Il piano regolatore di Trapani modifica la destinazione urbanistica di un fondo sito in contrada Fontanasalsa da B6 in agricola. Il proprietario impugna il provvedimento al Tar e al Consiglio di Giustizia amministrativa ma invanamente.
Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd.
Data:
14/07/2014 ( ud. 08/05/2014 , dep.14/07/2014 )
Numero:
414
Intestazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1054 del 2012, proposto da
Gr. Gi., rappresentato e difeso dall'avv. Vittorio Fiasconaro, con
domicilio eletto presso lo stesso in Palermo, viale delle Alpi, 52;
contro
Regione Siciliana - Assessorato regionale Territorio e Ambiente
(ARTA), in persona del suo legale rappresentante "pro tempore",
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Palermo, domiciliata in Palermo, via De Gasperi, n. 81;
Comune di Trapani, in persona del Sindaco "pro tempore",
rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Marabete, con domicilio
eletto presso Anna Macaluso in Palermo, Via Notarbartolo n. 20;
per la riforma
della sentenza del TAR PALERMO - Sezione III, n. 1865/2012, con la
quale è stato respinto il ricorso proposto avverso e per
l'annullamento:
- del decreto in data 12 febbraio 2010, emesso dal Dirigente generale
del Dipartimento Regionale Urbanistica, avente a oggetto
l'approvazione del piano regolatore generale e del regolamento
edilizio del Comune di Trapani [...] nella sola parte in cui non ha
accolto l'osservazione n. 204 (prot. n. 437) depositata presso il
Comune di Trapani in data 11.1.2007 dal ricorrente, e ha stabilito
una disciplina di destinazione urbanistica del relativo immobile del
ricorrente lesiva degli interessi dello stesso;
- della deliberazione del Commissario "ad acta" n. 166 del
28.11.2006, avente a oggetto l'adozione del progetto di
rielaborazione parziale del piano regolatore generale [...] nella
sola parte in cui ha stabilito una disciplina di destinazione
urbanistica dell'[...] immobile del ricorrente lesiva degli interessi
dello stesso;
- ove occorra, del parere reso dal C.R.U. con il voto n. 197 del
20.10.2009 (quale atto presupposto), nella sola parte in cui non ha
accolto l'osservazione n. 204 [...];
- ove occorra, della proposta di parere della D.R.U. n. 7 del
7.09.2009 [...];
- di ogni altro atto antecedente, successivo o comunque presupposto,
connesso o consequenziale". resa tra le parti, concernente decreto di
approvazione p.r.g. ;
visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione -ARTA e Comune
di Trapani;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2014 il cons. Marco
Buricelli e uditi per le parti gli avvocati G. Rubino, su delega di
V. Fiasconaro, per l'appellante, Pollara per l'ARTA e G. Marabete per
i Comune di Trapani;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
FATTO e DIRITTO
1.Giunge in decisione l'appello proposto dal signor Gi. Gr. contro la sentenza n. 1865/12 con la quale il Tar di Palermo ha respinto il ricorso dell'odierno appellante rivolto a ottenere l'annullamento, entro i limiti dell'interesse fatto valere, degli atti e dei provvedimenti in epigrafe specificati.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere, il Comune di Trapani e l'Assessorato regionale territorio e ambiente (ARTA).
2.Appare utile riepilogare in modo succinto la vicenda che ha dato origine al giudizio.
Il ricorrente è proprietario di un lotto di terreno sito nel Comune di Trapani, in località Fontanasalsa.
Secondo le previsioni del programma di fabbricazione, il lotto ricadeva in zona omogenea B/6, e in base alle previsioni del prg adottato nel 1996 -1997, il lotto veniva fatto ricadere nuovamente in zona B.
Con deliberazione del Commissario "ad acta" n. 166/06 la destinazione urbanistica del lotto è stata modificata "in pejus", avendo il lotto assunto la destinazione E1 -agricola produttiva.
In data 11 gennaio 2007 il Gr. ha inoltrato al Comune una osservazione con la quale ha chiesto il ripristino della destinazione a zona B/6.
L'osservazione è stata respinta, il Gr. ha impugnato innanzi al Tar, "in parte qua", il decreto di approvazione del PRG e gli altri atti in epigrafe e il Tribunale amministrativo di Palermo, con la sentenza n. 1865/12, nella resistenza dell'ARTA e del Comune, ha respinto il ricorso compensando le spese.
Nell'atto di appello il Gr. ha dedotto la erroneità della sentenza nella parte in cui è stata rigettata la censura di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, e nella parte in cui sono state respinte le ulteriori censure avanzate dal ricorrente. L'appellante ha quindi riproposto i motivi già formulati avanti al Tar contro gli atti originariamente impugnati.
2.1. Vale osservare che il Tar:
- aveva precisato in via preliminare che il ricorrente aveva dedotto che i provvedimenti impugnati erano viziati per difetto di motivazione poiché il rigetto della osservazione deve essere assistito da una motivazione che sia congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base della osservazione presentata. Nella specie il ricorrente aveva, in base a quanto esposto dallo stesso, evidenziato che sin dal 1970 l'Amministrazione aveva ritenuto di destinare il sito a zona B e che col nuovo strumento urbanistico non sarebbero state considerate le esigenze di espansione edilizia in un'area periferica, quale quella in questione, asseritamente soggetta a forte richiesta abitativa. Inoltre, la giustificazione addotta dall'Amministrazione a sostegno del rigetto, laddove con la risposta alla osservazione ha fatto rinvio alla presunta alterazione di rapporti tra le superfici destinate ad opere di urbanizzazione, quelle vocate ad edilizia privata e quelle agricole, non avrebbe postulato una comparazione degli interessi pubblici coinvolti con le linee guida della pianificazione. Ad avviso del ricorrente la scelta urbanistica non sarebbe infatti pertinente, stante la mancata previsione di opere di urbanizzazione e in considerazione del fatto che la previsione di una destinazione agricola non può che discendere dalle caratteristiche intrinseche dell'area e dalle più ampie scelte di pianificazione;
- nel decidere sulla censura proposta il Tar ha ribadito la distinzione tra l'istituto della "osservazione" al progetto di piano e quello della "opposizione" al piano, qualificando la "osservazione" presentata dal ricorrente, in base ai suoi elementi sostanziali, come una "opposizione" del proprietario di un immobile compreso nel piano. Poiché la conformità a legge della motivazione posta dalla P. A. alla base del rigetto della opposizione deve essere valutata in relazione al contenuto sostanziale della opposizione presentata, e non anche ai successivi profili di doglianza svolti a sostegno del ricorso giurisdizionale, il Tar ha giudicato la censura di difetto di motivazione priva di fondamento, atteso che con la opposizione "de qua" il proprietario dell'immobile oggetto della nuova destinazione urbanistica si è limitato a svolgere affermazioni generiche e non suffragate dalle più puntuali doglianze che invece sono state svolte in giudizio; e ha mosso critiche orientate a tutelare più l'interesse pubblico che quello privato, proponibili da "chiunque" mediante le "osservazioni" di cui all'art. 3 della l. reg. n. 71/78. Posto che il ricorrente ha offerto, nella fase partecipativa suddetta, le seguenti tre deduzioni, secondo cui:
a) "la scelta urbanistica [...] appare illogica ed irrazionale";
b) risulterebbero incomprensibili le motivazioni per le quali "un terreno che per il vigente PDF è edificabile" debba essere declassato "a zona agricola E1";
c) risulterebbero incomprensibili le "scelte di piano operate dal Comune, che penalizzano in particolare le borgate e le frazioni [...] senza previsione di alcuna zona di espansione [...]"; ciò posto, e avendo riguardo al contenuto della opposizione, la motivazione del rigetto risulta del tutto sufficiente e idonea a "rispondere" alle perplessità enunciate nella osservazione stessa, essendosi detta motivazione risolta in modo compiuto nella enunciata mancata evidenziazione, da parte del ricorrente, di un "particolare interesse pubblico", proponendo lo stesso "in modo autoreferenziale la trasformazione della destinazione urbanistica di una proprietà dal sistema agricolo a quello residenziale, alterando i rapporti tra le superfici destinate ad opere di urbanizzazione, quelle vocate ad edilizia privata e quelle agricole [...]": enunciato, questo, coerente con l'impostazione dell'osservazione e il suo contenuto sostanziale.
Orbene, in relazione al motivo dedotto e alla statuizione sopra riassunta, nel ricorso in appello si muove dall'assunto secondo cui il Tar avrebbe preso le mosse in maniera erronea dal fatto che la "osservazione", autodefinita come tale dal ricorrente, era, in realtà, una "opposizione", salvo decidere, poco più avanti, in modo contraddittorio, che la fattispecie integrava una "osservazione", e concludere nel senso che a fronte, appunto, di rilievi qualificabili come "osservazioni", la motivazione della risposta negativa dell'Amministrazione poteva dirsi sufficiente.
Senonché, venendo in rilievo, sul piano sostanziale -così sostiene l'appellante-, una "opposizione" del proprietario, avendo il Gr. posto l'accento sull'incomprensibile declassamento del terreno, da area edificabile a zona agricola E1, con una contestazione rivolta a tutelare le proprie ragioni proprietarie, la risposta negativa data dalla P. A. , siccome incentrata sulla mancata evidenziazione, da parte del ricorrente, di un particolare interesse pubblico, era da ritenersi incongrua e impropria, avendo il Tar, nel giudicare rilevante, ai fini del rigetto, il riferimento all'interesse pubblico, fatto proprio in modo implicito il punto di partenza per il quale la rimostranza era qualificabile come "osservazione". Detto altrimenti, il ricorrente aveva proposto una "opposizione", e alla luce di ciò la risposta fornita dalla pubblica autorità non poteva non ritenersi incongrua, in quanto la "opposizione" non dev'essere valutata al lume dell'interesse pubblico dato che la stessa ha una funzione di difesa degli interessi proprietari del privato.
Il profilo di doglianza è infondato e va respinto.
Il Tar, nel considerare il contenuto sostanziale della rimostranza svolta dal Gr., al di là del "nomen juris" utilizzato, ha correttamente qualificato l'atto del privato come una "opposizione", ponendo in risalto, in maniera altrettanto corretta, ancorché con motivazione sintetica, la carenza di quelle rimostranze, specifiche e puntuali che, anche alla luce del principio di simmetria tra i rilievi dell'opponente e la risposta della P. A. , debbono contraddistinguere la opposizione (e precisando, nel contempo, quantunque ciò non occorresse, giacché ci si muove(va) nell'alveo della opposizione del privato proprietario, e non nell'àmbito della osservazione, che a fronte delle "affermazioni generiche" svolte, "non suffragate dalle più puntuali doglianze che, invece, sono state poste in sede giurisdizionale", orientate a tutelare più l'interesse pubblico che l'interesse privato, la motivazione di rigetto data dall'Amministrazione era sufficiente e idonea a fornire una risposta adeguata all'interessato).
La motivazione della risposta della P. A., benché succinta, appare dunque congrua rispetto al contenuto concreto della rimostranza fatta dal privato. Il Tar non è incorso nell'errore di qualificazione, e quindi di prospettiva, contestato dall'appellante, con le conseguenze che il Gr. avrebbe inteso trarre da ciò.
Di qui la reiezione dell'esaminato motivo.
2.2. In ordine alla altre doglianze. appare opportuno precisare in via preliminare che il Tar, nel pronunciarsi in merito alle ulteriori censure formulate, basate essenzialmente su dedotti travisamenti di fatto, disparità di trattamento rispetto a fondi limitrofi e irrazionalità della scelta urbanistica compiuta, ha preso le mosse dalla "ovvia premessa che il sindacato di legittimità si deve arrestare prima di giungere a conoscere direttamente del merito amministrativo, ciò che induce ad affermare che non può costituire oggetto di apprezzamento giurisdizionale l'opportunità ed il merito delle scelte pianificatorie operate dal Consiglio comunale di Trapani, ... rilevando che i profili di censura ulteriori sono sostanzialmente preordinati a suffragare la - asserita - necessaria conservazione della precedente destinazione urbanistica". Al riguardo il Tar ha affermato che, "in linea con la più recente giurisprudenza, "una precedente miglior collocazione non fa maturare in capo al proprietario specifiche aspettative di conservare vantaggi, che gli derivano da precedenti scelte programmatorie. La naturale evoluzione delle esigenze di cura e gestione del territorio devono limitare le ipotesi di "congelamento" a situazioni più specifiche, laddove il proprietario abbia investito in iniziative assentite, o concordate con le autorità preposte; situazioni comunque reversibili, ma che esigono una attenzione particolare, sì da rendere necessario esplicitare gli interessi pubblici prevalenti su tali qualificate aspettative" (cfr. C.g.a., sez. giur., 30 gennaio 2012, n. 80). "Nel caso di specie -ha soggiunto il Tar- , non si è in presenza dei requisiti appena richiamati, né emergono i denunziati aspetti di irrazionalità complessiva delle scelte urbanistiche ed in particolare di quella che ha colpito l'immobile di proprietà del ricorrente: la pianificazione a macchia di leopardo è espressione di una precisa determinazione comunale la cui valutazione impinge nel merito della scelta e che comunque...non è sganciata da ulteriori specifiche ragioni. In prima battuta ... la lamentata diversa destinazione urbanistica attribuita ad altri siti viciniori non può costituire parametro di legittimità dell'azione amministrativa considerate le peculiarità del potere di pianificazione urbanistica; quanto all'asserita inutilizzabilità dell'area a fini agricoli va ritenuto che l'affermazione presenti note di assertività non essendo suffragata da elementi certi...l'interesse pubblico sotteso alle scelte è intrinseco alle stesse, considerato peraltro che, come evidenziato dalla difesa della civica Amministrazione resistente - e che è rimasto incontestato - , per un verso, a seguito di appositi accertamenti "l'area libera e posseduta dal ricorrente non era in grado di soddisfare i parametri di legge con riferimento al rapporto copertura e densità volumetrica preesistente al piano in relazione alla perimetrazione della zona B", e per altro verso anche il vincolo che parzialmente ricade sull'immobile per effetto della fascia di rispetto stradale relativa alla SS. 115 ha influito sulla decisione".
Sul punto, l'appellante deduce la erroneità della sentenza per avere, il Tar, ignorato che il ricorrente aveva prodotto una "perizia giurata extragiudiziale" con la quale venivano descritte le ragioni della irrazionalità della scelta pianificatoria compiuta, alla luce dello stato di fatto dell'area (il terreno sarebbe roccioso, come tale inidoneo alla coltivazione, e gli immobili limitrofi al fondo del Gr. sono stati classificati in B, diversamente da quanto stabilito in precedenza), oltre a sottolineare in termini generali la carenza di giustificazioni alla base delle scelte operate.
Anche questo motivo non può trovare accoglimento: premesse generali, argomentazioni e conclusioni del Tar appaiono infatti corrette.
In via preliminare e in termini generali, la rielaborazione parziale o totale di un PRG, per giurisprudenza pacifica, il che esime questo Collegio dal fare citazioni particolari, implica scelte connotate da amplissima discrezionalità, venendo in questione apprezzamenti di merito, sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non emergano arbitrarietà, irrazionalità od irragionevolezze manifeste, ovvero travisamenti dei fatti in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare. Proprio perché si tratta di una nuova disciplina di carattere generale, le determinazioni concernenti la destinazione delle singole aree non richiedono una apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nella impostazione del piano stesso, dalla relazione progettuale e dall'insieme degli atti del procedimento. Una più incisiva motivazione è richiesta soltanto qualora siano superati gli standard urbanistici e nell'ipotesi in cui le scelte vengano ad incidere su posizioni qualificate, ovvero su aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni devono ritenersi meritevoli di specifiche considerazioni. La casistica giudiziaria ha consentito di mettere in luce talune di tali situazioni tra le quali rientrano, ad es. , le convenzioni di lottizzazione, gli accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree e le aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione.
Sempre in termini generali, in materia urbanistica non sussiste un particolare affidamento del privato a vedere riconfermata la destinazione urbanistica preesistente. L'aspirazione alla conferma della precedente destinazione urbanistica non dà luogo, in capo alla P. A. , a un obbligo di motivare ulteriormente rispetto a quanto può ricavarsi dalle relazioni progettuali e dall'insieme degli atti del procedimento, incluse le puntuali risposte alle osservazioni presentate. L'aspirazione a una utilizzazione di un'area proficua quanto la precedente forma oggetto di una aspettativa solo generica in capo al privato.
Nel caso di specie, non poteva riconoscersi al Gr. un particolare affidamento, con riguardo al mantenimento della destinazione dell'area in B, tale da imporre, al pianificatore, una speciale considerazione delle esigenze edificatorie prospettate dall'appellante.
Sul piano formale, il Tar mostra di non avere ignorato la perizia di parte, nel senso che ad essa ha fatto richiamo a pag. 5 sent. ("in data 8 settembre 2010 il ricorrente ha depositato perizia giurata extragiudiziale a sostegno delle proprie tesi"). Sul piano sostanziale il giudice di primo grado, tuttavia, nel suo prudente apprezzamento, nel ritenere che le affermazioni svolte dal perito di parte e nel ricorso presentassero note di assertività, non essendo suffragate da elementi certi, non ha considerato necessario, ai fini del decidere, ordinare l'esecuzione di una verificazione, né ha giudicato indispensabile disporre una c. t. u. . E, del resto, in tema di perizia giurata, non essendo prevista dall'ordinamento la precostituzione fuori del giudizio di un siffatto mezzo di prova, ad essa si può solo riconoscere valore di indizio al pari di ogni documento proveniente da un terzo, il cui apprezzamento è affidato alla valutazione discrezionale del giudice di merito ma della quale non è obbligato in nessun caso a tenere conto (Cass. civ. , nn. 9551/09 e 4437/97).
Alla stregua di quanto detto sopra, e avuto riguardo alla amplissima discrezionalità valutativa spettante al Comune, condivisibilmente il Tar, nel respingere il ricorso, ha fatto leva sulla attinenza al merito della azione amministrativa della "pianificazione a macchia di leopardo"; sul rilievo per cui l'area libera del ricorrente non era in grado di soddisfare i parametri di legge con riferimento al rapporto di copertura e densità volumetrica preesistente al piano, in relazione alla perimetrazione della zona B (la trasformazione o, per dir meglio, il mantenimento in "B" della destinazione urbanistica del lotto di terreno del Gr. avrebbe alterato i rapporti tra le superfici destinate ad opere di urbanizzazione, quelle vocate a edilizia privata e quelle agricole, ponendosi così in contrasto con l'esigenza di conservare e rispettare una -almeno tendenziale- proporzione tra aree edificabili e non), e sulla rilevanza, al fine di giustificare l'inserimento dell'area in E/1, della collocazione (parziale) dell'immobile nella fascia di rispetto stradale relativa alla s. s. n. 115 e alla rampa d'uscita dallo svincolo della A29.
Quanto infine alla asseritamente omessa applicazione della "tecnica di pianificazione ispirata al principio della perequazione urbanistica", la motivazione che sostiene i provvedimenti impugnati, nella sua natura e sostanza -e la motivazione che sorregge la sentenza- "assorbe" anche il dedotto profilo della omessa applicazione del principio di perequazione urbanistica.
Per tutte le ragioni su esposte, assorbita l'eccezione comunale di irricevibilità del ricorso sollevata nel giudizio di primo grado e riproposta dinanzi a questo Consiglio, l'appello va respinto e la sentenza di primo grado confermata.
Nella particolare natura della controversia il Collegio ravvisa, peraltro, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c. , eccezionali ragioni per l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
PQM
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma l sentenza impugnata.
Spese del grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio dell'8 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Maria De Lipsis, Presidente
Antonino Anastasi, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere, Estensore
Alessandro Corbino, Consigliere
Giuseppe Barone, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 14 LUG. 2014. 21-08-2014 16:17
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