Sentenza

Il rimborso delle spese legali agli amministratori assolti.

Corte dei Conti, sez. reg. controllo Vento, parere 6 - 7 novembre 2013, n. 334
Presidente Iafolla - Relatore Brandolini

Fatto

Il Sindaco del Comune di Comelico Superiore (BL), con la suindicata richiesta, presentata ai sensi dell'art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, ha posto alla Sezione un articolato e complesso quesito in materia di rimborso  delle spese legali sostenute da Amministratori locali nell'ambito di procedimenti giudiziali penali, instaurati per fatti connessi all'esercizio delle proprie funzioni e definiti con sentenza di assoluzione.
Premesso che  il predetto Sindaco richiamava l'orientamento giurisprudenziale affermato dai Giudici contabili (ex multis: Corte dei conti, Sez. Giurisd. Liguria, sent. n. 636 del 29.10.2008; Sez. Giurisd. Lombardia, sent. n. 641 del 19.10.2005) in base al quale deve ritenersi conforme a legge il rimborso delle spese legali anche per gli amministratori, in forza di una asserita estensibilità in via analogica della richiamata previsione contrattuale propria dei dipendenti pubblici in considerazione, anche, del loro status di pubblici funzionari.
Rappresentato tuttavia che, sul punto, è intervenuta la recente sentenza n. 165 del 15.10.2012, emessa dalla Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Basilicata, che ha escluso la legittimità dell'assunzione a carico del bilancio comunale del rimborso delle spese legali in favore di un amministratore dovendosi escludere una interpretazione estensiva della richiamata disciplina pattizia, poiché gli accordi collettivi, in virtù dei criteri di ermeneutica negoziale, si applicano soltanto nei confronti dei lavoratori in essi contemplati, come peraltro già affermato anche dalla Sezione Giurisdizionale Veneto con sentenza n. 647 del 02.10.2011, sottoponeva alla Sezione i seguenti quesiti:
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Ritenuto in

Diritto

I. Ammissibilità della richiesta
Preliminare all'esame nel merito della questione sottoposta al vaglio della Sezione è la verifica della sussistenza, in specie, dei presupposti, soggettivi ed oggettivi, per l'ammissibilità del richiesto parere.  
La Sezione deve, in altri termini, verificare e valutare la sussistenza, nel caso al suo esame, dei presupposti legittimanti  l'esame nel merito dei quesiti posti ossia: la concomitante sussistenza dei requisiti  soggettivi (legittimazione alla richiesta) e oggettivi della richiesta. In relazione a tale ultimo presupposto, si evidenzia che ai fini dell'ammissibilità oggettiva della richiesta formulata devono sussistere contestualmente le seguenti condizioni:
il quesito deve rientrare esclusivamente nella materia della contabilità pubblica posto che qualsiasi attività amministrativa può avere riflessi finanziari e, quindi, ove non si adottasse una nozione strettamente tecnica di detta nozione, si incorrerebbe in una dilatazione tale dell'ambito oggettivo della funzione consultiva da rendere le Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti, organi di consulenza generale dell'amministrazione pubblica;
il quesito deve avere rilevanza generale, non deve implicare valutazioni di comportamenti amministrativi o di fatti già compiuti né di provvedimenti formalmente adottati ma non ancora eseguiti e non deve creare commistioni con le funzioni di controllo e giurisdizionali esercitate dalla Corte.
Occorre, in sostanza, accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, se sussistano o meno i requisiti di generalità ed astrattezza, se il quesito implichi o meno valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere ed occorre, altresì, verificare se l'oggetto del parere riguardi o meno indagini in corso della Procura regionale od eventuali giudizi pendenti innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero presso la magistratura penale, civile o amministrativa.
In relazione ai predetti presupposti si richiamano:  l'atto di indirizzo approvato dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004, la deliberazione n. 5/AUT/2006 emessa dalla Sezione delle Autonomie del 10 marzo 2006 e  la deliberazione n. 54/CONTR/2010 emessa dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in sede di Controllo, intervenute sulla questione nell'esercizio della funzione di orientamento generale assegnata dall'art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, le quali hanno ulteriormente precisato che l'art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003.
Con il primo (dei sopra richiamati atti) sono stati individuati i soggetti legittimati alla richiesta, l'ambito oggettivo della funzione, l'ufficio competente a rendere il parere, a seconda del carattere generale o locale dello stesso, il procedimento per l'esercizio della funzione e la tempistica mentre con le seconde (le deliberazioni) è stata definita la nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione consultiva posto che alle Sezioni regionali di controllo non è stata attribuita una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata unicamente alla “materia di contabilità pubblica”.
Nello specifico è stato precisato che la nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva, non può che assumere un “ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l'attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l'acquisizione delle entrate, l'organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l'indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli” (Sez. Autonomie, deliberazione n. 5/AUT/2006) e che detta nozione, se anche  deve   intendersi “in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell'Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”, non può ampliarsi a tal punto da ricomprendere qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase contabile attinente all'amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio (SS.RR. deliberazione n. 54/CONTR/2010). Si è precisato, altresì, che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell'Ente e sui pertinenti equilibri di bilanci.
Ciò doverosamente premesso e precisato, la Sezione può ora procedere al vaglio della richiesta del Sindaco del Comune di Comelico Superiore (BL).
II.1. Ammissibilità soggettiva
In relazione alle condizioni soggettive la richiesta, formulata, ai sensi dell'art. 50 del T.U.E.L., dall'organo politico di vertice e rappresentante legale della Comune di Comelico Superiore, è da ritenersi ammissibile.
II.2. Ammissibilità oggettiva
La richiesta del Sindaco del Comune di Comelico Superiore, nella sua complessa articolazione, concerne, essenzialmente l'interpretazione o, meglio, l'applicazione in via estensiva del quadro ordinamentale di riferimento -(in particolare l'art. 28 del C.C.N.L. del 14 settembre 2000 e in precedenza, in termini pressoché analoghi, l'art. 16 del d.P.R. 1 giugno 1979, n. 191, l'art. 22 del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 e l'art. 67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268) che regola a tutt'oggi per gli Enti Locali la delicata materia del rimborso delle spese legali sostenute dai propri dipendenti per la difesa in giudizio inerenti a fatti commessi nell'esercizio delle proprie funzioni -, anche agli amministratori dei predetti Enti, alla luce di orientamenti giurisprudenziali non univoci (quesito n. 1). I successivi tre quesiti sono direttamente collegati alla risoluzione positiva del primo e riguardano sostanzialmente i limiti del suddetto rimborso agli Amministratori e le modalità operative per farvi fronte. Si richiede, altresì, di conoscere se l'eventuale rimborso possa essere collocato contabilmente nell'alveo dell'istituto di riconoscimento di legittimità dei debiti fuori bilancio e con quali modalità.
La richiesta è solo parzialmente ammissibile. 
Sussiste in specie l'attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica. I quesiti, così come formulati hanno, infatti, diretta attinenza alla corretta gestione del bilancio dell'ente locale, posto che le “spese legali”, qualora sostenute dall'ente, rappresentano degli “elementi negativi” del conto economico (cfr.: Sez. Controllo Veneto, deliberazione n. 245/2012/PAR; Sez. Controllo Abruzzo, deliberazione 15/2013/PAR; Sez. Liguria, deliberazione n. 1/2005/Cons.) ed, inoltre, i prospettati problemi interpretativi attengono comunque, nel complesso, alla disciplina sul contenimento e sull'equilibrio della spesa pubblica, annoverabile tra le materie di contabilità pubblica (cfr. Sezione Controllo Veneto, deliberazioni nn. 49, 172, 227 del 2010). Questo rende la questione riconducile all'ambito della tutela degli equilibri di bilancio e, più in generale, di contenimento della spesa pubblica (in termini, Sez. Controllo Veneto, del. 245/2012/PAR).
Sotto tale profilo, pertanto, la richiesta formulata dal predetto Sindaco è da ritenersi ammissibile.
Sussiste solo in parte, invece, il carattere generale ed astratto dei quesiti prospettati, in particolare di quello principale (ossia il primo) inerente alla legittimità dell'assunzione a carico del bilancio delle amministrazioni, delle spese processuali relative a giudizi penali promossi nei confronti di amministratori locali, conclusi con sentenza assolutoria.
Si osserva, infatti, che lo stesso richiederebbe alla Sezione di fornire istruzioni puntuali finalizzate a supportare comportamenti amministrativi e gestionali dell'Ente istante e, pertanto, una attività che esula dall'ambito più specificamente consultivo attribuito alle Sezioni di controllo della Corte dei conti e che, in ogni caso, contrasta con il carattere di generalità ed astrattezza, sottolineato dalla richiamata deliberazione 24 aprile 2004 della Sezione delle autonomie della stessa Corte,  al fine di escludere un'ingerenza della Corte nella concreta attività dell'Ente ed una compartecipazione all'amministrazione attiva (cfr. ex multis Corte dei conti, Sez. reg. contr. Piemonte, 24 luglio 2008, par. 21/2008; Sez. Controllo Veneto, 8 febbraio 2012, n. 184) riferendosi, peraltro, a vicende sulle quali si sono già pronunciati altri plessi giurisdizionali, ove già concluse, o potrebbero ancora intervenire, nell'ambito delle rispettive competenze, altri organi giudiziali quali le Procure e le Sezioni Giurisdizionali di questa Corte, ove ancora in itinere, (cfr. Sez. Controllo Veneto, deliberazione n. 192/2009/PAR; n. 149/2009/PAR).
Ciò decreterebbe la inammissibilità oggettiva della richiesta. Tuttavia, essendo la stessa finalizzata ad