Sentenza

Atti di pianificazione generale. Reiterazione del vincolo espropriativo. Motivazione lenticolare. Necessita'..

T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. II, 24 settembre 2014, n. 2347

N. 02347/2014 REG.SEN.

N. 02697/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2697 del 2005, proposto da:
SAVERINO Giuseppa, SAVERINO Maria, SAVERINO Angela e SAVERINO Rosa, rappresentate e difese dagli avv.ti Michele Lupo e Sandra Lupo ed elettivamente domiciliate preso lo studio dell'avv. Michele Costa, sito in Palermo nella Via Dante n°166;

contro

- il COMUNE di CALTANISSETTA, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
- l'ASSESSORATO DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE della Regione Siciliana, in persona dell'Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo presso i cui uffici, siti in Palermo nella Via A. De Gasperi n°81, è domiciliato per legge;

per l'annullamento

- del Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio e Ambiente del 19/07/2005, pubblicato nella G.U.R.S. parte I^ del 02/09/2005 n.37, con il quale è stato approvato il P.R.G., le prescrizioni esecutive e il Regolamento Edilizio del Comune di Caltanissetta, nella parte in cui si reiterano i vincoli preordinati all'espropriazione di aree di proprietà delle ricorrenti ed, inoltre, non si provvede a considerare e determinare i criteri indennitari dovuti per la reiterazione dei vincoli di inedificabilità assoluta sostanzialmente espropriativi, nella ricorrenza dei presupposti indicati dalla sentenza della Corte Costituzionale n.179 del 1999;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Assessorato Regionale del Territorio e dell'Ambiente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2014 il dott. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso notificato il 11/11/2005 e depositato il 21/11/2005 le ricorrenti hanno esposto:

- di essere proprietarie, in regime di comunione di beni, di due terreni ubicati nel territorio del Comune di Caltanissetta, identificati in catasto al Fg.119, p.lle 1116 e 1131;

- che il P.R.G. approvato con D.P.R.S. n.23/A del 09/02/1967 vi aveva apposto i seguenti vincoli preordinati all'espropriazione: la p.lla 1116 veniva destinata ad “area di verde pubblico”; invece la p.lla 1131 veniva destinata ad “attrezzature scolastiche e culturali”;

- che la variante al PRG di Caltanissetta, approvata con Decreto n.1071 del 24/12/1986, ha reiterato i medesimi vincoli preordinati all'espropriazione;

- che, successivamente, la Variante Generale al PRG di Caltanissetta, adottata con delibera del Commissario Straordinario n°149 del 13/10/1999 (a norma dell'art.3 della L.R. n.71 del 27/12/1978 e ad oggi efficace ai sensi dell'art.19 della citata L.R. n.71/78) ha così ridestinato i terreni:

a) sulla p.lla 1116, precedentemente destinata ad “area di verde pubblico”, è stato apposto un vincolo per “parcheggio pubblico a raso, sotterraneo e multipiano”;

b) sulla p.lla 1131 è stato pedissequamente reiterato il vincolo per “attrezzature scolastiche e culturali”;

- che i suddetti vincoli sono divenuti inefficaci ex L.R. n.38/73;

- che a fronte di ciò, con Decreto del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio e Ambiente del 19/07/2005, pubblicato nella G.U.R.S. parte I^ del 02/09/2005 n.37, è stato approvato il nuovo P.R.G., le prescrizioni esecutive e il Regolamento Edilizio del Comune di Caltanissetta, in cui si reiterano i vincoli preordinati all'espropriazione delle aree di proprietà delle ricorrenti;

- che l'Amministrazione comunale non ha mai realizzato alcun progetto di utilizzo di dette aree che sono rimaste ad oggi inutilizzate;

- che pertanto detti terreni sono ormai assoggettati da circa 47 anni al vincolo preordinato all'esproprio in relazione ad un supposto interesse pubblico che, per fatti concludenti, deve ritenersi non sussistente, con grave limitazione della disponibilità dei beni da parte dei proprietari.

1.2. Il gravame è affidato a un unico motivo di ricorso con il quale le ricorrenti deducono: Violazione e mancata applicazione dell'art. 9, comma 4, D.P.R. n.327/01, dell'art. 3 L. n.241/1990 e dell'art.97 Cost., nonché eccesso di potere per sviamento della causa tipica, difetto di motivazione, violazione dei precetti di equità e giustizia, carente istruttoria e valutazione dei presupposti; Violazione e falsa applicazione della legge 19/11/1968 n.1187 e delle leggi regionali 5/11/1973 n.38 e 12/01/1993, n.9; Violazione e falsa applicazione della L.r. 27/12/1978 n.71 e s.m.i., in particolare dell'art. 3 e degli artt. 7,8,9 e 10 della L. 17/08/1942 n.1150 e s.m.i.

1.3. In data 29/11/2005 si è costituito in giudizio l'Assessorato Regionale Territorio e Ambiente con atto di costituzione di mera forma non contenente difese scritte. Successivamente, in data 22/03/2006 la difesa erariale ha depositato copia del decreto impugnato.

1.4. Il Comune di Caltanissetta, invece, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

1.5. Con ordinanza Presidenziale n.426/06 il Presidente della sezione ha ordinato all'Assessorato resistente di depositare in Segreteria i pareri resi dai progettisti e quelli relativi al Consiglio regionale dell'Urbanistica n.440 del 09/06/2005 e n.447 del 07/07/2005 che per relationem richiamano la proposta di parere resa dell'U.O. 4.2 n.3 del 05/05/2005 e dalla Direzione Pianificazione del 20/06/2005.

1.6. In data 26/01/2007 l'Amministrazione regionale ha depositato la documentazione in parola, ad esclusione dei pareri resi dai progettisti.

1.7. In data 23/05/2014 le ricorrenti hanno depositato una memoria difensiva.

1.8. Alla pubblica udienza del 24/06/2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è fondato.

2.1. Le ricorrenti si dolgono, in sostanza, del fatto che l'impugnata Variante Generale al P.R.G. abbia reiterato un'ulteriore volta, senza alcuna motivazione che ne giustificasse l'apposizione, i vincoli preordinati all'espropriazione – già previsti dal previgente P.R.G. e da successive due varianti al medesimo P.R.G. - relativamente a due terreni di loro proprietà.

Lamentano che, secondo la giurisprudenza amministrativa ormai costante, la reiterazione dei vincoli pregressi necessita di una puntuale motivazione “ che dia conto della serietà degli intenti e della effettiva necessità dei vincoli medesimi “ mentre, nel caso in esame, il vincolo di interesse pubblico preesisteva, alla data di approvazione della variante, da ben 47 anni ed è stato reiterato senza alcuna motivazione. Inoltre l'osservazione proposta dalla ricorrente in data 03/04/2000 prot.4268 (assunta al n.166 d'ordine) benché avesse ottenuto il “parziale” parere favorevole della Commissione Urbanistica e del Consiglio Comunale, è stata poi respinta senza il supporto di una congrua motivazione.

2.2. La censura merita condivisione in virtù di quanto statuito su tale questione giuridica con decisione 24 maggio 2007 n.7 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato le cui essenziali argomentazioni qui di seguito si riportano (in termini Cfr. Tar Sicilia-Palermo, II Sez, 05/12/2008-15/01/2009 n.80).

Il nuovo quadro normativo risultante dal testo unico approvato con il D.P.R. n. 327 del 2001 (come successivamente modificato), si caratterizza oggi per una espressa ed unitaria disciplina del procedimento volto alla espropriazione per pubblica utilità, al cui interno si inserisce la fase della apposizione del vincolo preordinato all'esproprio (ovvero quella della sua reiterazione, a seguito della sua scadenza). In particolare, il legislatore ha previsto:

- sul piano procedimentale e sostanziale, l'abrogazione (con l'art. 58, comma 1, n. 96) dell'art. 2 della legge n. 1187 del 1968, da cui la giurisprudenza traeva la regola della decadenza del vincolo preordinato all'esproprio per il decorso del termine di cinque anni dalla sua imposizione, e (con l'art. 9, commi 3 e 4) ha esplicitato con una diversa terminologia la regola della durata quinquennale, disciplinando espressamente gli istituti della decadenza e della reiterazione;

- per quanto riguarda l'indennità, con l'art. 39 ha fissato alcune regole riguardanti l'an e il quantum, nonché il procedimento avente ad un tempo natura di presupposto processuale per la proponibilità della domanda e la funzione di determinare gli elementi rilevanti per la fattispecie.

Tale normativa trova applicazione nella specie, in quanto è entrata in vigore prima della data di emanazione del decreto dirigenziale impugnato.

Il testo unico si è ispirato – come ha osservato l'Adunanza Plenaria - ad un tempo al criterio della tabula rasa (disciplinando un unico modello procedimentale, per la reductio ad unum del sistema) e a quello - indispensabile per ravvisare il rispetto della delega legislativa - della esplicitazione dei principi desumibili dal precedente complesso quadro normativo (caratterizzato dalla coesistenza di regulae iuris derivanti da leggi, regolamenti e da sentenze interpretative o di incostituzionalità della Corte Costituzionale).

Ciò premesso, va osservato che il principio della necessità della motivazione in caso di reiterazione del vincolo (poi espressamente disposto dall'art. 9, comma 4, del D.P.R. n. 327 del 2001) è stato affermato dalla giurisprudenza quale temperamento dell'altro principio per il quale un atto di pianificazione generale - tranne i casi di incidenza su posizioni consolidate da giudicati o da convenzioni di lottizzazione - non ha bisogno di una motivazione ulteriore rispetto a quella che si esprime con i criteri posti a sua base.

In base a tale temperamento, poiché l'art. 2 della legge n. 1187 del 1968 aveva previsto la decadenza del vincolo preordinato all'esproprio per il decorso del quinquennio in assenza della dichiarazione della pubblica utilità, si è ammesso che l'esercizio del potere di reiterazione del vincolo possa essere esercitato solo sulla base di una idonea istruttoria e di una adeguata motivazione che faccia escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti, occorrendo l'effettiva cura di un pubblico interesse.

Infatti, “l'Amministrazione deve indicare la ragione che la induce a scegliere nuovamente proprio l'area sulla quale la precedente scelta si era appuntata: la reiterazione del vincolo espropriativo, sic et simpliciter, non è dunque consentita, dovendo l'Amministrazione evidenziare l'attualità dell'interesse pubblico da soddisfare, in quanto si va ad incidere sulla sfera giuridica di un proprietario che già per un quinquennio è stato titolare di un bene suscettibile di dichiarazione di pubblica utilità e successivamente di esproprio" ( Cons. Stato Sez. IV, dec. n. 159 del 1994, cit., § 11).

2.3. Orbene, nella fattispecie in esame non risulta contestato che sui due terreni di proprietà delle ricorrenti il P.R.G. approvato con D.P.R.S. n.23/A del 09/02/1967 aveva apposto i seguenti vincoli preordinati all'espropriazione: la p.lla 1116 “area di verde pubblico”; la p.lla 1131 “attrezzature scolastiche e culturali”; e che la variante al P.R.G. di Caltanissetta, approvata con Decreto n.1071 del 24/12/1986, aveva reiterato i medesimi vincoli preordinati all'espropriazione.

Ed ancora che, successivamente, la Variante Generale al P.R.G. di Caltanissetta, adottata con delibera del Commissario Straordinario n°149 del 13/10/1999 aveva confermato i vincoli con una parziale modificazione, atteso che sulla p.lla 1116 precedentemente destinata ad “area di verde pubblico” è stato apposto un vincolo per “parcheggio pubblico a raso”;

Detti vincoli sono stati infine reiterati con l'approvazione della Variante generale al P.R.G. impugnata.

2.4. Una adeguata motivazione che giustifichi, nel senso precisato dalla decisione dell'Adunanza Plenaria citata, la reiterazione dei vincoli per cui è ricorso, non si rinviene nel decreto dirigenziale di approvazione della Variante generale al P.R.G., né può desumersi dall'intervenuto rigetto dell'osservazione avanzata dalle ricorrenti in data 03/04/2000 prot.4268 (assunta al n.166 d'ordine), riguardo alla quale – assieme a numerose altre – laconicamente si annota “non accolte in conformità alle deduzioni rese dai progettisti” benché avesse ottenuto il “parziale” parere favorevole della Commissione Urbanistica e del Consiglio Comunale con delibera n.16 del 20/02/02,

L'assenza di adeguata motivazione, a supporto della reiterazione dei vincoli preordinati all'espropriazione, risulta ulteriormente evidenziata dalla circostanza che l'osservazione presentata dalle ricorrenti il 03/04/2000 non faceva appello solo alla proposta di P.I.I. in precedenza presentata, ma soprattutto al fatto che “ La riapprovazione del vincolo già prima esistente, e caducato a seguito delle decadenze di legge, non risulta motivato in relazione alle effettive esigenze urbanistiche”, con espresso riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n.575 del 1989 ed, inoltre, alla successiva n.179 del 1999 secondo cui la riapposizione del vincolo comporta la commisurazione di un indennizzo per il proprietario dell'immobile.

Deve infine osservarsi che l'esplicitazione dell'interesse pubblico sotteso alla scelta di pianificazione urbanistica che prevede la riproposizione dei medesimi vincoli sui terreni delle ricorrenti, non pare potersi rinvenire nemmeno nel parere reso dai progettisti e richiamato per relationem nel D.D.G. impugnato, atteso che le ricorrenti affermano che detto parere “è rimasto immotivatamente contrario ed è prevalso in sede di approvazione definitiva”.

La mancanza di ogni contestazione sul punto da parte della difesa erariale, unitamente alla circostanza che è rimasta parzialmente inevasa l'Ordinanza Presidenziale n.426/06 adottata dal Presidente di questa sezione il 19/12/2006, proprio nella parte in cui ha disposto l'acquisizione dei pareri resi dai progettisti (in ordine alle osservazioni presentate dalle ricorrenti), costituiscono elementi da cui trarre elementi di prova, ai sensi dell'art.64 cod.proc.amm., circa l'insussistenza o l'inadeguatezza della motivazione anche in seno agli atti richiamati dal decreto, essendo al contrario più che mai cogente, nel caso in esame, l'obbligo dell'Amministrazione di evidenziare l'attualità dell'interesse pubblico da soddisfare, in quanto incide sulla sfera giuridica di proprietari (le ricorrenti e, prima di esse, i loro danti causa) che per quasi mezzo secolo sono stati titolari di un bene suscettibile di dichiarazione di pubblica utilità e, successivamente, di esproprio.

Di conseguenza il ricorso è fondato e va accolto, annullandosi, per l'effetto e per quanto di ragione, il decreto dirigenziale impugnato, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti di competenza dell'Autorità amministrativa.

3. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Caltanissetta e l'Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana al pagamento, in solido tra loro e in favore dei ricorrenti, delle spese ed onorari di giudizio che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre iva e cpa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Filippo Giamportone, Presidente

Carlo Modica de Mohac, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Referendario, Estensore

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
 		
 		
 		
 		
 		

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/09/2014

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO