Sentenza

Il Comune di Salemi procedeva alla revoca dell'assegnazione in favore dell'AIAS e Associazione di Volontariato Fraternita della Misericordia, di un fondo rustico, confiscato alla mafia, nel quale doveva sorgere una struttura turistico ricreativa per la pratica del golf. Il Tar accoglie la revoca, ma il Consiglio di Stato annulla.-

Consiglio di Stato  sez. III   14/07/2014 ( ud. 10/04/2014 , dep.14/07/2014 ) 
Numero:    3673
                              REPUBBLICA ITALIANA                         
                         IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                     
                            Il Consiglio di Stato                        
                   in sede giurisdizionale (Sezione Terza)               
    ha pronunciato la presente                                           
                                  SENTENZA                               
    sul ricorso numero di registro generale 2459 del 2013, proposto da:  
    Agenzia Nazionale Amministrazione Beni Sequestrati e Confiscati  alla
    Criminalità  Organizzata,  rappresentata  e    difesa    per    legge
    dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in  Roma,  via  dei
    Portoghesi, n. 12;                                                   
                                   contro                                
    AIAS (Associazione Italiana  Assistenza  Spastici),  rappresentata  e
    difesa dall'avv. Salvatore Giacalone,  con  domicilio  eletto  presso
    Filippo Fadda in Roma, viale delle Mure Aurelie n. 7/C;  Associazione
    di Volontariato Fraternità della Misericordia;                       
                              nei confronti di                           
    Comune di Salemi;                                                    
                               per la riforma                            
    della  sentenza  breve  del  T.A.R.  LAZIO  -  ROMA:  SEZIONE  I   n.
    07459/2012, resa tra le parti, concernente  revoca  trasferimento  al
    patrimonio indisponibile del comune di  Salemi  dei  beni  confiscati
    alla mafia;                                                          
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;                   
    Visto l'atto  di  costituzione  in  giudizio  di  AIAS  (Associazione
    Italiana Assistenza Spastici);                                       
    Viste le memorie difensive;                                          
    Visti tutti gli atti della causa;                                    
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10  aprile  2014  il  Cons.
    Alessandro Palanza e uditi per le parti l'avvocato Manzi su delega di
    Giacalone e l'avvocato dello Stato Marchini;                         
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.              


    Fatto
    FATTO e DIRITTO

    1. - In data 26 aprile 1985, con decreto di confisca n. 273/84, il Tribunale di Palermo disponeva nei confronti di Mi. Sa. la confisca di un fondo rustico con fabbricato rurale sito nel Comune di Salemi alla contrada Masseria Vecchia. In data 18 gennaio 2007, con decreto di destinazione n. 32579, l'Agenzia del Demanio - Direzione Generale Area Beni e Veicoli Confiscati trasferiva il cespite al patrimonio indisponibile del Comune di Salemi per essere destinato a finalità sociali, con l'effettiva consegna dello stesso avvenuta 11 giorni dopo. In data 15 dicembre 2009, con delibera n. 270, il Comune di Salemi provvedeva ad assegnare il fondo ed il fabbricato all'Associazione Italiana Assistenza Spastici (AIAS) e all'Associazione di Volontariato Fraternità della Misericordia, stipulando successivamente con queste ultime un contratto di comodato d'uso gratuito.

    In seguito a suddetto provvedimento, con nota prot. n. 1280/S del 6 settembre 2011 le assegnatarie trasmettevano al Comune il progetto di massima riguardante la realizzazione di una struttura turistico/ricreativa per la pratica del golf, con l'impiego di almeno 50 unità lavorative, di cui il 50 % dei posti riservati a portatori di disabilità non inferiore al 60%. L'invio serviva a mettere al corrente l'Amministrazione comunale dei progressi fatti in fase di progettazione e a recepire eventuali osservazioni che la stessa avesse voluto proporre in vista del progetto definitivo; ciò al fine di ottenere il finanziamento per la realizzazione dell'opera. In data 10 agosto 2011, con delibera n. 169, il Comune di Salemi procedeva alla revoca dell'assegnazione in favore delle associazioni su menzionate, con la motivazione del mancato utilizzo dei beni loro assegnati con la delibera n. 270/2009 e, peraltro, l'assenza di una loro comunicazione all'Amministrazione circa la sussistenza di eventuali motivi ostativi. Contro tale delibera, l'AIAS e l'Associazione di Volontariato Fraternità della Misericordia proponevano ricorso dinanzi al TAR Sicilia - Palermo. Nelle more del giudizio, in data 7 novembre 2011, interveniva l'Agenzia Nazionale per l'Amministrazione e la Destinazione dei Beni Sequestrati e Confiscati alla Criminalità Organizzata con decreto n. 15542, con cui revocava a sua volta il decreto di destinazione n. 32579 dell'Agenzia del Demanio riguardante il trasferimento dei beni in discorso al patrimonio del Comune di Salemi. Il provvedimento era motivato dal fatto che l'ente territoriale non aveva provveduto alla loro destinazione così come si evinceva dal monitoraggio svolto dall'Agenzia sui cespiti trasferiti agli enti territoriali. A seguito dell'emanazione di quest'ultimo decreto, le ricorrenti proponevano ricorso per motivi aggiunti, dinanzi lo stesso TAR Sicilia - Palermo, con cui chiedevano l'annullamento previa sospensiva del provvedimento sopravvenuto. Nell'udienza del 20 dicembre 2011 in camera di consiglio, il TAR di Palermo faceva richiesta di un'integrazione istruttoria rivolta sia al Comune, affinché fornisse gli atti endoprocedimentali su cui si basava il provvedimento comunale impugnato (delibera n. 169/2011), sia alle associazioni ricorrenti, affinché mostrassero le cartoline di notifica del ricorso; tale richiesta veniva soddisfatta solo dalla seconde. In data 4 aprile 2012, il TAR Sicilia - Palermo emanava la sentenza n. 711 con cui accoglieva il ricorso principale, annullando per l'effetto la delibera n. 169/2011 di revoca del Comune di Salemi. Riguardo al ricorso per motivi aggiunti, il TAR proponeva d'ufficio il regolamento di competenza, chiamando a pronunciarsi il Consiglio di Stato. Quest'ultimo, in adunanza plenaria, ordinava la riassunzione del ricorso dinanzi al TAR Lazio - Roma. In data 1 settembre 2012, il TAR Lazio - Roma emanava la sentenza semplificata n. 7459 con cui accoglieva il ricorso per motivi aggiunti: ne conseguiva l'annullamento del decreto dell'Agenzia impugnato, per carenza del presupposto legittimante della mancata destinazione dei beni.

    2. - La sentenza del TAR Lazio in questa sede impugnata accoglie il ricorso per motivi aggiunti, trasferito in base al regolamento di competenza dal TAR Palermo, constatando che la delibera comunale n. 169/11, con la quale il Comune di Salemi revocava l'assegnazione già effettuata in favore dell'AIAS, era stata successivamente annullata dalla sentenza n. 2527/2011 (rectius n. 711/2012) del Tar Sicilia, non impugnata, e che pertanto il decreto di revoca oggetto dell'odierno giudizio, motivato con la mancata destinazione dei beni in questione, era carente del suo necessario presupposto, essendo stata definitivamente annullata la delibera comunale che aveva revocato l'assegnazione alla parte ricorrente.

    3. - L'Amministrazione appellante fa presente che, dopo aver revocato la originaria assegnazione del bene ed essersi riservata di determinare una sua nuova assegnazione, ne ha disposto l'assegnazione in via provvisoria al Parco archeologico di Selinunte per evitare atti di danneggiamento e vandalismo nella prospettiva di assegnarlo ad un progetto per una costituenda cooperativa "Libera Terra Trapani", promosso dalla Regione siciliana - assessorato dei beni culturali e dell'identità siciliana, per il quale è stato già sottoscritto un protocollo di intesa presso la prefettura di Trapani, non procedendo in via cautelare all'assegnazione in pendenza della vertenza giurisdizionale in oggetto. In questo contesto la difesa erariale chiede la riforma della sentenza impugnata in quanto la revoca è stata disposta in forza delle disposizioni dell'art. 48, comma 3, lett. c), del D.Lgs. n. 159/2011 secondo cui "Se entro un anno l'ente territoriale non ha provveduto alla destinazione del bene, l'Agenzia dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri sostitutivi". Lo spirito della norma è quello di richiedere la tempestiva utilizzazione del bene confiscato, che invece presso il Comune di Salemi è stato oggetto di mera attività amministrativa, senza mai pervenire alla concreta realizzazione di alcun progetto. L'annullamento da parte del TAR della delibera comunale della revoca non incide su questo dato di fatto e anzi conferma che il bene continua a non essere utilizzato. Perciò restano del tutto validi i presupposti di validità della deliberazione dell'Agenzia impugnata nel presente giudizio, che ha a sua volta revocato l'assegnazione del bene al Comune di Salemi. Inoltre lo stesso decreto legislativo n. 159/2011 attribuisce all'Agenzia la individuazione degli interessi pubblici di carattere generale alla cui realizzazione devono essere destinati i beni confiscati. L'Agenzia ha pertanto provveduto all'esercizio delle funzioni che la legge gli assegna tenendo conto della vocazione agricola del bene, che la costituenda cooperativa "Libera Terra Trapani" realizzerebbe al meglio.

    4. - Le associazioni appellate si costituiscono in giudizio depositando controricorso, nel quale, ricostruiti i diversi passaggi della vicenda, si sostiene la stessa argomentazione svolta dal TAR, nel senso che sia venuto meno ogni presupposto della revoca nei confronti del Comune di Salemi con l'annullamento - con sentenza passata in giudicato del TAR Sicilia - Palermo - del provvedimento di revoca adottato dal Comune di Salemi nei confronti delle Associazioni in questa sede appellate. Non possono essere opposte a tale argomentazione le disposizioni dell'art. 48, comma 3, lett. c), del D.Lgs. n. 159/2011, che prevedono la revoca sanzionatoria esclusivamente in caso di mancata destinazione del bene e non in caso di mancato utilizzo. La norma prevede il termine di un anno per la sola destinazione del bene. E in ogni caso il termine non è perentorio, non essendo previsto alcun automatismo, tanto è vero che la stessa norma prevede in alternativa alla revoca la possibilità di nominare un Commissario con poteri sostitutivi affinché provveda alla destinazione del bene. Non vi sono nel provvedimento impugnato motivazioni diverse e ulteriori rispetto a quella che la sentenza del TAR di Palermo fa venir meno. Né è dato riscontrare alcuna violazione del sistema procedimentale di cui al D.Lgs. n. 159/2011, lamentata dall'Amministrazione appellante, dal momento che non sussistono i presupposti richiesti dall'art. 112 dello stesso decreto legislativo per esercitare la potestà di revoca dell'Agenzia (mancato utilizzo o utilizzo difforme). L'Agenzia non può invece sovrapporre ex abrupto una diversa destinazione del bene. In ogni caso nel provvedimento impugnato non sono nemmeno indicati i presupposti per rinnovare la destinazione del bene. Perciò tali argomentazioni non possono neppure entrare nel presente giudizio.

    5. - Questa Sezione del Consiglio di Stato con l'ordinanza n. 143 del 19 aprile 2013 ha accolto l'istanza cautelare dell'Amministrazione appellante, ritenendo che, ad un primo esame, costituisse un valido presupposto del provvedimento impugnato in primo grado il notevole tempo trascorso dalla assegnazione del bene senza che esso sia stato utilizzato.

    6. - Le associazioni appellate con ulteriore memoria depositata in data 6 marzo 2014 affermano che il termine di un anno previsto dall'art. 48, comma 3, lett. c), del D.Lgs. n. 159/2011 non ha carattere perentorio ed infatti non prevede la automatica caducazione del bene, ma l'eventuale nomina di un commissario. In ogni caso il presupposto della revoca sanzionatoria prevista dall'art. 48 è la mancata destinazione e non la mancata utilizzazione del bene. L'Agenzia ha quindi fondato il suo operato sulla circostanza che la destinazione era avvenuta dopo oltre un anno dal trasferimento del bene stesso al Comune di Salemi. Il provvedimento impugnato è dunque certamente illegittimo mancandone qualsiasi fondamento giuridico, dal momento che la legge si limita ad indicare come presupposto della revoca la mancata destinazione del bene, che invece nel caso in esame era certamente stata compiuta, essendo in corso la realizzazione del progetto, e appena confermata da una non impugnata sentenza del TAR di Palermo, come puntualmente rilevato dalla sentenza impugnata nel presente giudizio dall'Amministrazione.

    7. - La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione nell'udienza pubblica del 10 aprile 2014.

    8. - L'appello è fondato.

    8.1. - Il Collegio, dopo il necessario approfondimento in sede di merito, deve confermare l'orientamento già espresso dalla Sezione con la richiamata ordinanza n. 1443/2013.

    8.2. - Il Collegio ritiene preliminarmente che il giudizio deve essere circoscritto alle basi di legittimità del provvedimento impugnato, escludendosi dall'ambito del presente giudizio le questioni attinenti alle diverse e successive assegnazioni del bene confiscato.

    8.3. - A questo fine vanno considerate le seguenti disposizioni:

    - l'art. 48, comma 3, lett. c, del D.Lgs. n. 159/2011, ove dispone: "se entro un anno l'ente territoriale non ha provveduto alla destinazione del bene, l'Agenzia dispone la revoca del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri sostitutivi. Alla scadenza di 6 mesi, il Sindaco invia al Direttore del'Agenzia una relazione sullo stato della procedura. ";

    - l'art. 120, comma 4, del medesimo decreto il quale, elencando i poteri dell'Agenzia, alla lettera h), precisa: "h) revoca il provvedimento di assegnazione e destinazione nel caso di mancato o difforme utilizzo del bene rispetto alle finalità indicate nonché negli altri casi stabiliti dalla legge."

    8.4. - Le due disposizioni concorrono a definire il potere dell'Agenzia esercitato attraverso il provvedimento impugnato, che fa riferimento all'art. 48, comma 3, lettera c). già citato.

    8.5. - Le due disposizioni vanno considerate insieme perché concorrono a definire lo stesso potere dell'Agenzia. Il combinato disposto delle due disposizioni chiarisce che non solo la mancata disposizione, ma anche il mancato utilizzo del bene è valido presupposto della revoca dell'assegnazione del bene stesso. Del resto sarebbe del tutto incongrua una disciplina normativa che sanzionasse la mancata destinazione del bene confiscato, ma non il suo mancato utilizzo.

    8.6. - Su questa base il provvedimento impugnato è motivato dal fatto che "il Comune di Salemi non ha utilizzato il bene conformemente al provvedimento di destinazione soprarichiamato, in difformità, pertanto, dall'art. 48, comma 3, lett. c, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159". Esso è dunque fondato su autonomi presupposti basati sul notevole tempo trascorso dall'assegnazione del bene al Comune senza che esso sia stato utilizzato, senza fare alcun riferimento alle vicende degli atti del Comune di Salemi e alle controversie giudiziali che ne sono seguite. È pertanto inesatto quanto affermato dal TAR che l'avvenuto annullamento della revoca della destinazione del bene a suo tempo disposta dal Comune di Salemi abbia fatto venir meno il presupposto del provvedimento stesso.

    8.7. - La motivazione del provvedimento impugnato non fa nemmeno riferimento al carattere perentorio del termine di un anno per procedere alla destinazione del bene di cui al richiamato art. 48. La questione se detto termine sia perentorio o meno non è affatto rilevante ai fini della controversia, non essendovi dubbio sul fatto che trascorso un anno l'Agenzia, in base alla legge, ha comunque il potere di apprezzare le circostanze e di revocare l'assegnazione ovvero di nominare il Commissario.

    8.8. - Ai fini della legittimità del provvedimento, deve essere invece attentamente valutata in sede di merito la ragionevolezza dell'intervento disposto dell'Agenzia con il provvedimento impugnato. Da questo punto di vista devono considerarsi le circostanze relative al notevole tempo trascorso dall'assegnazione del bene, le diverse destinazioni che si sono succedute e infine il tempo trascorso dall'ultima, senza che si superasse una fase di attività puramente amministrativa, ponendo mano alla realizzazione del progetto. Data l'evidenza delle circostanze, non emergono quegli elementi di illogicità e di irragionevolezza o di travisamento di fatto che consentono al giudice di sindacare l'esercizio della discrezionalità amministrativa.

    8.9. - In assenza di tali elementi è certamente precluso al giudice amministrativo di entrare, nel caso di specie, nelle questioni attinenti alla destinazione del bene, dovendosi limitare a verificare se esistono i presupposti per l'esercizio dei poteri dell'Agenzia e se essi sono stati correttamente esercitati alla stregua dei parametri appropriati. Si conviene pertanto su questo punto con le parti appellate circa la estraneità al giudizio delle considerazioni svolte nell'appello circa la ulteriore destinazione del bene.

    9. - In base alle esposte considerazioni l'appello dell'Amministrazione deve essere accolto.

    10. - In relazione alla natura della controversia e all'alterno andamento del giudizio le spese per entrambi i gradi vanno compensate tra le parti.
    PQM
    P.Q.M.

    Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

    definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

    accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso in primo grado.

    Spese compensate per entrambi i gradi del giudizio.

    Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

    Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:

    Giuseppe Romeo, Presidente

    Michele Corradino, Consigliere

    Bruno Rosario Polito, Consigliere

    Silvestro Maria Russo, Consigliere

    Alessandro Palanza, Consigliere, Estensore

    DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 14 LUG. 2014.