Sentenza

Via libera al terzo mandato consecutivo del sindaco ... purché cambi Comune

Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 28 febbraio - 29 marzo 2013, n. 7949
Presidente/Relatore Salvago

Svolgimento del processo

1. La Corte di appello di Venezia con sentenza del 28 maggio 2012 ha confermato la decisione 23 dicembre 2011 - 4 gennaio 2012 del Tribunale, che aveva respinto il ricorso dei cittadini elettori del comune di Abano Terme, S..S. , SI.ER. , M.R. , TA.LU. , D.E. , P.A. , F.A. , B.R. , C.A. , G.V. , Q.M. , T.B. , GR.FR. , MA.PA. , TO.MA. , SA.AL. , rivolto a far dichiarare l'ineleggibilità di L.C. alla carica di sindaco del comune di (OMISSIS) per il mandato amministrativo 2011-2016, per avere lo stesso ricoperto per due volte la medesima carica presso il comune di (omissis) . In parziale riforma della sentenza ha invece dichiarato inammissibile l'intervento del comune suddetto,non parte in causa,condannandolo alle spese del giudizio di appello. Ha osservato: a) che correttamente il primo giudice aveva proceduto ad una ricostruzione logico-sistematica del disposto dell'art. 51 T.U. enti locali 267 del 2000,improntandola al criterio della massima espansione del diritto di elettorato passivo tutelato dall'art.51 Costit.; ed affermando che la proposizione "medesima carica" si riferiva necessariamente ai medesimi elementi costitutivi fra cui quello territoriale; b) che tanto la giurisprudenza di legittimità quanto quella amministrativa avevano più volte posto in risalto la "ratio" del divieto del terzo mandato, correlandola con l'elezione diretta del sindaco da parte di un ben individuato corpo elettorale;nonché con gli effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive nella medesima comunità suscettibili di essere alterate da rendite di posizione; c) che anche la dottrina aveva segnalato i profili irrazionali di una interpretazione estensiva a qualsiasi comune, quanto meno per l'incertezza in ordine al dies a quo ed a quello ad quem della situazione di ineleggibilità. Per la cassazione della sentenza la S. ed i consorti hanno proposto ricorso per 3 motivi; cui resistono il L. ed il comune di Montegrotto con controricorso. L'ente pubblico ha formulato altresì ricorso incidentale per un motivo.

Motivi della decisione

2. Con il primo motivo del ricorso principale S..S. ed i consorti,deducendo violazione degli art.12 preleggi e 51 d.lgs. 267/2000 censurano la sentenza impugnata per avere interpretato quest'ultima norma nel senso che una terza candidatura del sindaco fosse riferibile esclusivamente al territorio in cui si erano svolte quelle precedenti, laddove: a) per attingere questo risultato era stato violato il canone della preminenza dell'interpretazione letterale della norma sancito dal menzionato art. 12: sostituito,senza che vi fosse alcuna ambiguità nella disposizione legislativa, da un coacervo di criteri sussidiari che avevano finito per modificare la mens legis; b) il termine "medesime cariche" che aveva indotto in errore i giudici di merito, non poteva che riferirsi alla carica di sindaco in astratto anche per la mancata menzione nella norma dello specifico territorio in cui di volta in volta la carica era stata svolta. Con il secondo motivo,deducendo altra violazione della medesima normativa, addebitano alla Corte di appello di avere frainteso la regola della interpretazione necessariamente restrittiva del divieto attribuito alla Corte Costituzionale,che invece ha inteso soltanto affermare la necessarietà e la proporzionalità del sacrificio, a fronte dei valori che il legislatore intende proteggere: nella specie da individuare nell'intendimento di evitare in un solo cittadino ascese privilegiate e conseguenti concentrazioni di potere. Senza considerare la vicinanza e/o contiguità tra i due comuni in cui la carica era stata esercitata che meritavano ben altra valutazione nell'interpretazione della norma.
3. Il ricorso è infondato.
L'art. 51, comma 2, prevede testualmente che "chi ha ricoperto per due mandati successivi la carica di Sindaco e di Presidente della Provincia non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile alle medesime cariche". Per cui, sul piano letterale la norma è assolutamente univoca nell'introdurre una causa tipizzata d'ineleggibilità originaria, preclusiva della eleggibilità del sindaco reduce da due mandati, perché ostativa all'espletamento del terzo mandato consecutivo; lo è di meno per dare risposta all'interrogativo se la regola della non rieleggibilità sia da considerare assoluta sì da comprendere indifferentemente due mandati consecutivi dovunque svolti,ovvero se resti circoscritta all'ipotesi in cui siano stati ricoperti nel medesimo comune (o Provincia). E l'assunto dei ricorrenti che essa sia stata correlata alla "carica di sindaco" in astratto piuttosto che a detta carica in concreto riferita ad un territorio specifico, per il fatto che un tal riferimento non si rinviene nella disposizione legislativa, si concreta in un'argomentazione meramente tautologica;che dimostra semmai come la tesi della supposta interpretazione letterale - asseritamente così chiara da non lasciare spazio ad interpretazioni diverse- del contenuto del divieto di cui all'art.51 da essi cercata di accreditare,più che da quello che la norma dice, si fonda su ciò che essa tace (mancata indicazione del medesimo territorio comunale:pag.28 rie); Per cui giustamente la Corte di appello, non ravvisando nel tenore letterale della disposizione in esame elementi così univoci per la ricostruzione del suo significato e della conseguente portata precettiva, da imporre la lettura dagli stessi sostenuta, l'ha compiuta avvalendosi piuttosto di ragioni di ordine logico e storico,nonché di conformità costituzionale che inducono a convalidare l'opposta interpretazione restrittiva.
4. Invero,sotto il profilo sistematico, il Collegio deve rilevare che la funzione di sindaco così come quella stessa del "comune" di cui detto organo è tradizionalmente posto al vertice, è stata sempre dal legislatore a partire dal T.U. 148 del 1915 ricollegata espressamente e funzionalmente alla propria popolazione,nonché ad uno specifico territorio:in funzione dei quali del resto è stata riconosciuta la particolare autonomia menzionata dall'art. 5 Costit., e sono state dettate le norme sull'elettorato tanto attivo che passivo. Mentre proprio questo collegamento è rimarcato dall'art.13 del T.U. (come già dall'art.9 legge 142/1990) laddove dispone che "spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico"; ed è alla base della tradizionale azione popolare concessa dall'art. 9 del T.U. al solo cittadino elettore onde tutelare le posizioni giuridiche dello specifico ente locale cui lo stesso appartiene e queste soltanto. Per cui, al lume di questa normativa nel cui ambito l'art. 51 va necessariamente inserito per coglierne l'esatto significato, si spiega agevolmente l'aggettivazione "medesime cariche" cui lo stesso ha fatto riferimento per delimitare l'imposta restrizione al diritto di elettorato passivo che risulterebbe del tutto superflua se rivolta alla "carica in astratto" per definizione immutabile;ed è invece utilizzata nel significato suo proprio di "eguali" ovvero "identiche" inducendo giustamente la Corte del merito a ritenere che con tale terminologia sia stata richiesta l'assoluta coincidenza degli elementi distintivi (pag.9),primo fra tutti proprio il corpo elettorale coinvolto;e che quindi la "carica di sindaco" possa essere qualificata "medesima" soltanto quando sia stata esercitata nei confronti della medesima popolazione e del medesimo territorio comunale.
5. È assai eloquente al riguardo che il divieto sia stato stabilito per la prima volta dall'art.2 comma 2 legge 81 del 1993 che, modificando il pregresso sistema elettorale, introdusse l'elezione diretta del sindaco, con metodo maggioritario, da parte del (suo) corpo elettorale ma, nel medesimo tempo, impose un limite al numero dei possibili mandati successivi: prevedendo la non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato di chi avesse già per due volte ricoperto la carica di sindaco (art. 2, comma secondo); e temperando,infine, la regola con una disposizione transitoria (contenuta nel comma terzo del medesimo articolo), volta a renderla operante solo con riguardo ai mandati successivi alle elezioni effettuate dopo l'entrata in vigore della stessa legge. Con la conseguenza (Cass.11661/2002) che la condizione di non rieleggibilità non avrebbe potuto derivare da precedenti mandati sindacali ancora conferiti secondo il vecchio sistema, mediante designazione del consiglio comunale, ma avrebbe potuto invece unicamente far seguito a due mandati scaturenti da elezioni dirette del sindaco in base alla nuova legge.
Perdurando questo sistema di elezione diretta, il limite è stato riprodotto anche dal T.U.,per cui non è possibile sostenere che ne sia mutata la finalità identificata nei lavori preparatori della legge 81/1993 vuoi nel bisogno di necessarie pause di riposo e distacco dell'impegnativo ruolo di governo di un ente locale, vuoi in esigenze di ricambio dei suoi vertici;e soprattutto per impedire la soggettivizzazione dell'uso del potere dell'amministratore locale,infrangere il vincolo personale tra elettore ed eletto e "sostituire alla personalità del comando l'impersonalità di esso ed evitare clientelismo". Ed in coerenza con la ratio suddetta, questa Corte ha rilevato che la stessa viene meno nel caso di terza candidatura "non immediatamente successiva allo scadere del secondo mandato di sindaco del Comune", perché intervallata da una precedente tornata elettorale (anche se risultata nulla per mancato raggiungimento del "quorum" dei votanti): evidenziando come l'ambito di operatività del divieto sia puntualmente ed univocamente chiarito dalla stessa norma, nel senso della sua correlazione ad una sequenza temporale, dalla compresenza, oltreché dell'avverbio "immediatamente" (già di per se sufficiente ed escludere il permanere dell'ineleggibilità oltre la tornata elettorale successiva alla conclusione del secondo mandato) anche della incidentale (rafforzativa) "allo scadere del secondo mandato", che non lascia alcun margine di dubbio interpretativo in ordine alla circostanza che per le elezioni diverse da quelle immediatamente successive alla scadenza del mandato non operi più la causa di ineleggibilità. Sicché, a maggior ragione la finalità perseguita dalla norma non è invocabile allorché venga a cessare anche il collegamento con il territorio comunale e venga quindi modificato in radice il corpo elettorale, ormai affatto diverso da quello nei cui confronti il legislatore intendeva evitare l'influenza e la captatio benevolentiae da parte del sindaco ancora in carica; ed essa finisce per assumere quella del tutto diversa prospettata dai ricorrenti (pag. 34) di impedire comunque "posizioni di privilegio e concentrazioni di potere" in un soggetto,subito smentita dalla legge laddove è attribuita all'ex sindaco la facoltà di concorrere immediatamente alle cariche di presidente della provincia o della regione (o a quelle statali);nonché dall'evidenziato carattere temporaneo della ineleggibilità limitata alla consultazione immediatamente successiva all'espletamento di due mandati consecutivi (e significativamente definita dalla relazione alla legge "un periodo sabbatico" ostativo temporaneamente allo espletamento di un altro mandato).
6.11 Collegio deve,allora dare continuità alla propria giurisprudenza (sent. 25497/2007; 13181/2007; 11895/2006) ed a quella dei giudici amministrativi:per la quale (Cons. St. 2765/2008) il limite del terzo mandato è stato considerato quale punto di equilibrio tra il modello dell'elezione diretta dell'esecutivo e la concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva, con effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite di posizione: soprattutto nei livelli di governo locale, data la prossimità tra l'eletto e la comunità, onde il rischio di una sorta di regime da parte del primo in caso di successione reiterata nelle funzioni di governo nell'ambito di quest'ultima.
Sicché, anche nel regime del T.U. la sua funzione resta quella di concretizzare la possibilità di sostituzione della persona del sindaco alla scadenza di un doppio consecutivo suo mandato sindacale, anche perché è allora che può profilarsi un più incisivo vantaggio, ai fini di conseguire di nuovo la carica, dello stesso soggetto ripetutamente eletto quale sindaco (peraltro rimanendo in quella medesima posizione durante l'iter della elezione): in tali limiti territoriali e temporali risultando, del resto, ragionevole il sacrificio del diritto di elettorato passivo che qui ne occupa, determinato solamente da investiture pregresse legittimamente conferite dal medesimo corpo elettorale.
Ha rilevato questa Corte sulla scia della giurisprudenza costituzionale al riguardo, che la norma tende a tutelare la sovranità popolare, la libertà di voto e la buona amministrazione,impedendo forme di permanenza per periodi troppo lunghi nell'esercizio del potere di gestione degli enti locali, che possano dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo e incidere quindi sulla libertà di voto dei cittadini e sulla imparzialità dell'amministrazione; per cui neppure sotto tale profilo può considerasi in contrasto con il ricordato precetto costituzionale, essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore la valutazione dell'incidenza sulla libertà di voto di uno o di più mandati, che consente una rieleggibilità dopo un primo incarico, ma non dopo il secondo. La lettura della norma in tali sensi è stata già recepita dal Ministero dell'Interno nel parere 15900/TU/00/51 dell'8 giugno 2009, ove si è affermato "che il divieto del terzo mandato di cui all'art.51 si verifica solo se la candidatura a sindaco viene presentata dall'interessato nello stesso comune dove ha già ricoperto la medesima carica per due mandati consecutivi, mentre non sussiste tale divieto se la candidatura a sindaco è presentata presso altro comune". Ed è la ragione per la quale la giurisprudenza di legittimità ha dichiarato non operante il divieto allorché non era configurabile taluno dei suddetti collegamenti indicati dalla norma:perciò non applicandolo a chi abbia ricoperto cumulativamente le cariche di sindaco e di Presidente della Provincia (sia pure in successione),ma a chi abbia ricoperto sempre la stessa tra le due cariche per due tornate consecutive, e si proponga per la terza (Cass.21100/2007); ovvero nel caso di terza candidatura non immediatamente successiva allo scadere del secondo mandato di sindaco del Comune (Cass.13181/2007 cit.).
7. Essa risulta,infine conforme, al principio di stretta interpretazione delle norme limitative del diritto di elettorato passivo di cui all'art.51 Cost., più volte predicato dalla Corte Costituzionale fin dalla lontana pronuncia 46/1969,la quale ha avvertito che in tal caso la limitazione non è suscettibile di letture ed applicazioni analogiche, o solo estensive. Ed a maggior ragione di applicazioni flessibili e dipendenti dalle diverse realtà fattuali, come quella proposta dai ricorrenti di estendere comunque il divieto della terza candidatura esclusivamente ai comuni vicini o contigui,che oltre a stravolgerne contenuto e finalità peraltro con integrazioni di assai dubbia costituzionalità finirebbe in ammissibilmente per sostituire l'intendimento dell'interprete a quello del legislatore.
8. Inammissibile è infine l'ultimo motivo,con cui i ricorrenti,deducendo violazione dell'art.91 cod. proc.civ. si dolgono di essere stati condannati al pagamento delle spese di entrambi i gradi del giudizio di merito senza alcuna considerazione, da parte del giudice di appello,degli interessi pubblici coinvolti nell'azione popolare in cui è prevista la partecipazione del P.M.; né della difficoltà di soluzione interpretativa sicuramente ravvisabile nel caso concreto, in cui non si rinvenivano neppure precedenti giurisprudenziali in grado di orientare l'interprete. La giurisprudenza di legittimità è fermissima nel ritenere in tema di regolamento di dette spese che la relativa statuizione è sindacabile in sede di legittimità, nei soli casi di violazione di legge, quale si verificherebbe nell'ipotesi in cui - quale che sia la tipologia di azione intrapresa,perciò comprendente anche quella popolare ex art.70 d.lgs. 267/2000,non soggetta ad una disciplina speciale - contrariamente al divieto stabilito dall'art. 91 cod. proc. civ., le stesse venissero poste a carico della parte totalmente vittoriosa; per cui esula, da tale sindacato e rientra, invece, nel potere discrezionale del giudice del merito, ex art. 92 cod. proc. civ., la valutazione dell'opportunità di compensare in tutto o in parte le spese di lite.
Pertanto detto giudice non è tenuto a dare ragione con un'espressa motivazione sia dell'uso di detto potere nell'ipotesi di soccombenza reciproca e/o in quella della sussistenza di giusti motivi,sia del mancato uso di tale facoltà;e la pronuncia di condanna alle spese, anche se adottata senza prendere in esame l'eventualità di una compensazione, non può essere censurata in Cassazione, neppure sotto il profilo della mancanza di motivazione. Per il medesimo principio generale della soccombenza anche quelle del giudizio di legittimità vanno gravate sui ricorrenti e liquidate in favore del L. come da dispositivo.
9. La regola esposta induce invece all'accoglimento del ricorso incidentale con cui il comune di Abano Terme lamenta a sua volta di essere stato condannato al pagamento delle spese del giudizio di impugnazione nei confronti degli elettori appellanti, pur difettando il requisito della propria soccombenza che di detta condanna costituisce secondo la menzionata disposizione dell'art. 91 cod. proc.civ. presupposto ineludibile.
È vero, infatti, che nelle controversie in materia di eleggibilità al consiglio comunale, la notificazione del ricorso al comune non ha la funzione di instaurare nei suoi confronti un rapporto processuale, ma solo di dargli notizia del procedimento, con la conseguenza che essa non comporta l'attribuzione della qualità di parte processuale, ponendosi il comune in posizione neutra per non essere titolare di alcun interesse particolare in materia. Ma è pur vero che proprio detta premessa poneva una alternativa cui la sentenza impugnata non avrebbe potuto sottrarsi: o, per la ragione indicata, nessun rapporto aveva potuto instaurarsi tra dette parti, ed allora diveniva illogico stabilire quale di esse fosse rimasta soccombente nei confronti dell'altra,e nessuna statuizione sulle spese poteva emettersi nel rapporto suddetto. Ovvero ritenere che lo stesso si era comunque instaurato in base al tenore delle rispettive difese,ed allora erano semmai i cittadini elettori, la cui domanda era stata respinta in radice,ad essere rimasti soccombenti, e non il comune che ne aveva evidenziato l'infondatezza.
La sentenza impugnata va pertanto cassata limitatamente a quest'ultima statuizione,ed il Collegio decidendo nel merito ai sensi dell'art. 384 cod. proc.civ. deve revocarla,con compensazione tra dette parti delle spese del giudizio di merito;ed in aderenza al principio legale della soccombenza condannare i ricorrenti in solido al pagamento di quelle del giudizio di legittimità, che liquida in favore del L. in complessivi Euro 3.700,00 di cui Euro 200 per esborsi, oltre agli accessori come per legge; ed in Euro 3.200 di cui Euro 200 per esborsi, oltre agli accessori in favore del comune di Abano Terme.

P.Q.M.

La Corte,rigetta il ricorso principale,accoglie l'incidentale del comune,cassa la sentenza impugnata in relazione a questa censura e decidendo nel merito,revoca la condanna di detta amministrazione al pagamento delle spese del giudizio di merito, che compensa tra queste parti. Condanna i ricorrenti in solido al pagamento di quelle del giudizio di legittimità che liquida in favore del L. in complessivi Euro 3.700,00 di cui Euro 200 per esborsi, oltre agli accessori come per legge, ed in Euro 3.200 di cui Euro 200 per esborsi, oltre agli accessori in favore del comune di Abano Terme.