano indotto all'adozione di determinati provvedimenti con un determinato contenuto in luogo di un altro, posto che le ragioni anzidette sono ontologicamente estranee alla cognizione giurisdizionale in genere.
E, nondimeno, proprio su tale notazione di fondo si è innestato il primo motivo d'appello proposto dal Ci., il quale ha evidenziato che tale pur condivisibile limite fisiologico al sindacato giurisdizionale non inibisce al giudice di accertare se l'esercizio della discrezionalità amministrativa possa comunque risultare sviata da concomitanti - e, purtroppo - predominanti necessità politiche, e che nel caso di specie tale sviamento risulterebbe inoppugnabilmente comprovato proprio dalla circostanza che il Commissario, insediato dopo la rimozione del Presidente dell'Autorità Portuale, non avrebbe ricevuto specifiche direttive al fine di ovviare, durante la sua permanenza in carica, alle asserite irregolarità addebitabili alla precedente gestione, e men che meno si sarebbe personalmente adoperato in tal senso.
Il Collegio, per parte propria, non può non ribadire il ben noto assunto della giurisprudenza, in forza del quale la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum (cfr. al riguardo, ex plurimis, la recentissima pronuncia di Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2012 n. 6190) e che da ciò discende anche l'irrilevanza dei comportamenti successivamente posti in essere dall'Amministrazione.
Nel caso di specie, il fatto che il Commissario (tra l'altro non di estrazione politica, ma "tecnica", trattandosi di un Ufficiale superiore del Corpo delle Capitanerie di Porto), nominato al posto del Ci., non abbia asseritamente operato nel senso di eliminare le irregolarità ascritte al Ci. medesimo, o eventualmente anche a coloro che hanno preceduto l'attuale appellante nella presidenza dell'Autorità Portuale, non costituisce per certo circostanza che elimina i presupposti dai quali è scaturita l'adozione del provvedimento di revoca delle funzioni a suo tempo affidate al Ci., ma - al più - è valorizzabile, ove la circostanza stessa venisse debitamente comprovata, per l'accertamento di ulteriori e del tutto autonome responsabilità, le quali peraltro in ogni caso fuoriuscirebbero dal perimetro della presente causa, proprio in quanto esterne alla persona del Ci., temporalmente susseguenti al suo operato e pertanto del tutto irrilevanti rispetto agli antecedenti provvedimenti resi presentemente oggetto del sindacato di legittimità da parte di questo giudice.
4.4.1. Lo stesso giudice di primo grado ha quindi apprezzabilmente e puntualmente ricostruito i fondamenti normativi dei provvedimenti ministeriali di commissariamento delle Autorità Portuali, rilevando innanzitutto - anche sulla scorta di quanto a sua volta evidenziato dallo stesso Ci. innanzi al T.A.R. - che l'art. 7, comma 3, della L. 84 del 1994 ben enuclea le evenienze per le quali deve essere disposta la revoca del mandato del presidente e lo scioglimento del comitato portuale, senza che sul punto possa ritenersi la sussistenza di ulteriori ambiti di valutazione discrezionale da parte degli organi ministeriali: il che, peraltro, non preclude, comunque, di ricavare dallo stesso "sistema" - e quindi anche al di fuori delle ipotesi ivi indicate - l'esercizio di un generale potere del Ministro di rimozione degli organi delle Autorità Portuali, assodatamente sottoposte, in ogni caso, per effetto dell'art. 12 della stessa L. 84 del 1994, alla vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Il Ministro, pertanto, ben può esercitare il proprio potere di vigilanza, anche attraverso la rimozione d'imperio degli organi direttivi dell'Autorità portuale e la successiva nomina di organi straordinari, ancorché al di fuori delle due ipotesi espressamente indicate all'art. 7 anzidetto (ossia in dipendenza dell'inutile decorso del termine previsto per l'approvazione del P.O.T. - Piano operativo triennale e qualora il conto consuntivo evidenzi un disavanzo; con la novella introdotta per effetto dell'art. 8bis del D.L. 30 dicembre 1997 n. 457 convertito in L. 27 febbraio 1998 n. 30 era stata soppressa un'ulteriore e previgente ipotesi di commissariamento in dipendenza del mancato raggiungimento degli obiettivi fissati dal P.O.T.), costituendo tale potere esplicazione dei cosiddetti "poteri impliciti" che l'ordinamento attribuisce alla Pubblica Amministrazione, pur in difetto di una esplicita previsione di legge.
A tale riguardo, autorevole fondamento alla teoria dei "poteri impliciti" si rinviene nella sentenza di Corte Cost., 20 gennaio 2004 n. 27, laddove si afferma che "il potere di nomina del Commissario straordinario costituisce attuazione del principio generale, applicabile a tutti gli enti pubblici, del superiore interesse pubblico al sopperimento, con tale rimedio, degli organi di ordinaria amministrazione, i cui titolari siano scaduti o mancanti. Tale potere non è esercitabile liberamente".
Il giudice di primo grado ha inoltre evidenziato che lo stesso giudice delle leggi si è pure pronunciato con specifico riferimento alla vigilanza sulle Autorità portuali, affermando che al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti - al quale per l'appunto compete la nomina del Presidente dell'Autorità Portuale, all'esito del procedimento di intesa "forte" disciplinato dall'art. 8 della L. 84 del 1994 - spetta il potere di nomina del relativo Commissario straordinario, per assicurare "il soddisfacimento delle esigenze di continuità della azione amministrativa ed impedire stasi connesse alla decadenza degli organismi ordinari", e che anche l'adozione dell'atto di commissariamento presuppone l'avvio e lo sviluppo di trattative volte a raggiungere l'intesa, in termini di "leale cooperazione" tra i soggetti pubblici coinvolti (cfr. sul punto Corte Cost., 27 luglio 2005 n. 339).
Inoltre, con sentenza 7 ottobre 2005 n. 378, la stessa Corte Costituzionale ha ulteriormente precisato che l'art. 8 della L. 84 del 1994 e successive modifiche, laddove richiede l'intesa con la Regione interessata, esige che la nomina del Presidente sia frutto in ogni caso di una codeterminazione del Ministro e della Regione; né la volontà originaria della legge può essere misconosciuta, qualificando come "debole" l'intesa stessa dopo che la riforma del Titolo V della Costituzione ha inserito la materia dei "porti e aeroporti civili" tra quelle di legislazione concorrente previste dall'art. 117, terzo comma, Cost., dovendo - semmai - dirsi "che la norma statale de qua,in quanto attributiva al Ministro di funzioni amministrative in materia contemplata dall'art. 117, terzo comma, Cost., è costituzionalmente legittima proprio perché prevede una procedura che, attraverso strumenti di leale collaborazione, assicura adeguatamente la partecipazione della Regione all'esercizio in concreto della funzione amministrativa da essa allocata a livello centrale (sentenza n. 6 del 2004). Ne discende che ab origine l'art. 8 della legge n. 84 del 1994 esigeva, ed a fortiori esige oggi - alla luce della sopravvenuta legge costituzionale n. 3 del 2001 - una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto di nomina, quale forma di attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la Regione, ed esclude ogni possibilità di declassamento dell'attività di codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva non vincolante (sentenza n. 27 del 2004); con la conseguenza che il mancato raggiungimento dell'intesa, quale prevista dalla norma, costituiva e costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento... A tale proposito, va detto che l'esigenza di leale cooperazione, insita nell'intesa, non esclude a priori la possibilità di meccanismi idonei a superare l'ostacolo che, alla conclusione del procedimento, oppone il mancato raggiungimento di un accordo sul contenuto del provvedimento da adottare; anzi, la vastità delle materie oggi di competenza legislativa concorrente comporta comunque, specie quando la rilevanza degli interessi pubblici è tale da rendere imperiosa l'esigenza di provvedere, l'opportunità di prevedere siffatti meccanismi, fermo il loro carattere sussidiario rispetto all'impegno leale delle parti nella ricerca di una soluzione condivisa. Tali meccanismi, quale che ne sia la concreta configurazione, debbono in ogni caso essere rispettosi delle esigenze insite nella scelta, operata dal legislatore costituzionale, con il disciplinare la competenza legislativa in quella data materia: e pertanto deve trattarsi di meccanismi che non stravolgano il criterio per cui alla legge statale compete fissare i principi fondamentali della materia; che non declassino l'attività di codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva; che prevedano l'allocazione delle funzioni amministrative nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all'art. 118 Cost."
A ragione quindi il giudice di primo grado ha evidenziato che, nella materia dei porti, l'equilibrio tra poteri statali e regionali è sintetizzato proprio nella figura del Presidente dell'Autorità Portuale, posto che "in tale contesto, secondo il giudice costituzionale...va inquadrata la previsione normativa circa la spettanza al Ministro del potere di nomina del Presidente dell'Autorità portuale, previsione che armonicamente si inserisce nel complesso quadro, descritto dalla legge statale, nel quale si iscrivono, in particolare, i compiti attribuiti al Presidente (coordinamento delle attività svolte nel porto dalle Pubbliche Amministrazioni, nonché coordinamento e controllo delle attività soggette ad autorizzazione e concessione, e dei servizi portuali; amministrazione delle aree e beni del demanio marittimo; autorizzazione delle operazioni portuali e concessione di aree e banchine; potere di indire, presiedendola, una conferenza di servizi con le Amministrazioni interessate a lavori di escavazione e manutenzione dei fondali, etc.). Il Presidente dell'Autorità Portuale, in definitiva, è posto al vertice di una complessa organizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento, anche organi schiettamente statali (egli presiede, tra l'altro, il Comitato portuale del quale fanno parte il Comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri delle Finanze e dei Lavori pubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell'ufficio speciale del genio civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere propulsivo, perché il porto assolva alla sua funzione di rilevanza internazionale o nazionale, comunque interessante l'economia nazionale" (cfr. sentenza impugnata, pag. 12 e ss.).
Tali premesse di fondo hanno quindi costituito il presupposto del ragionamento complessivo che ha portato il giudice di primo grado a "costruire" l'architrave su cui fondare il metodo da seguire per la formulazione del proprio giudizio sul caso di specie; ossia:
1) sono senz'altro riconducibili nel novero dei poteri dell'Autorità ministeriale vigilante anche quelli cd.dd. "impliciti", ossia intimamente connessi alla stessa funzione di vigilanza e strumentali al fine di assicurare la continuità di gestione ed il regolare funzionamento dell'ente vigilato, ivi compreso, dunque, il potere di revoca dell'organo di vertice ed il suo commissariamento ogni qualvolta tale estrema conclusione del mandato presidenziale si renda inevitabile al fine di assicurare il buon andamento dell'Autorità Portuale, "crocevia di strategici interessi economici, non solo, e non tanto limitati all'ambito regionale in cui ha competenza, ma anche a livello nazionale" (cfr. ibidem, pag. 13);
2) l'esercizio di tali poteri deve avvenire nell'ambito delle garanzie procedimentali previste dall'ordinamento e - comunque - nel rispetto dei principi costituzionali di sussidiarietà e leale collaborazione tra Stato e Regione;
3) nella presente fattispecie il giudice è chiamato ad accertare se tale potere è stato esercitato nell'ambito delle prerogative che la legge ha posto a carico degli organi ministeriali, e nel rispetto degli equilibri tra gli organi esponenziali degli interessi che l'Autorità Portuale è preposta a curare.
4.4.2. Ciò posto, il giudice di primo grado ha quindi disaminato la censura ivi proposta dal Ci. - e da lui reiterata quale motivo d'appello - circa l'asseritamente omesso coinvolgimento della Regione Lazio nel procedimento conclusosi con la sua rimozione dalla carica e il conseguente commissariamento dell'Autorità Portuale.
Secondo il T.A.R., dall'esame della documentazione acquisita con la propria ordinanza collegiale n. 3895 dd. 5 maggio 2011, consta che nessun appunto può essere mosso avuto riguardo all'effettivo coinvolgimento della Regione Lazio nel procedimento di cui si controverte.
In tal senso lo stesso giudice correttamente ha precisato che l'Amministrazione regionale per certo non poteva essere coinvolta nell'attività di vigilanza, per contro riservata ex lege al solo Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il quale, peraltro, con nota dd. 20 settembre 2009, ha comunicato al Presidente della Regione Lazio l'avvio del procedimento di commissariamento dell'Autorità Portuale di Civitavecchia in dipendenza delle irregolarità amministrativocontabili ivi riscontrate.
Con susseguente nota dd. 10 novembre 2010 lo stesso Ministero ha inoltre rappresentato al Presidente della Regione Lazio l'esigenza di procedere alla cessazione dall'incarico dell'allora Presidente ed alla contestuale individuazione di un Commissario per la regolare prosecuzione dell'attività gestionale per il tempo strettamente necessario al completamento delle fasi di rinnovo dell'organo di vertice della stessa Autorità.
Va anche precisato che il Presidente della Regione Lazio ha fatto pervenire al Ministero il proprio formale assenso alla nomina, quale Commissario, del Comandante del Porto di Civitavecchia.
Da tutto ciò il giudice di primo grado ha correttamente tratto la conseguenza per cui l'Amministrazione regionale, che certamente non poteva essere coinvolta nel segmento procedimentale di esclusiva competenza del Ministero nella sua qualità di organo vigilante, "ha avuto, invece, pieno titolo nella fase in cui il procedimento, sfociato nel commissariamento dell'ente, si è concluso con la nomina, peraltro meramente temporanea, di un Commissario straordinario, e prodromica all'attivazione del procedimento di nomina di un nuovo Presidente.
In conclusione, con riferimento al caso che ne occupa può ritenersi che il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione si sia pienamente realizzato, in modo adeguato, a livello di acquisizione di assenso formale sulla nomina del Commissario straordinario, mentre sono inconferenti, sul punto, le lamentate violazioni procedimentali, che sono invece proprie del procedimento di nomina del Presidente dell'Autorità" (cfr. sentenza impugnata, pag. 17).
In sede d'appello il Ci. ha - come si è detto innanzi - reiterato la propria censura sul punto, affermando - da un lato - che ove la funzione di vigilanza è idonea a sfociare nella revoca di un soggetto nominato a seguito di intesa tra Stato e Regione, quest'ultima dovrebbe comunque essere coinvolta nella funzione anzidetta, e - dall'altro - che il coinvolgimento della Regione stessa sarebbe stato di fatto meramente formale e praticato soltanto mediante l'inoltro di mere informative da parte del Ministero sull'attività da esso compiuta.
Il Collegio, per parte propria, evidenzia che non è possibile scindere l'attività di vigilanza tra attività che non genera i presupposti per la revoca del Presidente dell'Autorità Portuale e il commissariamento della stessa e attività dalla quale - viceversa - emergono i presupposti per l'adozione di tali misure: l'attività di vigilanza, nel contesto della competenza ripartita vigente per tale materia, indiscutibilmente compete, à sensi della L. 84 del 1994, al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, ed è ontologicamente "neutra", nel senso - cioè - che essa va comunque esercitata senza la prefigurazione di un eventuale e del tutto susseguente esito della vigilanza medesima comportante la rimozione del Presidente dell'Autorità Portuale e il commissariamento della stessa.
Nell'attività di vigilanza sull'Autorità Portuale non è, pertanto, in alcun modo coinvolgibile l'Amministrazione regionale, la quale - per contro - legittimamente e puntualmente è stata coinvolta nel procedimento specificatamente deputato alla rimozione del Presidente dell'Autorità Portuale e al conseguente commissariamento dell'ente; e la circostanza che il Presidente della Regione medesima abbia reputato di non esprimersi al riguardo, concordando solo sul nominativo del Commissario non significa - diversamente da quanto affermato dall'appellante - che l'intesa sia mancata.
4.5. Il T.A.R. ha quindi evidenziato che le premesse del provvedimento in primo grado si diffondono in modo puntuale in ordine alle disfunzioni riguardanti la gestione delle concessioni demaniali, peraltro già evidenziate nella relazione della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza, e, successivamente, confermate dalla Commissione ministeriale incaricata di verificare le irregolarità emerse nell'operato dell'Autorità Portuale di Civitavecchia nel corso della verifica amministrativocontabile disposta dal Ministero dell'Economia e delle Finanze.
Secondo lo stesso giudice, la Commissione ministeriale, nel confermare quanto precedentemente emerso, ha evidenziato la sussistenza di ulteriori illegittimità, rilevando non solo l'inefficienza, risalente nel tempo, dell'apparato amministrativo dell'Autorità Portuale con riferimento ai settori oggetto di verifica, e, in particolare, a quello relativo alle concessioni demaniali, ma evidenziando anche che gli organi dell'Autorità presieduta dal Ci., insediatosi dal 2007, non abbiano saputo porre rimedio alle disfunzioni esistenti a causa dell'inadeguata attenzione ed incisività delle azioni poste in essere: il che ha dunque contribuito a determinare il pericolo di gravi ripercussioni nell'ambito dell'economia locale e nazionale, stante la strategicità delle potenzialità operative connesse alle attività portuali.
Nel provvedimento impugnato si afferma quindi che la scarsa attenzione alla gestione dei beni demaniali è in grado di generare notevoli pregiudizi all'economia regionale e nazionale, e ciò in quanto l'Autorità Portuale non ha potuto godere delle risorse finanziarie da destinare a nuove opere infrastrutturali finalizzate allo sviluppo o, quantomeno, al mantenimento delle capacità operative dell'ente.
Nel testo motivazionale del provvedimento emerge - altresì - la valutazione delle controdeduzioni fornite sul punto dal ricorrente, ma le stesse - come puntualizzato dal giudice di primo grado - non sono state ritenute tali da sovvertire il giudizio negativo, non essendo emersa alcuna specifica iniziativa di propria competenza tesa ad eliminare o a ridurre gli effetti delle pregresse irregolarità, o - quantomeno - ad evitare il perpetuarsi di una situazione divenuta, invece, cronica.
Il giudice di primo grado, dopo aver precisato che, secondo il Ci., la situazione sarebbe, invece, attribuibile interamente alla pregressa gestione e che egli, in recepimento di una specifica indicazione ministeriale, avrebbe provveduto alla cancellazione dei residui attivi dalla voce entrata per canoni demaniali dell'esercizio 2009, ha reputato che la motivazione del provvedimento impugnato era immune dei dedotti vizi, "considerato che non esime da responsabilità nei confronti dell'ente vigilante la circostanza che le diffuse illegittimità nel settore demaniale affondino le radici in provvedimenti riferibili a precedenti gestioni, essendo, invece, preciso compito del Presidente dell'Autorità, tra gli altri al medesimo affidati a mente dell'art. 8 della L. 84 del 1994, l'amministrazione delle aree e dei beni del demanio marittimo compresi nell'ambito della circoscrizione territoriale di competenza, sulla base delle disposizioni di legge in materia, esercitando, sentito il Comitato Portuale, le attribuzioni stabilite negli articoli da 36 a 55 e 68 del codice della navigazione e nelle relative norme di attuazione. L'Amministrazione, del resto, ha dato atto che il ricorrente, pure a fronte di una molteplice serie di rilievi, si è adoperato perché cessassero molte delle irregolarità di gestione, ma ha ritenuto che il medesimo non è stato in grado di gestire adeguatamente il settore demaniale, come del resto ben due ispezioni hanno puntualmente messo in evidenza, senza che da questo possa trarsi alcuna contraddittorietà nel comportamento ministeriale. Del resto, la semplice lettura della articolata relazione della Commissione ministeriale evidenzia i molteplici profili deficitari che sono stati rinvenuti in sede ispettiva, cui le controdeduzioni di parte ricorrente non fanno fronte" (cfr. ibidem, pag. 18 e ss.).
Questo Collegio, per parte propria, non sottace che sul punto il Ministero, al fine di determinarsi circa la revoca delle funzioni presidenziali o meno, non ha considerato appieno gli argomenti difensivi del Ci., avendo questi puntualmente comprovato di aver provveduto, subito dopo il suo insediamento, ad una verifica dei titoli di concessione demaniale marittima in essere nell'ambito portuale e recuperando in tal modo significative morosità, per l'esattezza pari ad Euro 4.805.211,85.; né il Ministero vigilante ha adeguatamente valutato il trend di riscossione dei canoni demaniali riferito alla Presidenza Ci. e decisamente in progresso rispetto ai risultati delle precedenti gestioni; né, soprattutto, va obliterata la mancata, formale contestazione al Ci., all'atto del contraddittorio nel procedimento deputato alla sua rimozione, della circostanza per cui, "in sede di compilazione del conto consuntivo dell'esercizio 2009 sono stati cancellati residui attivi provenienti dal'entrata per canoni demaniali per l'importo di Euro 4,6 milioni circa, corrispondente ad oltre il 30% del valore dei residui attivi esistenti all'1 gennaio dello stesso anno al netto delle riscossioni": circostanza che, oltre tutto, il Ci. medesimo fondatamente ha addebitato alla dovuta ottemperanza a direttive ministeriali a lui pervenute in tal senso.
Gli addebiti formulati su questi punti risultano pertanto innegabilmente perplessi o comunque non sorretti da adeguata motivazione, e il giudice di primo grado non ha pertanto colto le puntuali censure dedotte al riguardo dal Ci..
4.6. Nondimeno, tutto ciò non risulta sufficiente per disporre l'annullamento del provvedimento impugnato.
Come è ben noto, infatti, per consolidata e del tutto unanime giurisprudenza, nei casi in cui un provvedimento si fondi su ragioni diverse, e si dubiti della legittimità di qualcuno di tali presupposti, occorre verificare se quelli che sfuggono alle contestazioni avanzate lo sorreggano adeguatamente, tanto da impedire il suo annullamento (così, anche di recente, Cons,. Stato, Sez. IV, 21 novembre 2012 n. 5899): e nel caso di specie la vicenda del comando presso l'Autorità Portuale dei due autisti dipendenti dalla Regione Lazio risulta ex se esaustiva per fondare la legittimità della disposta cessazione delle funzioni del Ci. e del conseguente commissariamento dell'Autorità Portuale.
A tale riguardo il giudice di primo grado ha affermato che nella motivazione del provvedimento impugnato è stato dato puntuale risalto anche al conflitto determinatosi tra il Presidente dell'Autorità ed il Ministero vigilante, in dipendenza del provvedimento con il quale era stato disposto il comando di due autisti dipendenti regionali, ancorché oggetto di rilievo da parte dell'Ispettorato Generale di Finanza, ed il Ci. fosse stato formalmente e ripetutamente invitato ad interrompere la rilevata illegittimità, con l'effetto di incrinare l'indispensabile sinallagma fiduciario con l'Amministrazione vigilante.
Secondo il giudice di primo grado la tesi difensiva del Ci. sostanzialmente non contesterebbe tale stato di cose, reputando il Ci. medesimo di avere operato nell'alveo della legge e che, pertanto, egli non ha dato seguito a quanto più volte a lui sollecitato: e ciò fino a quando non gli è stato formalmente comunicato l'avvio del procedimento di commissariamento.
Il T.A.R. ha quindi reputato pienamente condivisibile il rilievo di cui trattasi, tenuto conto che la pianta organica dell'Autorità era integralmente ricoperta, ivi compresa la figura di autista, cui era riferito il comando, e conseguendo a tale provvedimento un ingiustificato esborso economico a carico dell'Autorità portuale; senza sottacere, inoltre, che il collocamento nella posizione di comando dei pubblici dipendenti è un istituto di carattere eccezionale, consentito nelle sole ipotesi previste dall'ordinamento, e che esso può essere disposto solo ove sussista un preciso interesse dell'Amministrazione, la quale deve ricorrervi in via eccezionale e a fronte di esigenze che ne giustifichino l'adozione, tenuto anche conto che l'onere relativo al trattamento economico del personale comandato ricade per intero sull'Amministrazione che ne utilizza le prestazioni (cfr. al riguardo l'art. 56 del T.U. approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3).
Questo Collegio, a sua volta, non può che concordare su tali considerazioni del giudice di primo grado, posto che a fondamento del comando anzidetto, protrattosi per un tempo considerevole, è stata addotta dall'Autorità Portuale la ben generica necessità di disporre comunque con prontezza di tale personale nelle more di un prospettato ampliamento della propria pianta organica stabile.
Pare evidente che tale motivazione, se ha in effetti costituito il presupposto per l'archiviazione della relativa inchiesta penale, nell'assodato presupposto dell'impossibilità per l'autorità giudiziaria ordinaria di impingere su scelte discrezionali dell'Amministrazione che le ha operate e rappresentate, in assenza di ulteriori elementi di fatto che consentano di affermare la sussistenza di ipotesi di reato, non poteva, né può assumere una valenza insindacabile per l'Amministrazione preposta alla vigilanza, la quale deve perseguire il fondamentale pubblico interesse del contenimento della spesa, posto che non è concepibile in proposito l'avvenuto utilizzo per più anni di personale comandato in assenza di congrue esigenze che ne imponessero l'acquisizione e, quindi, con ingiustificata consumazione di risorse finanziarie altrimenti disponibili per il soddisfacimento del pubblico interesse.
A fronte della documentata e pervicace insistenza del Ci. di mantenere tale del tutto ingiustificata fonte di spesa, pur a fronte dei ripetuti richiami di restituire i due dipendenti in questione all'Amministrazione di loro appartenenza, altro non rimaneva all'Amministrazione vigilante se non attivare la procedura di rimozione del Presidente e il commissariamento dell'Autorità Portuale, essendo di per sé inconcepibile che il Presidente medesimo deliberatamente non ottemperi ad una prescrizione che gli era stata ripetutamente imposta dal Ministero vigilante a tutela del pubblico interesse al contenimento della spesa; né la circostanza che la prescrizione sia stata ottemperata all'atto dell'apertura del procedimento deputato alla revoca delle funzioni presidenziali e al commissariamento dell'Autorità Portuale era di per sé rilevante per un diverso esito del procedimento medesimo, stante l'ormai del tutto incrinato rapporto di fiducia che deve per contro sussistere tra il Presidente dell'Autorità stessa e l'Amministrazione vigilante.
Per le considerazioni esposte, l'appello va complessivamente respinto, pur se con modifiche nella motivazione della sentenza impugnata.
5. Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensati tra le parti, stante la particolarità della vicenda trattata.
Va peraltro dichiarato irripetibile il contributo unificato di cui all'art. 9 e ss. del D.L.vo 30 maggio 2002 n. 115 e successive modifiche ed integrazioni corrisposto per il presente grado di giudizio.
PQM
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge con le precisazioni di cui in motivazione.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Dichiara irripetibile il contributo unificato di cui all'art. 9 e ss. del D.L.vo 30 maggio 2002 n. 115 e successive modifiche ed integrazioni corrisposto per il presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 MAG. 2013 01-03-2014 18:54
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