Sentenza

Conferenza di servizi ex art. 5 d.P.R. n. 447/1998 e tutela del terzo controinteressato all'emanazione del provvedimento finale per insediamento o ampliamento di impianti produttivi.

N. 00525/2013 REG.SEN.

N. 00290/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 290 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Imprendo S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Luca Di Rocco, con domicilio eletto presso Luca Di Rocco in Pescara, via della Bonifica 48/1;

contro

Comune di Pescara, rappresentato e difeso dall'avv. Paola Di Marco, con domicilio eletto presso Paola Di Marco in Pescara, Ufficio Legale Comune;

nei confronti di

Antonio Calvaresi e Costantina Maria Orlando, rappresentati e difesi dall'avv. Pierluigi De Nardis, con domicilio eletto presso Pierluigi De Nardis in Pescara, via R.Elena, 20;

per l'annullamento

della delibera n. 197 del 19 dicembre 2011 con cui il Consiglio comunale di Pescara ha approvato la variante urbanistica SUAP per la realizzazione di un impianto sportivo polivalente secondo il progetto presentato dai controinteressati da localizzare in prossimità di quello della società ricorrente.

Nonchè, con motivi aggiunti, per l'annullamento del permesso di costruire n. 342 del 25.10.2012, rilasciato dal Comune di Pescara alle parti controinteressate per la realizzazione dell'impianto sportivo nella zona "Fosso Grande".


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pescara, di Antonio Calvaresi e di Costantina Maria Orlando;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2013 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi per le parti i difensori avv. Federico Pace, su delega dell'avv. Luca Di Rocco, per la società ricorrente, avv. Paola Di Marco per il Comune resistente e avv. Pierluigi De Nardis per i controinteressati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente ha impugnato la delibera di consiglio comunale n. 197 del 19 dicembre 2011, con la quale è stata approvata la variante urbanistica ex articolo 5 del d.p.r. n. 447 del 1998, per la realizzazione di un impianto sportivo nella zona “Fosso Grande” del Comune di Pescara.

Con successivi motivi aggiunti depositati il 15 gennaio 2013, la ricorrente ha impugnato il permesso di costruire rilasciato ai controinteressati per la realizzazione dell'impianto sportivo; ha inoltre esteso l'impugnazione ad alcuni atti connessi, quali il parere di non contrasto espresso dall'Amministrazione provinciale in conferenza di servizi; l'autorizzazione paesaggistica rilasciata dall'Amministrazione comunale.

Secondo la ricorrente, l'Amministrazione nel disporre la variante al P.R.G., non avrebbe tenuto in adeguato conto la circostanza che il progetto in disamina non è un ampliamento, in quanto, da un lato, la realizzazione di un ristorante modificherebbe la destinazione d'uso precedente, dall'altro, l'impianto preesistente è separato dalle aree oggetto del nuovo intervento da un corso d'acqua e relative aree demaniali, attraversabili solo con un ponticello in legno realizzato dalla Provincia e sul quale i controinteressati non hanno alcun titolo che ne assicuri uno stabile uso e godimento; inoltre, il precedente impianto è situato su territorio di altro Comune; le deroghe al PRG consentite con la procedura della variante ne avrebbero stravolto l'impostazione di zona, atteso che si è derogato al lotto minimo, alla destinazione d'uso di zona, alla cessione di aree minime per gli standards, alla possibilità di realizzare manufatti in cemento armato, e tutto ciò mentre nel caso dell'assenso all'impianto dei ricorrenti, con una convenzione urbanistica, si era imposto a questi ultimi, per ottenere la variante, la cessione di terreni per standards in misura superiore alle previsioni di PRG; e tutto ciò non tenendo neanche in considerazione, a fini della valutazione dell'interesse pubblico ad un simile insediamento in quella zona, la circostanza che nelle immediate vicinanze era già presente un impianto di tale natura di proprietà dei ricorrenti stessi; non sarebbero stati tenuti poi in debita considerazione i pareri negativi espressi dall'ASL, dall'ACA e dall'ARTA, riguardanti, rispettivamente, la presenza di un sito inquinato nei pressi dell'area di intervento, l'inadeguatezza dell'impianto fognante, e l'insufficienza della documentazione presentata con riferimento allo studio di impatto acustico; il genio civile poi avrebbe fatto rilevare la mancanza nella relazione geologica della verifica di fattibilità geomorfologica.

Con ordinanza n. 46 del 2013 è stata accolta l'istanza cautelare, poi confermata dal Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1575 del 2013.

All'udienza del 24 ottobre 2013 la causa è passata in decisione.

Preliminaremente la parte controinteressata rileva che il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile in quanto si è impugnata la delibera di consiglio comunale che ha autorizzato la variante in deroga al prg ex articolo 5 del d.p.r. n. 447 del 1998, ma non il parere favorevole espresso in sede di conferenza di servizi.

Viceversa, proprio la giurisprudenza richiamata dai controinteressati (cfr. la memoria depositata il 16 ottobre 2012) depone nel senso che la conferenza di servizi, nel caso di specie, deve essere considerata come atto interno al procedimento, e quindi, secondo i principi generali, ha rilevanza esterna solo qualora determini un arresto procedimentale, incidendo così irrimediabilmente sulla posizione giuridica lesa.

A tal proposito, è appena il caso di osservare che nel caso di arresto procedimentale la posizione giuridica lesa immediatamente e irreversibilmente è quella dell'istante e non dei controinteressati al rilascio del titolo (che viceversa sono proprio i ricorrenti, nel caso in esame), proprio perché l'arresto procedimentale si può realizzare solo con atti interni che impediscono il rilascio del provvedimento richiesto (T.A.R. Milano sentenza 7 marzo 2012 n. 766), non quindi nel caso di una proposta positiva; nel caso di specie, appunto, la proposta di variante è stata favorevole, e pertanto ha conservato valenza endoprocedimentale (come evincibile ex articolo 5 del d.p.r. n. 447 del 1998), anche nei confronti dei controinteressati, odierni ricorrenti.

Del resto, la proposta di variazione della strumento urbanistico assunta dalla Conferenza dei servizi non è certamente vincolante per il Consiglio comunale, il quale deve autonomamente valutare se aderire o meno ad essa (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 19 ottobre 2007 n. 5471),

Altra eccezione di rito attiene alla presunta tardività del deposito del ricorso, postulando a tal fine che la questione in oggetto sia riconducibile nel novero delle procedure espropriative per pubblica utilità e quindi assoggettata al rito speciale con dimidiazione dei termini di deposito ex articolo 199 c.p.a.

Anche qui, è appena il caso di osservare che il procedimento in esame non contempla alcuna dichiarazione di pubblica utilità delle opere né alcuna espropriazione secondo i principi desumibili dal d.p.r. n. 327 del 2001.

Non coglie nel segno neanche l'eccezione di inammissibilità per omessa notifica alla Provincia di Pescara, che andrebbe evocata in ragione dell'impugnazione del proprio parere di non contrasto espresso in sede di conferenza di servizi.

A tal fine, possono richiamarsi le stesse considerazioni svolte sulla natura di atto meramente interno del verbale della conferenza di servizi, nel procedimento in disamina tipizzato all'articolo 5 del d.p.r. cit., e quindi dei pareri in essa espressi.

Il ricorso è fondato.

Come si rileva dalla delibera impugnata n. 197 del 2011, il Consiglio comunale ha ritenuto di procedere alla variante ex articolo 5 del d.p.r. n. 447 del 1998, ritenendo che nelle altre zone omogenee del PRG non vi fossero aree idonee a consentire l'ampliamento dell'impianto preesistente, circostanza che andrebbe valutata, sempre secondo il Comune, in relazione allo specifico progetto presentato; ravvisando pertanto nella ratio della norma in esame quella di favorire lo sviluppo degli investimenti anche mediante l'ampliamento degli impianti produttivi esistenti; l'Ente locale ha inoltre ritenuto rilevante tale iniziativa in termini di “agevolazione per le attività produttive e in termini occupazionali con la creazione di nuovi posti di lavoro”.

Come è noto, l'art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (sostituito dall'articolo 8 del d.p.r. n. 160 del 2010, nei termini di cui all'articolo 12 del medesimo d.p.r.), dispone che ove il progetto sia in contrasto (come è palese nel caso di specie) con lo strumento urbanistico, ma sia conforme con la normativa ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro, il responsabile del procedimento possa convocare una conferenza di servizi per le conseguenti decisioni, che costituiscono proposta di variante allo strumento urbanistico e sulle quali si pronuncia il Consiglio comunale.

Questo Tribunale, con sentenza 20 maggio 2004, n. 453, ha già avuto modo di interpretare tale normativa, ed ha in merito chiarito, per la parte che qui interessa, che nell'ipotesi di ampliamento di un insediamento produttivo, ove il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento, in base al disposto degli artt. 1 e 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447, recante il regolamento per la semplificazione dei procedimenti di localizzazione degli impianti produttivi, può convocare una conferenza di servizi per la variazione dello strumento urbanistico; e in simili casi di ampliamento di impianti preesistenti, la necessità di variare lo strumento urbanistico deve essere valutata in relazione al progetto presentato, cioè tenendo conto della circostanza che trattasi di un progetto di ampliamento di un insediamento produttivo già operante, sicché l'area da destinare all'ampliamento della relativa attività non può essere ricercata altrove, ma deve evidentemente trovarsi in stabile e diretto collegamento con quella dell'insediamento principale e da ampliare (deve darsi peraltro atto di un orientamento più restrittivo in giurisprudenza, secondo cui anche nel caso di ampliamento deve sussistere il presupposto della mancanza di aree destinate ad attività produttive nel piano regolatore comunale; cfr. Consiglio di Stato, sentenza 11 aprile 2007 n. 1644).

Ciò premesso, il Collegio rileva, innanzitutto, che la circostanza che il precedente impianto si trovi in area di altro Comune (quello di Spoltore, cfr. pagg. 8 e 10 del ricorso introduttivo) non è affatto neutra (del resto il dubbio è sorto anche i partecipanti alla conferenza di servizi, in ordine alla qualificazione di tale intervento come ampliamento o nuovo impianto nel Comune di Pescara, cfr. il verbale del 21 gennaio 2009), quantomeno ai fini del denunciato difetto di istruttoria circa i presupposti per assentire l'intervento stesso.

E' evidente infatti che trovandosi l'impianto preesistente su aree di altro Comune, si sarebbe dovuto quantomeno accertare preliminarmente se neanche nel PRG di quello stesso Comune vi erano aree site a distanza simile e che consentivano urbanisticamente l'ampliamento dell'impianto, senza stravolgere le impostazioni del PRG.

In simili casi, difatti, l'eventuale circostanza che l'istante non ne fosse proprietario è del tutto neutra, non avendo la norma una funzione di aiuto pubblico alle imprese, ma solo di consentire la rimozione di ostacoli giuridici, realmente esistenti, allo sviluppo produttivo.

Pertanto, l'insufficienza delle aree limitrofe deve essere riferita agli strumenti urbanistici che le disciplinano e non al patrimonio del richiedente (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 11 aprile 2007 n. 1644).

Tale presupposto appare imprescindibile, ad avviso del Collegio, altrimenti si trasformerebbe la norma di cui all'articolo 5 cit. da disposizione di carattere eccezionale e quindi di stretta interpretazione (cfr. T.A.R. Lecce sentenza 12 aprile 2012 n. 620) a norma di portata derogatoria generale e ordinaria.

Detta procedura ha infatti carattere eccezionale non solo in quanto derogatoria, con norma secondaria, della procedura ordinaria di formazione dello strumento urbanistico, ma soprattutto perché introduce una procedura accelerata, a iniziativa privata, di eventuale revisione dello strumento di pianificazione, invertendo così i rapporti e i ruoli circa la valutazione degli interessi all'ordinato e generale assetto del territorio (cfr. Consiglio di Stato sentenza 27 luglio 2011 n. 4498).

Tale inversione dei rapporti non può divenire una regola generale di rielaborazione dello strumento urbanistico, con tutte le intuibili conseguenze, quantomeno con riferimento all'incidenza sugli standards non predisposti per simili ampliamenti.

In giurisprudenza appare infatti pacifico che la disciplina del procedimento di cui trattasi è di stretta interpretazione (cfr. in tal senso Consiglio di Stato, sentenze 4 maggio 2006, n. 2170; 14 dicembre 2006, n. 7425; 19 ottobre 2007, n. 5471).

Con la successiva sentenza n. 875 del 2007, questo Tribunale amministrativo ha avuto modo di chiarire che ove si tratti di ampliare un impianto produttivo esistente non occorre la verifica di insufficienza di aree su zone omogenee in tutto il Comune, ma solo con riferimento alle aree limitrofe all'impianto, purchè l'ampliamento si trovi evidentemente in stabile e diretto collegamento con quella dell'insediamento principale da ampliare.

Nel caso di specie, viceversa, come dedotto dal ricorrente e come emerso dagli atti di causa, tra le aree dell'insediamento preesistente e quelle dell'impianto autorizzato scorre un corso d'acqua demaniale sul quale, sempre in area demaniale, è stato realizzato un ponticello in legno ad opera della Provincia; su tale unico passaggio il ricorrente non ha alcun titolo concessorio (che potrebbe ad esempio permettergli di mantenere il ponticello agibile e di impedire che esso sia invaso da vegetazione), sicchè, ad avviso del Collegio, nel caso di specie manca proprio uno stabile collegamento tra le due aree, oltre alla circostanza evidente che si tratta di un collegamento tutt'altro che diretto.

Le due aree sono appunto separate dalle sponde del fiume, con relativa vegetazione e arbusti (quindi prive di opere di urbanizzazione, come si evince agevolmente dalla documentazione versata in atti, cfr. il deposito del 4 febbraio 2013 dei resistenti), unite tra loro solo dal ponticello in legno, realizzato all'interno di tale vegetazione.

L'area che si assume quale collegamento tra le due zone dell'impianto, in sostanza, non si presenta neanche urbanizzata nè quindi urbanisticamente deputata a tale tipo di funzione.

E' appena il caso di evidenziare, del resto, che se si consentisse un'interpretazione del concetto di ampliamento tale da estendersi anche a terreni non confinanti ma separati da corsi d'acqua, aree demaniali non urbanizzate e quant'altro, si finirebbe per dilatare a dismisura e senza confini certi e predeterminati il concetto stesso di ampliamento che, di per sé, è già qui assunto, rispetto ad altri ricordati orientamenti giurisprudenziali e rispetto alla lettera della norma, in una concezione estensiva con riferimento al presupposto della carenza di aree nel restante territorio comunale.

Tali circostanze impediscono pertanto di considerare il progetto come ampliamento diretto e stabile di un impianto esistente.

L'accoglimento di tali censure è pienamente satisfattivo dell'interesse sostanziale del ricorrente e quindi esime il Collegio dall'esame degli ulteriori motivi.

Sussistono, tuttavia, in relazione alla complessità della normativa applicabile alla fattispecie e delle questioni interpretative che tale normativa pone, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Michele Eliantonio, Presidente

Dino Nazzaro, Consigliere

Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore

 		
 		
L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
 		
 		
 		
 		
 		

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/11/2013

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO