Sentenza

Assunzione di personale da parte del Comune. Se vi è esercizio di attività discrezionali nel perseguimento di interessi pubblici la giurisdizione è del giudice amministrativo

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 25 giugno - 24 luglio 2013, n. 17932
Presidente Miani Canevari – Relatore Piccialli

Svolgimento del processo

Con atto notificato il 10.3.2005 il Comune di Caltanissetta citò al giudizio del locale tribunale la Regione Siciliana e l'Assessorato della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali della Regione Siciliana, chiedendone la condannar titolo di risarcimento danni ex art. 2043 c.c., al pagamento della somma di Euro 15.627.802, 66, corrispondente alla spesa affrontata, in relazione al periodo 1996 - 2004, in conseguenza dell'aumento della pianta organica dei propri dipendenti, disposto al fine di far fronte ai servizi scolastici (in particolare di refezione) in forza delle leggi regionali n. 22 del 1991 e n, 25 del 1993, il cui rimborso, a suo avviso derivante da una " situazione di aspettativa di diritto soggettivo", assumeva aver vanamente richiesto all'amministrazione regionale.
Si costituirono le parti convenute, eccependo la Regione il proprio difetto di legittimazione passiva, l'assessorato il difetto di giurisdizione e l'infondatezza della domanda, per inconfigurabilità del diritto ex adverso dedotto in ragione della natura discrezionale dei provvedimenti implicati; l'adito tribunale, con sentenza n. 251 del 2010, dichiarata la carenza di legittimazione della prima, accolse, nei confronti del secondo la domanda, ravvisando nella posizione dedotta una situazione di diritto soggettivo.
Ma a seguito del gravame dell'amministrazione soccombente, cui aveva resistito quella attrice, la Corte d'Appello di Caltanissetta con sentenza dei 12.7-22.9.2012, in riforma di quella appellata, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, con compensazione delle spese del doppio grado del giudizio, ritenendo la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo, in quanto involgente l'esercizio di attività discrezionali nel perseguimento di interessi pubblici, consistenti nell'assicurazione dei servizi decentrati con leggi regionali agli enti territoriali, demandando agli stessi "l'istituzione delle qualifiche e dei profili professionali secondo i servizi programmati (a discrezione delle amministrazioni locali) e secondo standards predisposti dall'Assessore per gli enti locali"; sicché le situazioni soggettive implicate nell'esercizio di tali poteri non avrebbero potuto che configurarsi quali interessi legittimi.
Ricorre contro tale sentenza il Comune di Caltanissetta, ai sensi dell'art. 360 c. 1 n. 1 c.p.c..
Resiste, con rituale controricorso dell'Avvocatura Generale dello Stato, l'amministrazione intimata, oggi denominata Assessorato della Famiglia, delle Politiche Sociali e delle Autonomie Locali della Regione Siciliana.
Il Comune di Caltanissetta ha, infine, depositato una memoria illustrativa.

Motivi della decisione

p.1. Con l'unico motivo di ricorso si deduce "giurisdizione della magistratura ordinaria a decidere sulle domande avanzate dal Comune di Caltanissetta - violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 4 e 9 L.R.S. n. 22/1991 e art. 57 L.R.S. n.22/1993 e 45 L.R.S. n. 6/1997". Si ribadisce la tesi, recepita dal primo giudice, ddla sussistenza nella fattispecie di una posizione di diritto soggettivo dell'amministrazione attrice, che sarebbe risultata lesa dal comportamento omissivo di quella convenuta, integrante un vero a propri atto illecito comportante risarcimento ex art. 2043 c.c., per inosservanza di precisi obblighi che sarebbero derivati a carico della stessa dall'avvenuto ampliamento degli organici da parte del comune, disposti secondo i dettami ed entro i limiti contenuti nella legge regionale (art. 1 co. 1 e 2 L.R.S.n. 22/1991), che avrebbe anche previsto (all'art. 9) la totale copertura finanziaria al riguardo, successivamente confermata dall'art. 57 co. 5 L.R.S. n.25/1993, in cospetto della quale la fruizione del contributo per i comuni, disponenti l'ampliamento delle piante organiche sarebbe divenuta automatica, senza alcuna discrezionalità da parte dell'assessorato regionale. Si soggiunge che la successiva legge regionale n. 6 del 1997 non avrebbe conferito alcun potere discrezionale in proposito all'amministrazione regionale, essendosi limitata (all'art. 45) alla istituzione di un fondo unico per la corresponsione delle somme in questione sulla base della ripartizione effettuata dall'assessorato tra i Comuni e le Province.
p.2. Nel controricorso si insiste sulla tesi, recepita dal giudice di appello, della natura discrezionale dei provvedimenti previsti dalle norme regionali di riferimento, sia nella fase deliberativa, sia in quella di erogazione della spesa, evidenziando come all'organo regionale a tanto deputato competa lo specifico e preliminare compito di ripartire tra tutti gli enti locali l'ammontare globale della spesa, come fissato per i singoli esercizi e di calcolare la somma dovuta a ciascuno degli stessi, così operando una valutazione comparativa delle diverse situazioni tra i singoli enti aspiranti al finanziamento, con la conseguente natura di interessi legittimi delle posizioni di questi ultimi.
p.3. Ritiene il collegio che la sentenza impugnata abbia correttamente ravvisato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, non essendo la posizione del Comune di Caltanissetta, di mera aspettativa al corretto svolgimento del procedimento amministrativo finalizzato all'erogazione del contributo in questione agli enti interessati, in proporzione alle disponibili risorse finanziarie al riguardo stanziate dalla Regione, configurabile quale diritto soggettivo, la cui lesione avrebbe consentito il ricorso al tribunale ordinario.
Il precedente giurisprudenziale citato dall'ente ricorrente, costituito dalla sentenza n. 14288 del 2006 (in tema di copertura degli oneri conseguenti alla trasformazione in rapporti da tempo determinato a tempo indeterminato di quelli relativi al personale tecnico, assunto dai Comuni siciliani ai sensi dell'art. 30 della l.reg.n. 37/85, sost. dall'art. 14 della l.reg. n.26/86) riguarda, invero, una vicenda solo in apparenza simile alla presente, poiché in quell'occasione l'assunzione dei lavoratori in questione era avvenuto in forza di una espressa autorizzazione della Regione, che aveva poi disciplinato con proprio regolamento le modalità di trasformazione dei rapporti, senza contemplare ulteriori attività autorizzative, con la conseguenza che la successiva verifica dell'osservanza delle condizioni per l'assunzione non implicava l'esercizio di alcuna attività discrezionale, ma soltanto il riscontro dei presupposti di legge per l'erogazione della provvista.
Una situazione del genere non si ravvisa, invece, nel caso del personale assunto ai sensi della legge regionale n. 22 del 1991 e confermato in base a quella n. 25 del 1993, vertendosi in ipotesi in cui le assunzioni non risultano essere state preventivamente, singolarmente o comunque numericamente, autorizzate con provvedimenti ad hoc della Regione, ma sono avvenute in forza di una norma genericamente conferente tale facoltà agli "enti locali dell'isola" che "possono provvedere all'ampliamento delle rispettive piante organiche in misura non superiore al 20 per cento" (art. 1 co. 1 lr. 22/91), istituendo "qualifiche e/o profili professionali in funzione dello svolgimento di servizi e secondo standards predisposti con decreto dell'Assessore per gli enti locali da emanarsi entro 90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge" (co. 2 art. cit.).
A parte la considerazione che il decreto, previsto dal citato co. 2 non risulta - né viene dedotto dalle parti nei rispettivi atti - essere stato emesso dal convenuto assessorato, va osservato come, vertendosi in ipotesi in cui le assunzione erano previste e rimesse a valutazioni discrezionali delle stesse amministrazioni locali, con ampi margini, pur nell'ambito del previsto tetto massimo percentuale, di variabilità ed impossibilità, dunque, di determinare a priori una preventiva copertura per tutte le assunzioni, la cui consistenza numerica all'atto dell'approvazione della legge regionale non avrebbe potuto stimarsela disposizione contenuta nel successivo articolo art. 9 contenente l'indicazione delle somme al riguardo stanziate per il biennio 1991 - 93, non avrebbe potuto essere interpretata, come preteso dal comune nisseno e ritenuto dal primo giudice, quale preciso impegno a far fronte a tutti gli oneri finanziari, cui gli enti locali fossero comunque andati incontro provvedendo a quelle assunzioni, ma soltanto quale impegno a contribuirvi e ripartire le somme stanziate, ovviamente limitate e la cui sufficienza a coprire tutte le suesposte esigenze non poteva ritenersi certa, tra le varie amministrazioni interessate, previo risconto dell'osservanza dei limiti di cui si è detto e degli "standards" di cui al provvedimento attuativo demandato all'assessorato competente.
Né il quadro normativo può ritenersi mutato a seguito dell'entrata in vigore della legge regionale n. 25 del 1993, il cui art. 57 co. 5, nel richiamare l'art. 1 della precedente legge del 1991 e confermare che alle spese, calcolate per ciascun ente, entro il limite anzidetto, si sarebbe fatto fronte con le somme già stanziate con la legge richiamata, anche in questo caso ha indicato le modalità di attribuzione agli enti locali di una somma complessiva a suo tempo oggetto del collettivo stanziamento, la cui sufficienza a coprire tutte le assunzioni, in concreto avvenute in forza della normativa richiamata, non risulta tuttavia dimostrata.
In siffatto contesto, in cui il meccanismo normativo non risulta tale da giustificare l'insorgenza, da parte degli enti assuntori del personale in questione, a pretese creditizie, alla cui determinazione avrebbe dovuto necessariamente provvedersi in un momento successivo, sulla base di provvedimenti rimessi all'ente regionale diretti alla proporzionale ripartizione dello stanziamento in questione, deve concludersi che correttamente la Corte d'Appello di Caltanissetta abbia escluso la lesione, da parte dell'amministrazione convenutaci un diritto soggettivo di credito, la cui insorgenza avrebbe potuto verificarsi soltanto a conclusione del procedimento discrezionale di ripartizione dei fondi, posti a disposizione dell'assessorato competente, per far fronte alle esigenze delle amministrazioni locali in questione, derivanti dall'esercizio dei poteri di aumento delle piante organiche previste della citata legge.
In relazione alla instaurazione ed al corretto svolgimento di tale procedimento, propedeutico alla insorgenza dei credutagli enti locali interessati può riconoscersi soltanto una posizione di interesse legittimo, la cui eventuale lesione avrebbe potuto esser fatta valere solo davanti al competente giudice amministrativo.
p.4. Il ricorso va conclusivamente respinto.
p.5. Sussistono tuttavia giusti motivi per la compensazione delle spese del giudizio, tenuto conto della non agevole interpretazione delle norme legislative di riferimento.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa interamente le spese del giudizio.