Sentenza

Tar Palermo. I laboratori di analisi contro l'Assessorato Sanità per l'annullamento del D.A. n. 170/2013 del 28.1.2013, pubblicato su GURS n. 7 dell'8.2.2013, avente ad oggetto "ripristino con effetto retroattivo dei valori tariffari di cui al D.A. n. 1977 del 28 settembre 2007

N. 01605/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00758/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 758 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
L.A.C. Di Milito Antonia E C. S.a.s., L.A.C. Bonasera S.r.l., L.A.C. Marcello Bonasera, L.A.C.Dott. Lo Bue Tommaso S.a.s., L.A.C.D.Ssa A. Di Pisa & C. S.a.s., L.A.C.Dott.Sa Picone Giuseppa S.R.L., L.A.C.Dott.Ssa Rina Costa, L.A.C.Dott.Ssa M.Tedesco S.a.s., L.A.C.Dott. Vincenzo Pinello S.r.l., Analisi Cliniche Lampedusa S.r.l., L.A.C.Bios S.a.s. Di Pantano Laura, Analisi Cliniche Dott.Ssa Angela Sirchia S.r.l., Analisi Cliniche Avenoso S.r.l., Centro Analisi Cliniche Brunelleschi S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Delle Dott.Sse De Michele Michela E Valente Fulvia S.n.c., L.A.C.Puccia Maniaci S.r.l., Analisi Cliniche Dott.Ssa Liliana Cascio & C. S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche Dna S.r.l., Analisi Cliniche Dott.E.Orlando Della Dott.Ssa P. Orlando & C. S.a.s., Dott. A. Morreale S.a.s. Di Alessandra Lo Vecchio, Studio Sanitas, Studio Di Ricerche Cliniche S.r.l., Studio Di Medicina Nucleare S.r.l., Analisi Di Vittoria Di Chiara S.n.c., C.A.C. Capuano M.F. Di Gaziano Maria, C.A.C. Gaziano A. Di Gaziano Teide, Laboratorio Analisi Cliniche Dr.Miciluzzo Vito, Società Centro Mendel S.r.l., Laboratorio Analisi Di Sciurba Maria Maddalena S.a.s., Centro Analisi Cliniche Virgilio S,N.C., Muscarello Vita Maria Laboratorio Di Analisi S.a.s., Gamma Di Cangemi Maria Angela & C. S.a.s., Laboratorio Salus, Laboratorio Di Analisi Cliniche Nuara, C.B. Ematos, Associazione Biomedica del Dott. Suriano Ottavio & C. S.a.s., Centro Biomedico Dott. Gregorio Italiano S.r.l., Analisi Cliniche Dott.Ssa Rosanna Giacalone S.a.s., I.D.P. Cuppari S.r.l., Analisi Cliniche Dott.Riccardo Majolino S.A.S, "Blood" Di M. Terrana S.r.l., Laboratorio Di Analisi Cliniche Impastato, Laboratorio Analisi Cliniche Quintino Sella S.n.c., Centro Analisi E Diagnostica Clinica S.r.l., Laboratorio Analisi D.Ssa Paola Rubino, Cusmano 4 Analisi Cliniche S.r.l., Centro Analisi Cliniche "Politeama" S.a.s., Analisi Cliniche Dott.Lo Bue & C. S.a.s., Centro Biodiagnostico S.n.c., Laboratorio Analisi Cliniche G.G.R. S.n.c., Laboratorio Analisi Cliniche "Biolab" S.n.c., Centro Analisi Carini Di Arcoleo Francesco & C. S.n.c., Centro Analisi Cliniche Roccella Di Cardella Venerina & C. S.n.c., Analisi Mediche Dott. Augeri S.r.l., Centro Analisi Cliniche Giordano E Santino S.n.c., Check Up S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche "Cerda" Di Ciotta Calogero E Vitale Badaco Elio S.n.c., Analisi Cliniche Dott. E. Lo Giudice S.a.s., Laboratorio Analisi Calamia Di Calamia Tommaso & C. S.a.s., Laboratorio Patologia Clinica Dott.Ssa Gallina & C. S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche S.Flavia - Porticello S.a.s., Centro Indagini Biologiche S.r.l., Laboratorio Di Ricerca Di Martorana & C. S.n.c., Centro Diagnostico Chimico - Biologica S.n.c. Di Martorana Silvana & C., Laboratorio Analisi Cliniche E Batt. Dr. S. Aba Della Dott.Ssa Barbera Vita & C. S.a.s., Laboratorio Analisi De Francesco Alletto S.a.s. del Dott. Lo Presti M. & C., Analisi Cliniche Hansen S.r.l., Centro Analisi Cliniche Coffaro Cristina & C. S.n.c., Centro Analisi Igea Di Raimondo Dr.Giuseppe S.a.s., Laboratorio Analisi Clinico Di Dario Majolino S.a.s., Duolab Società Consortile A R.L., Centro Biomedico S.C. A R.L., Emoteam S.r.l., Gruppo Diagnostico Mediterraneo S.C.., Laboratori Riuniti Gaziano - Capuano- Società Consortile A R.L., Gamma Interlab A R.L., Consorzio Siciliano Analisi, Consorzio Triscele S.C. A.R.L., Polilab S.C. A R.L., Consorzio Biogenesi S.r.l., Abc Analisi Cliniche S.r.l., Consorzio Akis Soc. Consortile A R.L., Centro Medico Laboratorio Analisi Biologiche Italia, Aglialoro S.r.l., in persona dei rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Maria Gabriella Valenti, con domicilio eletto presso Maria Gabriella Valenti in Palermo, via Alcide De Gasperi, 58;

contro

Assessorato per la Salute della Regione Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo presso i cui uffici, di via A. De Gasperi 81, è domiciliato; Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo, in persona del rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Narbone, con domicilio eletto presso l'Ufficio Legale dell'Azienda Sanitaria Provinciale sito in Palermo, via Pindemonte N.88;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale:

- del D.A. n. 170/2013 del 28.1.2013, pubblicato su GURS n. 7 dell'8.2.2013, avente ad oggetto "ripristino con effetto retroattivo dei valori tariffari di cui al D.A. n. 1977 del 28 settembre 2007";

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

della direttiva di cui alla nota prot. n. 42495 del 16.5.2013 indirizzata a tutti i commissari delle aziende sanitarie provinciali a firma congiunta dell'Assessore e del Dirigente Generale del Dipartimento Pianificazione strategica dell'Assessorato alla Salute, avete ad oggetto “applicazione D.A. n. 170 del 28.1.2013”.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Assessorato per la Salute della Regione Siciliana e dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2013 il dott. Nicola Maisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;


Con ricorso notificato in data 3 aprile 2013, e depositato il successivo 16 aprile, gli odierni ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe articolando svariate censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

Le ditte ricorrenti contestano la determinazione contenuta negli atti impugnati di ritenere vigenti le tariffe indicate nel D.A. n. 1977 del 28 settembre 2007, fin dal momento della adozione di tale decreto, e di procedere al recupero delle somme erogate in misura maggiore alle tariffe ivi determinate, sia le modalità del recupero disposto.

In particolare deducono i ricorrenti, con il ricorso principale, che l'amministrazione avrebbe violato il principio della irretroattività dei provvedimenti amministrativi, che le determinazioni assunte si porrebbero in contraddizione insanabile con il comportamento tenuto negli anni dalla stessa amministrazione, che non sarebbe vero che i giudizi avverso il D.A. n. 1977 si sarebbero tutti esauriti con esito favorevole per l'amministrazione, che l'amministrazione non avrebbe tenuto conto che avverso il piano di rientro sono pendenti diversi contenziosi, che il provvedimento impugnato non potrebbe ritenersi conseguente al verificarsi della condizione indicata nel D.A. n. 336/2008 (che aveva sospeso gli effetti del D.A. n. 1977/2007) - atteso che tale condizione si era verificata già due anni prima – che il recupero della differenza tra le tariffe indicate nel D.A. n. 1977/2007 e quelle erogate negli anni sarebbe operativamente molto difficile, se non impossibile, per il concreto meccanismo che pone a carico dell'utente parte di tali tariffe, che infine i soggetti convenzionati nella Regione Siciliana si troverebbero in una situazione deteriore rispetto ai convenzionati delle altre regioni, nelle quali le tariffe sono state nel tempo aggiornate.

Con i motivi aggiunti i ricorrenti richiamano le censure già articolate con il ricorso principale e mettono il rilievo il comportamento contraddittorio che avrebbe tenuto l'amministrazione regionale con riguardo al disposto recupero.

Si sono costituite le amministrazioni intimate e l'Avvocatura dello Stato, per conto dell'Assessorato alla Sanità, con memoria, ha replicato alle argomentazioni contenute in ricorso e chiesto il suo rigetto.

Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare proposta in seno ai motivi aggiunti, il ricorso è stato posto in decisione.

Ritiene preliminarmente il Collegio che il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata emessa ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm. ed adottata in esito alla camera di consiglio per la trattazione delle istanze cautelari, stante l'integrità del contraddittorio e l'avvenuta, esaustiva, trattazione delle tematiche oggetto di giudizio; possibilità espressamente indicata alle parti, dal Presidente del Collegio, in occasione dell'adunanza camerale fissata per la trattazione della predetta istanza cautelare.

In via preliminare rileva il collegio che parte ricorrente solleva due genere di contestazioni: per un verso contesta che possano ritenersi operanti le tariffe stabilite con il D.A. n. 1977/2007 - ancor più fin dal momento della sua adozione - per altro verso contesta le modalità con le quali l'amministrazione ha fornito direttive alle Aziende Sanitarie per il recupero delle somme che sarebbero state indebitamente corrisposte (contestazioni sviluppate soprattutto con i motivi aggiunti).

Con riguardo a questo secondo genere di contestazioni, il collegio ritiene di essere privo di giurisdizione, a seguito delle modifiche correttive al vigente contesto normativo operate in virtù della sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004.

Invero tale parte di controversia attiene alla determinazione dell'entità di un credito che l'amministrazione sanitaria – complessivamente considerata – assume di avere nei confronti degli odierni ricorrenti ed alle concrete modalità del suo recupero, questioni tutte che evidentemente non dipendono dall'esercizio di alcun potere pubblicistico, ma attengono al mero rapporto creditorio tra le parti (cfr. Cass. SS.UU. 18 dicembre 2008 n. 29536; C.G.A. 19 gennaio 2010 n. 32; Cons. di Stato, III, 15 gennaio 2013 n. 192).

Per quanto attiene invece alle contestazioni relative a quali siano le tariffe concretamente operanti e con quale decorrenza temporale, il collegio ritiene che la controversia rientri nella sua giurisdizione, indipendentemente dalla natura dispositiva o ricognitiva del decreto n. 170/2013, in considerazione della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di servizi, giurisdizione dalla quale esulano gli specifici rapporti di credito-debito tra le parti in causa, ma non l'individuazione dei parametri normativi di massima sulla cui base tali rapporti vanno regolati.

Delimitato il perimetro entro il quale questo Tribunale può entrare nel merito della controversia in epigrafe, il collegio ritiene che le domande di parte ricorrente siano infondate e vadano respinte.

Con il decreto assessoriale n. 1977 del 28 settembre 2007, in espressa attuazione del patto Stato – Regione di contenimento e di riqualificazione del sistema sanitario regionale del 28 settembre 2006, è stato integralmente recepito il contenuto dell'art. 3 del D.M. del 12 settembre 2006, nonché l'art. 1 comma 796, lett. o) della legge n. 296 del 2006 e, per l'affetto, “le tariffe massime erogabili dalle strutture sanitarie siciliane a far data dall'1 ottobre 2007 sono quelle recepite nell'allegata tabella A….”.

A seguito dell'impugnazione di tale decreto, da parte di alcune strutture private interessate, e delle ordinanze cautelari di sospensione dei suoi effetti – motivate in conseguenza dei dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 1 comma 796, lett. o) della legge n. 296 del 2006, già sollevati dinanzi alla Consulta, ed in attesa della decisione della Corte Costituzionale – l'Assessorato alla Salute ha adottato il D.A. n. 336 del 27 febbraio 2008 con il quale ha sospeso, in modo generalizzato, l'efficacia delle tariffe determinate con il D.A. n. 1977/2007, nelle more della definizione delle controversie nelle quali erano state adottate le ordinanze di sospensione cautelare.

Con l'impugnato decreto assessoriale n. 170 del 28 gennaio 2013 l'assessore ha decretato che sono venute meno i presupposti ai quali erano collegati gli effetti sospensivi disposti con il D.A. n. 336/2008, con conseguente ripristino dei valori tariffari di cui al D.A. n. 1977 del 28 settembre 2007, con la decorrenza stabilita in quest'ultimo decreto.

Ha poi invitato le A.S.P. a procedere al recupero di quanto indebitamente corrisposto.

Ricostruito il quadro fattuale e dispositivo nel quale si è sviluppata la vicenda oggetto della presente controversia, devono essere esaminate, alla luce di tale quadro, le diverse censure articolate da parte ricorrente.

Con il primo motivo del ricorso principale, sostengono i ricorrenti che il provvedimento impugnato violerebbe il principio di irretroattività degli effetti degli atti amministrativi.

Tale argomentazione non può essere condivisa, senza bisogno di porsi il delicato problema, di teoria generale, sui limiti in cui è possibile che un atto giuridico abbia effetti retroattivi, per la semplice ragione che l'atto impugnato non ha effetti retroattivi, ma costituisce il naturale sviluppo di quanto già stabilito con il decreto del 27 febbraio 2008 n. 336.

In tale decreto l'amministrazione regionale resistente ha precisato di disporre la sospensione degli effetti del decreto n. 1977/2007 – nelle more della definizione del giudizio di merito dei ricorsi, proposti avverso tale decreto, nei quali questo Tribunale aveva accolto le istanze cautelari avanzate – con espressa riserva di ripetizione di quanto sarebbe stato corrisposto in misura maggiore, in applicazione dei valori tariffari previgenti.

Al verificarsi della condizione risolutiva prevista nel decreto n. 336/2008, in conseguenza della reiezione dei ricorsi proposti avverso il decreto n. 1977/2007, e quindi del venir meno degli effetti delle sospensive ivi adottate, ha perduto effetto la sospensione disposta con il decreto 336 ed ha preso vigore la riserva di ripetizione in esso contenuta.

Conseguentemente è del tutto improprio sostenere che il decreto impugnato disponga l'applicazione retroattiva di tariffe più sfavorevoli per i ricorrenti: tale decreto ha uno scopo meramente ricognitivo degli effetti scaturenti dal decreto n. 336/2008 e dalla reiezione dei ricorsi proposti avverso il decreto n. 1977/2007, circostanze che comportano la piena operatività ed efficacia delle tariffe disposte, per il futuro, con il decreto n. 1977/2007.

Ciò considerato è veramente irrilevante che avverso una delle sentenza del C.G.A., che ha confermato il rigetto di uno dei ricorsi intentati avverso il decreto n. 1977/2007, sia stato proposto ricorso per revocazione: la caducazione dell'affetto sospensivo disposto con il decreto n. 336/2008 si è verificata indipendentemente dall'esito delle decisioni del C.G.A. - ammesso che a tal fine la proposizione di un ricorso per revocazione possa avere incidenza - ed indipendentemente dall'adozione dello stesso decreto impugnato.

Che poi tale effetto si fosse verificato già nel 2011, senza che l'amministrazione si sia attivata per adeguare il proprio comportamento, risulta del tutto irrilevante, e comunque non dannoso per i ricorrenti, sia se ciò sia avvenuto per una precisa scelta strategica (attendere il consolidamento delle decisione di primo grado), sia che sia dipeso dalla semplice endemica lentezza burocratica dell'amministrazione.

Correttamente ricostruiti gli effetti giuridici degli atti che si sono succeduti nella presente vicenda, è poi del tutto irrilevante il fatto che il piano di rientro sia o meno divenuto inoppugnabile, come è evidente che per l'adozione dell'atto ricognitivo impugnato l'amministrazione non aveva alcuna istruttoria da compiere.

Non è poi facilmente comprensibile il riferimento contenuto a pag. 21 del ricorso al definitivo consolidamento delle ordinanze cautelari la cui adozione ha dato origine al decreto n. 336/2008, a fronte del fatto che i ricorsi in relazione ai quali erano state adottate sono state respinte.

Sembra quasi superfluo precisare che le disposizioni cautelari emesse nel corso di un procedimento giurisdizionale hanno un effetto limitato alla durata del grado di giudizio nell'ambito del quale vengono adottate, e sono naturalmente destinate a dissolversi a seguito della emanazione della sentenza che lo definisce.

La circostanza poi che in occasione della determinazione degli aggregati di spesa non sia stata formulata alcuna riserva di ripetizione, non è rilevante atteso che in sede di determinazione degli aggregati non vengono certo determinate, o ribadite, le tariffe delle prestazioni oggetto di convenzione.

Non rientrano invece nella giurisdizione di questo Tribunale, secondo quanto già precisato nella parte iniziale della presente decisione, le questioni articolate con il quinto motivo, relative alla difficoltà del recupero disposto.

Con l'ultimo motivo viene rilevato, senza peraltro fornirne alcuna prova, che, a seguito dell'applicazione del criterio indicato nel provvedimento impugnato (ma sarebbe più proprio dire in conseguenza del disposto del D.A. n. 336/2008), le tariffe applicate in Sicilia sarebbero inferiori a quelle applicabili nel resto dell'Italia.

Il rilievo, ammesso che sia vero, esula evidentemente da considerazioni di carattere giuridico, astrattamente valutabili in ambito giurisdizionale, rientrando nelle valutazioni proprie della sfera politico-amministrativa; e nell'ambito di tale sfera le organizzazioni delle categorie interessate potranno far valere le loro eventuali ragioni.

Con i motivi aggiunti viene impugnato un atto con il quale l'Assessorato alla Salute fornisce indicazioni operative alle diverse Aziende Sanitarie Provinciali in ordine ai recuperi previsti con il D.A. n. 170/2013.

Indipendentemente da qualsiasi ulteriore valutazione, ritiene il collegio che, alla luce di quanto precisato nella parte iniziale della presente decisione, la valutazione delle questioni sollevate in tali motivi aggiunti non rientri nella giurisdizione del G. A.

In conclusione, il presente gravame deve essere in parte dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione e, per il resto, respinto in quanto infondato.

In considerazione delle incertezze che possono avere determinato alcuni non felici passaggi motivazionali del D.A. n. 170/2013, ritiene il collegio che sussistano gli estremi per compensare tra le parti le spese del presente giudizio.


P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e, per la restante parte, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Nicolo' Monteleone, Presidente

Nicola Maisano, Consigliere, Estensore

Giuseppe La Greca, Primo Referendario

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
 		
 		
 		
 		
 		

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/08/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)