Sentenza

E' il TAR in via esclusiva, e non il giudice ordinario, che ha giurisdizione sul risarcimento danni causati dalla realizzazione della TAV.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 23 aprile - 5 luglio 2013, n. 16883
Presidente Rovelli – Relatore Vivaldi

Svolgimento del processo

Il Consorzio di Bonifica Valle del Liri convenne, davanti al tribunale di Cassino, la T.A.V. spa, il Consorzio Iricav Uno, L'Icla Costruzioni generali spa e la Alstom Transport Electrifiction spa.
Espose quanto segue.
Nell'ambito del "Piano per le linee ferroviarie ad alta velocità", l'Ente Ferrovie dello Stato affidò alla T.A.V. (Treno Alta Velocità) spa, la concessione della progettazione, costruzione e sfruttamento economico del sistema ad alta velocità, autorizzandola a conferire la progettazione e la costruzione a general contractors; con convenzioni del 15.10.1991 e dell'8.2.1994 la T.A.V. spa incaricò il Consorzio Iricav Uno di provvedere alla progettazione e realizzazione della tratta ferroviaria (omissis) e le relative infrastrutture ed interconnessioni; a sua volta, il Consorzio conferì alla Icla Costruzioni Generali spa l'esecuzione dei detti lavori nella tratta interessante gli impianti del Consorzio di Bonifica Valle del Liri, da Ceprano a S. Vittore del Lazio; per la risoluzione dei problemi relativi alle interferenze tra gli impianti del Consorzio di Bonifica e la realizzando ferrovia, in data 20.6.1996, furono concluse fra le parti due convenzioni. Con la prima, il Consorzio di Bonifica ed il Consorzio Iricav Uno disciplinarono i rispettivi rapporti con riferimento all'attraversamento delle opere di bonifica intersecate dal tracciato della realizzanda linea T.A.V.; con la seconda, lo stesso Consorzio e la Icla spa concordarono i lavori di demolizione delle tratte da sopprimere e quelli di costruzione di 28 attraversamenti definitivi, sia di condotte di adduzione, sia di consegne comiziali, comprese nell'area di sedime della costruenda linea ferroviaria, nonché i lavori da eseguirsi sulle aree esterne allo stesso sedime.
In virtù di tali accordi, al Consorzio di Bonifica fu affidato il collaudo idraulico e la vigilanza dei lavori in accordo con la direzione lavori nominata dalla T.A.V., mentre l'esecuzione dei relativi lavori fu affidata alla Icla spa.
Il Consorzio Iricav Uno e la Icla spa eseguirono i lavori provocando notevoli danni all'attività del Consorzio di bonifica, e disservizi alla sua utenza.
In particolare, fu danneggiata la rete di condotte idriche, compromesso il sistema automatizzato di funzionamento degli impianti irrigui attraversati della rete ferroviaria, modificata la circolazione idrica di superficie, alterata la rete di canali di bonifica; ed altri danni furono causati dalla realizzazione dell'elettrodotto a servizio della stessa linea ferroviaria.
Il Consorzio di Bonifica Valle del Uri chiese, quindi, che fosse dichiarata la responsabilità solidale delle società e degli enti convenuti (ad eccezione di Alstom spa) in ordine ai danni arrecati al proprio impianto di automazione, con la conseguente condanna al suo risarcimento.
Integrato il contraddittorio con la chiamata in cause delle compagnie assicuratrici, come indicate in atti, con sentenza del 12.7.2001, il Tribunale di Cassino dichiarò il proprio difetto di giurisdizione ritenendo che le domande proposte appartenessero alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 34 D.Lgs. n. 80/98, come modificato dall'art. 71 della l. n. 205 del 2000.
Ma anche il giudizio riassunto davanti al Tar del Lazio - sezione distaccata di Latina si concluse con sentenza del 22.7.2011, che dichiarò l'inammissibilità del ricorso "per difetto di giurisdizione". Affermò il giudice amministrativo che il danno era dipeso da un comportamento materiale negligente - la cattiva esecuzione dei lavori -, e non da un atto amministrativo illegittimo, o dalla mancanza di un atto amministrativo dovuto, risolvendosi, dunque, in posizioni di diritto soggettivo legate al principio del neminem laedere di cui all'art. 2043 c.c..
Il Consorzio di Bonifica Valle del Liri ha, quindi, proposto, sulla base del conflitto negativo di giurisdizione esistente, ricorso alle Sezioni unite della Corte di Cassazione ai sensi dell'art. 362, comma 2 n. 1 c.p.c. Resistono con controricorsi Icla Costruzioni Generali spa in liquidazione, Alstom Ferroviaria spa (già Alstom System spa), Ina Assitalia spa, Unipol Assicurazioni spa, Assicurazioni Generali spa, Zurich Insurance pic.
Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Motivi della decisione

Preliminarmente, il ricorso è dichiarato ammissibile sotto il seguente profilo.
Il tribunale amministrativo regionale, trovatosi a pronunziare nel vigore della L. 18 giugno 2009, n. 69, ha dichiarato il ricorso in riassunzione inammissibile, declinando la propria giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario, che aveva già affermato di esserne privo, ma non ha ritenuto di sollevare d'ufficio la questione di giurisdizione davanti alle sezioni unite di questa Corte.
Una tale circostanza dimostra che la disciplina dettata dalla L. n. 69 del 2009, art. 59, non è in grado di coprire l'intero arco delle situazioni processuali provocate da una dichiarazione di difetto di giurisdizione e, dunque, non ha prodotto l'abrogazione della disposizione dettata dall'art. 362 c.p.c. (v. anche S.U. 5.5.2011, n. 9841; S.U. 10.3.2011, n. 5681). A ciò non può, allora, sopperire se non il ricorso per conflitto negativo, che, d'altra parte, si presta a far fronte anche ai casi in cui, pur nell'ambito processuale presupposto dalla L n. 69, art. 59, il secondo giudice manchi di sottoporre la questione alle sezioni unite della Corte di cassazione e declini, invece, la sua giurisdizione.
È principio consolidato, infatti, che nell'ipotesi in cui il giudice ordinario ed il giudice amministrativo abbiano entrambi negato, con sentenza, la propria giurisdizione sulla medesima controversia, si è in presenza, non di un conflitto virtuale di giurisdizione (risolvibile con istanza di regolamento preventivo di cui all'art. 41 c.p.c.), ma di un conflitto reale negativo di giurisdizione che, ai sensi dell'art. 362, secondo comma, n. 1, c.p.c. può essere denunciato alle Sezioni Unite della Suprema Corte - con atto soggetto agli stessi requisiti formali del ricorso per cassazione - in ogni tempo e, quindi, indipendentemente dalla circostanza che una delle due pronunzie in contrasto sia o meno passata in giudicato (S.U. 7.1.2013 n. 150; S.U. 20.6.2012 n. 10139; S.U. 18.6.2008 n. 16540; S.U. 20.6.2007 n. 14290; S.U. 20.10.2006 n. 22521).
Per la L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59 infatti, il passaggio in giudicato della sentenza che ha dichiarato la giurisdizione serve a vincolare le parti alla statuizione adottata ed a far salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda, come se fosse stata fin dall'inizio proposta davanti al giudice di cui è dichiarata la giurisdizione (comma 2).
Il passaggio in giudicato non condiziona, invece, il potere del giudice dichiarato competente di sollevare di ufficio davanti alle Sezioni unite della Corte di cassazione la questione di giurisdizione (comma 3).
L'espressione "restano ferme le disposizioni sul regolamento preventivo di giurisdizione", che chiude l'art. 59, comma 3, non incide su tale potere, avendo essa lo scopo di precisare che la nuova disciplina nulla innova in punto di regolamento preventivo di giurisdizione (art. 41 c.p.c.) ( v. anche S.U. ord. 25.11.2011 n. 24904).
Tempestiva, poi, è la pronuncia declinatoria della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, posto che la stessa è stata adottata a seguito di riassunzione, senza lo svolgimento di alcuna attività di trattazione del merito della causa (v. anche S.U. 20.6.2012 n. 10139 in motiv.; S.U. ord. 25.11.2011 n. 24904).
Sulla questione di giurisdizione.
Sono dati di fatto pacifici i seguenti.
Nell'ambito del "Piano per le linee ferroviarie ad alta velocità", l'allora Ente Ferrovie dello Stato affidò alla T.A.V. (Treno Alta Velocità) spa la concessione delle progettazione, costruzione e sfruttamento economico del sistema alta velocità, autorizzandola a conferire la progettazione e la costruzione a General contractors.
Relativamente alla tratta (omissis)  , in data (omissis) , fu conclusa apposita convenzione con il Consorzio Iricav Uno.
Con la conferenza dei servizi del 28.12.1993, indetta, poi, ai sensi dell'art. 7 della legge 15.12.1990 n. 350, fu dichiarata conclusa la procedura relativa alla predetta tratta e, nell'ambito di tale conferenza, il progetto esecutivo depositato dalle Ferrovie dello Stato fu approvato da tutte le Amministrazioni interessate.
L'approvazione del progetto da parte degli invitati alla conferenza di servizi sostituì, ad ogni effetto, gli atti di concerto o di intesa, i pareri, le autorizzazioni, i nulla-osta, le approvazioni e le concessioni previste da leggi statali e regionali, per quanto di competenza degli invitati stessi.
Il complesso procedimento amministrativo cui si è accennato è contrassegnato da atti che costituiscono esemplificazione del potere amministrativo.
Ora, con la sua domanda, il Consorzio di Bonifica Valle del Liri chiede il risarcimento dei danni arrecati ai propri impianti, aree e rete idrografica; la dichiarazione di illegittimità della collocazione dei tralicci dell'elettrodotto a servizio della linea TAV, con condanna dei convenuti "al ripristino dello stato dei luoghi previa rimozione dei detti tralicci, con condanna allo spostamento degli stessi a distanza di salvaguardia dalle rete irrigua consortile...".
È principio pacifico che la giurisdizione debba essere determinata sulla base della domanda, con la specificazione che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva, non già la prospettazione compiuta dalle parti, bensì il petitum sostanziale.
E questo deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (S.U. ord. 11.10.2011 n. 20902; S.U. ord. 25.6.2010 n. 15323).
I danni lamentati dal Consorzio di Bonifica, oggi ricorrente, sono stati cagionati dalla realizzazione delle linea ferroviaria ad alta velocità (OMISSIS)    , oggetto del complesso procedimento amministrativo descritto, e non possono essere attribuiti soltanto a cattiva esecuzione dei lavori, quindi a meri comportamenti materiali che escludono la giurisdizione amministrativa.
Viceversa, la natura amministrativa del procedimento, il carattere soprattutto pubblico degli interessi coinvolti, le scelte discrezionali operate dalla Pubblica Amministrazione, il ricorso a strumenti anche autoritativi, la manifesta incidenza sul territorio del progetto e della sua attuazione, ed il carattere decisivo attribuito dall'art. 34 d. lgs. n. 80 del 1998 al nesso - nella specie ricorrente e già affermato (S.u. ord. 27.7.2005 n. 15660) - tra atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni, e soggetti ad esse equiparati, da un lato, ed uso del territorio, dall'altro, riconducono oggettivamente la controversia, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quale prevista dall'art. 34 del d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, in vigore, nel testo come modificato dalla legge 21 luglio 2000 n. 205, alla data (12.1.2005) di proposizione della domanda, rilevante a tali effetti ai sensi dell'art. 5 c.p.c..
Né in senso contrario, può invocarsi la sentenza in data 6 luglio 2004 n. 204 della Corte costituzionale - che ha, tra l'altro, dichiarato la parziale illegittimità costituzionale del primo comma del citato art. 34, come sopra modificato - poiché l'uso del territorio consegue, nella specie, ad atti e provvedimenti della pubblica amministrazione, e non a meri comportamenti.
Alla stessa conclusione conduce la valenza tendenzialmente omnicomprensiva, in quanto abbracciante la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, dell'espressione materia urbanistica, più volte sottolineata da questa Corte (S.U. ord. 7.12.2004 n. 22890).
Inoltre, nelle materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto.
Così - sulla base della norma dell'ari. 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, modif. dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000 -, il tribunale amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno che può essere disposto, dal giudice amministrativo, non soltanto se investito della domanda di annullamento dell'atto amministrativo, quale effetto ulteriore della riscontrata illegittimità di esso, ma anche - purché ricorra la giurisdizione esclusiva o generale di legittimità - nel caso in cui la parte interessata si limiti ad invocare la sola tutela risarcitoria (v. anche S.U. ord. 1.6.2006 n. 13028).
Peraltro, deve anche evidenziarsi che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, le norme che attribuiscono al giudice amministrativo la giurisdizione in particolari materie vanno interpretate nel senso che non vi rientra ogni controversia che in qualche modo riguardi una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva, non essendo sufficiente il dato della mera attinenza della controversia con la materia, ma soltanto le controversie che abbiano ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri (S.U. 25.2.2011 n. 4614).
Ora, nella specie, ricorrono, sia il presupposto oggettivo, sia quello soggettivo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Da un lato, infatti, la progettazione e la realizzazione della tratta ferroviaria in questione - manifestamente incidenti sul territorio - risulta inserita nel complesso procedimento amministrativo di cui si è detto.
Dall'altro, alla TAV, anche alla luce dell'evoluzione della nozione di P.A. correlata ai mutamenti del quadro normativo, va riconosciuta almeno la veste di soggetto equiparato alle amministrazioni pubbliche, quale strumento cui si è fatto ricorso per la realizzazione di fini pubblici (nella specie, il trasporto ferroviario, qualificato come servizio pubblico essenziale dall'art. 1, comma secondo, lettera b), della legge 12 giugnol990, n.146) e con mezzi finanziari riferibili, direttamente o indirettamente, alla Pubblica Amministrazione in senso proprio (così S.U. ord. 27.7.2005 n. 15660).
Si tratta, quindi, di attività funzionale all'esercizio di potestà pubbliche, svolta secondo le regole del procedimento amministrativo o dei moduli convenzionali sostitutivi previsti dalla L. n. 241 del 1990.
Né va sottovalutato che il Consorzio di Bonifica, nella specie, agisce quale Ente gestore di un pubblico servizio di cui era titolare la Regione Lazio, ed in questa veste fa valere la lesione di un proprio diritto in conseguenza della violazione, sia di obblighi convenzionali, sia del generale principio del neminem laedere, che si è tradotto, in concreto, nel malfunzionamento o nel pregiudizio ad un servizio pubblico del quale il Consorzio era gestore (linea ferroviaria ad alta velocità).
Si tratta, quindi, anche sotto questo profilo di un servizio pubblico in materia di urbanistica.
Le conclusioni cui si è giunti poggiano anche sul concetto di accordo o convenzione sostitutiva di cui la Pubblica Amministrazione può servirsi per il perseguimento di interessi pubblici e che nulla toglie, sotto il profilo del riconoscimento della giurisdizione esclusiva, anche oggi, pur essendo stato abrogato l'art. 11, quinto comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241-applicabile ratione temporis nella specie -, ad opera dell'art. 4, primo comma, Allegato 4, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.
Il giudizio in esame, infatti, attiene anche all'esecuzione (od alla mancata esecuzione) di accordi da qualificare come integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo concessorio, ai sensi dell'art. 133, lett. A), n. 2, del citato decreto legislativo, che individua tali controversie tra quelle riservate al giudice amministrativo (v. anche S.U. ord. 17.5.2013 n. 12111; S.U. ord. 24.1.2013 n. 1713; S.U. ord. 9.3.2012 n. 3689).
Con riferimento, poi, alla affermata giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, va rilevato che il presente giudizio non attiene direttamente alla tutela delle acque pubbliche, né ha un'incidenza immediata e diretta sulle stesse; e neppure si discute in via diretta, di diritti correlati alle derivazioni e utilizzazioni di acque pubbliche, ma si tratta di controversia relativa ad atti solo strumentalmente finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche; di qui la giurisdizione del giudice amministrativo (v. anche S.U. ord. 19.4.2013 n. 9534).
Quanto al profilo relativo al supposto deferimento ad arbitri della controversia sollevato da uno dei resistenti, deve rilevarsi che il ricorso all'arbitrato, previsto dall'art. 6, comma 2, della legge 21 luglio 2000, n. 205, nelle controversie concernenti materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, secondo l'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, è possibile solo per le controversie da risolvere mediante arbitrato rituale di diritto.
Ma l'esame sulla deferibilità ad arbitri della controversia devoluta per legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, costituisce questione non di giurisdizione in senso tecnico, ma di merito, in quanto inerente alla validità del compromesso o della clausola compromissoria (v. anche S.U. 3.8.2000 n. 527; S.U. 5.12.2000 n. 1251; S.U. 30.11.2006 n. 25508; S.U. 1.7.2008 n. 17934).
Il suo esame, pertanto, potrà formare oggetto di esame nel giudizio di merito.
Conclusivamente, è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
La sentenza emessa dal TAR Lazio è cassata, e la causa è rimessa allo stesso TAR Lazio.
La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo. Cassa la sentenza del Tar Lazio, davanti al quale rimette le parti. Compensa le spese del giudizio di cassazione.