Sentenza

Sulla compatibilità con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento delle procedure di avanzamento a scelta di Ufficiali delle Forze Armate. Sindacabilità delle valutazioni della CSA sia sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso relativo, sia sotto quello dell'eccesso di potere in senso assoluto

T.A.R. Lazio Roma, Sez. I Bis, 16 dicembre 2013, n. 10854

N. 10854/2013 REG.SEN.

N. 12033/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12033/2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A. P., rappresentato e difeso dagli avv.ti Roberto Modena, Angela Maria Schwarzenberg, con domicilio eletto presso Studio Legale Modena - Schwarzenberg in Roma, via Monte delle Gioie, 24;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Luigi Minnici;

per l'annullamento

dell'esito del giudizio di avanzamento al grado di capitano di vascello per l'anno 2010 di cui al provvedimento del Ministero della Difesa Direzione Generale per il Personale Militare 2° Reparto -4^ Divisione prot.n. M-D/GMIL –II/4/4/04254 d.d. 28 settembre 2010.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2013 la dott.ssa Floriana Rizzetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;


Con il ricorso in esame il Capitano di Fregata ricorrente impugna il giudizio formulato dalla Commissione per l'avanzamento a scelta al grado di Capitano di Vascello per l'anno 2010, con il quale allo stesso veniva attribuito il punteggio di 27,83 punti sicchè egli veniva giudicato idoneo, ma classificato al 10 posto della graduatoria di merito, al di fuori del numero degli ufficiali iscritti in quadro, comprendente il solo controinteressato.

A sostegno del gravame deduce le seguenti censure:

“Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 23 e 26 della legge n. 12 novembre 1955, n. 1137, come integrata dal d.m. 571/1993 e d.m. 299/2002, nonchè dei d.lgs. 30 dicembre 1997, n. 490 e 28 giugno 2000, n. 216. Eccesso di potere in senso relativo per cattivo esercizio della funzione, sviamento, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentali, erronea valutazione dei presupposti, precostituzione in negativo del giudizio sul ricorrente.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione, che resiste solo formalmente.

Non si è costituito il controinteressato, ritualmente intimato.

Con ordinanza presidenziale n. 12/2011 sono stati disposti incombenti istruttori, eseguiti il 21.9.2011 con il deposito delle schede compilate ai fini dell'avanzamento e dei libretti personali dei due Ufficiali in questione.

A seguito della produzione documentale il ricorrente ha presentato motivi aggiunti insistendo sulla

pre-costituzione del giudizio negativo in contestazione; censure riprese nelle successive memorie difensive.

All'udienza pubblica del 10.7.2013 il ricorso è trattenuto in decisione.

Sulla materia in esame, e sui limiti che il sindacato del giudice amministrativo incontra, s'è orami consolidato un orientamento giurisprudenziale, al quale la Sezione ha da tempo aderito con numerose sentenze (vedi, tra tante, Cons. Stato, sez. IV, 9.1.2013 n. 77; 14.11.2012 n. 5760; 28.11.2012 n. 6024; TAR Lazio, sez. I bis, n. 2777 del 18.3.2013) che si dà qui per richiamato.

La valutazione ai fini dell'avanzamento va effettuata, ai sensi dell'art. 26 della legge 12.11.1955, n. 1137, tenendo conto dei seguenti elementi:

a) qualità morali e fisiche;

b) benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell'avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;

c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.

Con l'articolo 10 del D. Lgs 30 dicembre 1997 n. 490 è stata aggiunta la lettera D) Attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l'Amministrazione.

L'art. 15 del citato D. Lgs. N. 490 del 1997 ha quindi stabilito che "la Commissione di Vertice, la Commissione Superiore, la Commissione Ordinaria ed i superiori gerarchici esprimono i giudizi sul'avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell'ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall'articolo 8 e dell'eventuale frequenza del corso superiore di Stato Maggiore Interforze, istituito con decreto legislativo emanato in applicazione della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni ed integrazioni".

L'art. 8 del D. Lgs. 490/97, richiamato dal precitato art. 15 del Decreto stesso, ha precisato che, per l'avanzamento al grado superiore, l'ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado, ulteriormente aggiungendo che "aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l'avanzamento al grado superiore".

L'art. 45 della legge 19 maggio 1986, n. 224 demandava al Ministero della Difesa la disciplina delle modalità applicative dell'art. 26 della legge 1137 del 1955 mediante la previsione di "criteri che evidenzino le motivazione poste a base delle valutazioni"; con decreto ministeriale 2 novembre 1993, n. 571, il richiamato Ministero ha approvato il regolamento concernente le modalità e i criteri applicativi delle norme contenute negli artt. 25 e 26 della l. 12 novembre 1955 n. 1137.

Sulla base del delineato sistema normativo, si evince come la promozione a scelta sia caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi; a tanto segue che l'iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli; tale sistema è stato ritenuto non contrastante con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e, per pacifica giurisprudenza, il sindacato giurisdizionale sui giudizi di avanzamento degli ufficiali può essere condotto sia sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio ( documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988 n. 409; Cons. Stato: sez. IV, 29 novembre 2002, n. 6522, 18 giugno 1998 n. 951 e 24 marzo 998 n. 495; sez. III, 21 maggio 1996 n. 726), sia sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6777, 8 luglio 1999 n. 1196 e 27 novembre 1997 n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l'arco della carriera; resta comunque precluso al giudice amministrativo invadere l'ambito delle valutazioni di merito espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo egli limitarsi ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio – esclusa ogni verifica della congruità del punteggio attribuito – trattandosi di attività afferente alla cd. discrezionalità tecnica sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli tali da comportare un “vizio della funzione” (vedi in particolare Cons. Stato, IV Sez., 18.3.1999 n. 256, con riferimento a “quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo ... sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire").

In tale settore, il giudice deve pertanto limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell'assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza. L'incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall'esame della documentazione con assoluta immediatezza.

In tale prospettiva si pone il ricorso in esame, che richiama la giurisprudenza sopra ricordata, sviluppando il vizio di eccesso di potere in senso relativo, operando un raffronto con l'unico parigrado iscritto in quadro ed evidenziando come, pur in presenza di migliori, o quanto meno equivalenti, precedenti di servizio, allo stesso sia stato riservato un restrittivo metro di valutazione, a fronte di quello utilizzato nei confronti dei colleghi, tale da consentirne la promozione al grado superiore.

Ed il ricorso risulta, alla stregua di tale censura, fondato.

Dall'esame dei verbali delle riunioni della CSA della Marina dal 2005 al 2010 si evince che nello “scorrimento” della graduatoria per l'avanzamento i due Ufficiali hanno effettuato un percorso che dall'iniziale costante distanza di posizioni di 4/5 posti nel 2005 (che vede il ricorrente al 20 posto), mostra una recente accelerazione della carriera del controinteressato (5 posto nel 2008 mentre il ricorrente resta al 14), che però sembra avvenire a situazione invariata, non potendosi evincere dalle schede motivazionali allegate ai verbali alcun elemento di novità atto a giustificare tale cambiamento di posizione; e la progressiva “forbice” valutativa si amplia finchè nell'ultima valutazione il controinteressato, partendo dalla 6 posizione, giunge a conseguire l'ambita promozione, mentre il ricorrente scende dal 9 al 10 posto della graduatoria degli idonei.

Dall'esame della documentazione agli atti, tuttavia, non è possibile ricostruire le ragioni di tale repentino avanzamento: le unite schede motivazionali attestano che il ricorrente ed il controinteressato hanno ricevuto dal 2005 al 2010 valutazioni sostanzialmente identiche, per i diversi elementi di valutazione indicati alle soprarichiamate lettere a) e b) conseguendo il riconoscimento di un livello “buono” per le relative qualità e capacità. Per quanto riguarda invece l'elemento di valutazione sub c), invece, al ricorrente sono riconosciute “buone capacità di elaborazione mentale”, mentre quelle del controinteressato sono ritenute meramente “normali” da diversi valutatori (apprezzamento non particolarmente lusinghiero, che tuttavia non trova adeguato riscontro nelle schede valutative, dove invece l'intelligenza dell'Ufficiale è meglio apprezzata). Ciononostante, per quanto concerne l'attitudine ad assumere gli incarichi nel grado superiore, cioè all'elemento sub d), il ricorrente consegue una valutazione meno favorevole – in quanto queste sono ritenute solo “buone” – mentre al controinteressato si riconosce una “validissima attitudine”.

Le ragioni per cui sia stata riconosciuta al secondo una migliore “attitudine alle funzioni superiori”, compensando le minori “capacità di elaborazione mentale”, non trovano alcuna rispondenza nelle risultanze documentali, non essendo possibile evincere alcun elemento esplicatore di tale differenziale dal raffronto tra il libretto personale del ricorrente con quello dell'unico parigrado iscritto in quadro.

Al riguardo, vanno evidenziati i seguenti elementi relativi al ricorrente:

- ha maturato nel corso della carriera diverse esperienze, avendo svolto le proprie funzioni presso diverse sedi (ben 8 sedi), diversificando le sue attività in impieghi differenziati, anche in ambito NATO, con esperienze professionali di natura operativa, con incarichi di comando nella navigazione ed area nella Guardia Costiera e Capitaneria di Porto, caratterizzato da responsabilità di comando di lunga durata (Medaglia d'oro al merito di lungo comando di Reparto, Medaglia Mauriziana);

- dal settembre 2002 è stato Capo Sezione COA della Centrale Operativa, dal 31.5.2005 Capo III Sezione –II Ufficio; dal 6.10.2008 Capo III Ufficio – operativo III Reparto; l'incarico di capo Ufficio del Comando Generale ricoperto da ultimo costituisce una posizione riservata ai Capitani di vascello;

- per lo svolgimento di tali funzioni ha conseguito valutazioni apicali, con aggettivazioni ulteriori, elogi ed encomi (per assistenza all'ACNUR nell'emergenza Kosovo, salvataggio profughi in mare, per l'attività di prevenzione rischio esondazione del fiume Tevere) in misura maggiore rispetto al contro interessato;

- ha conseguito la qualifica “superiore alla media” nel giugno 1978 e dall'agosto 1983 mantiene la qualifica di “eccellente”; nelle schede valutative viene descritto come eccellente pilota ed ottimo comandante, particolarmente portato per l'attività operativa – s'è in particolare distinto nella lotta alla pesca illegale elaborando procedure d'intervento standardizzate di assoluta efficacia e nelle operazioni di salvataggio profughi, prevenzione inondazioni etc. – con eccezionali capacità di pianificazione ed elevatissime doti organizzative; ha dimostrato le proprie capacità di “comandante di uomini” nel 2002 come Comandante della I Sez. Volo Elicotteri gestendo le criticità della ripresa dell'attività operativa dopo la morte di ben 4 piloti nell'ottobre 2001.

Per quanto riguarda il controinteressato, emergono i seguenti elementi:

- ha svolto la sua carriera presso la Capitaneria di Porto di Reggio Calabria, concentrando la propria attività lavorativa nel settore giuridico-amministrativo, occupandosi di questioni demaniali e contenzioso di polizia marittima (come Capo Sezione del Contenzioso e Demanio ottobre 1990), di pubbliche relazioni (dall'ottobre 2003), e come incarico secondario di Capo Centro per le informazioni navali presso la medesima Capitaneria di Porto. Capo Servizio Polizia Marittima dal novembre 2006. Ha conseguito la Croce d'oro per 25 anni di servizio e la Croce d'argento per i 18 anni di servizio, nonché encomi ed elogi, anche se in numero inferiore al ricorrente.

- ha conseguito la qualifica di “eccellente” dall'ottobre 1982; nelle schede valutative viene descritto Ufficiale della qualità morali, militari e di carattere qualificate nel tempo come elevate, spiccate, eccellenti; i rendimento ed i risultati raggiunti sono ugualmente apprezzati così come il bagaglio di professionalità e di esperienza (spiccato, non comune, elevatissimo).

Tali espressioni elogiative si ripetono identicamente negli anni, con formule stereotipate e senza alcun riferimento a circostanze specifiche che consentano di comprendere la ragione per cui, pur rimanendo invariato il quadro degli elementi di valutazione, questi sia stato progressivamente sempre più anteposto al ricorrente e gli siano state riconosciute “validissime” attitudini a rivestire il grado superiore, mentre per quest'ultimo queste venivano ritenute solo “buone” (nonostante egli avesse anche in prossimità del periodo di valutazione assolto all'incarico di grado superiore, con rendimento qualificato con aggettivazioni apicali, arricchito da formule elogiative aggiuntive, encomi ed elogi).

Alla luce di tali elementi s'appalesa fondata la censura di eccesso di potere in senso relativo, che si sostanzia, nell'attribuzione al ricorrente di un giudizio prognostico ai fini dell'avanzamento della carriera significativamente peggiore rispetto a quella riconosciuta al contro interessato, nonostante dalla documentazione agli atti non scaturiscano elementi atti a differenziare in tale misura la valutazione delle doti professionali e dell'attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore (che questi ha nel passato già svolto, da Tenente di Vascello facendo funzioni di Capitano di Fregata, come Comandante Stazione elicotteri, e da Capitano di Fregata ricoprendo incarichi dirigenziali a livello centrale previsti per Capitano di Vascello, quale quello di Capo Ufficio II Operazioni del III Reparto Piano e Operazioni del Comando Generale Corpo Capitanerie). Sicchè se ne deve concludere che tale diverso esito del procedimento valutativo sia riconducibile all'applicazione, da parte della competente Commissione, dei criteri di valutazione secondo un metro di valutazione eccessivamente restrittivo nei confronti del ricorrente ed altrettanto ingiustificatamente concessivo nei confronti del contro interessato, per i parigrado indicati; comportamento che assume valore sintomatico di eccesso di potere e che rende pertanto illegittimi i provvedimenti impugnati per palese disparità di trattamento.

Conclusione, quest'ultima, che risulta rafforzata dalla complessiva considerazione dell'andamento della carriera dei due Ufficiali, caratterizzato dal progressivo aumento del divario sin dal 2005, in cui il ricorrente ha ricoperto posizioni sempre più recessive rispetto ai parigrado, nonostante l'incremento della professionalità e di rendimento nell'incarico riservato a gradi superiori e le benemerenze ivi conseguite. In tale prospettiva assume peraltro valenza particolarmente significativa la circostanza che, a seguito della proposizione del gravame, il ricorrente è stato rimosso dall'incarico di Capo Ufficio sino allora rivestito e adibito all'incarico inferiore di Capo Sezione che, sebbene corrispondente al grado da questi rivestito, acquista una particolare valenza “afflittiva” in quanto disposto nell'ambito della stessa struttura organizzativa nella quale aveva svolto le funzioni superiori, con comprensibile effetto, all'esterno, di aver subito una “rimozione”.

Alla luce delle richiamate circostanze, s'appalesano fondati i motivi aggiunti, nella parte in cui il ricorrente prospetta che la sfavorevole valutazione sia frutto di una precostituzione negativa nei suoi confronti; si deve pertanto riconoscere l'illegittimità dell'operato dell'Amministrazione per vizio della funzione.

Il ricorso va, quindi, accolto, assorbita ogni altra censura, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis) accoglie il ricorso ed i motivi aggiunti, per l'effetto, annulla l'atto impugnato.

Condanna l'Amministrazione resistente a rifondere al ricorrente le spese di giudizio che liquida nella misura di €. 2.000,00 (duemila/00).

Spese compensate nei confronti del controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Floriana Rizzetto, Consigliere, Estensore

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
 		
 		
 		
 		
 		

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/12/2013

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO