Sentenza

Titoli edificatori. Soggetti legittimati ad impugnare. Decorrenza del termine decadenziale per impugnare

TAR LAZIO di ROMA - SENTENZA 18 luglio 2012, n.6564 - Pres. Pugliese – est. Vinciguerra

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11598 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Maria Antonietta Fabi, rappresentata e difesa dall'avv. Adriano Casellato, con domicilio eletto presso Adriano Casellato in Roma, viale Regina Margherita, 290; 

contro

Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Catia Livio, con domicilio eletto in Fiumicino, via Portuense n. 2496; 

nei confronti di

MOAI s.r.l., in persona del suo rappresentante legale, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Claudia Ioannucci, con domicilio eletto presso Maria Claudia Ioannucci in Roma, via Maria Adelaide, 12; Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Elisa Caprio, con domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna, 27; 

per ottenere

- l'accertamento dell'illegittimità del titolo abilitativo implicito maturato sulla denuncia d'inizio attività presentata da Bianchi Emanuele, quale amministratore della MOAI s.r.l., al Comune di Fiumicino in data 18.2.2010, nonché, ove occorra, della concessione per spiaggia libera attrezzata rilasciata dal Comune di Fiumicino a Bianchi Emanuele, poi MOAI s.r.l., sul punto di arenile n. 15 p.u.a., in località Passoscuro, e della connessa convenzione di esercizio;

- l'annullamento della determinazione dirigenziale n. prot. 18531 del 29.3.2006 della Circoscrizione Doganale di Roma I e della determinazione dirigenziale n. prot. 43113 del 7.7.2006 del Comune di Fiumicino, Area Ambiente e Turismo, Ufficio Demanio Marittimo, con le quali il sig. Emanuele Bianchi è stato autorizzato a realizzare una recinzione nell'area di concessione demaniale di MOAI s.r.l., che rappresenta;

- l'annullamento della deliberazione 12.3.2004 n. 51 della Giunta Comunale di Fiumicino, con la quale sono stati definiti gli indirizzi per la collocazione dei chioschi previsti nel piano urbanistico dell'arenile (p.u.a.);

- ove occorra, l'annullamento della circolare 13.2.2004 n. 1 del dirigente dell'Area Attività Produttive del Comune di Fiumicino e gli atti approvativi della convenzione per la gestione della spiaggia libera attrezzata in concessione al sig. Emanuele Bianchi, intervenuta il 9.8.2007 tra il predetto e il Comune di Fiumicino;

- l'annullamento della concessione demaniale n. 415/2003, rilasciata dal Comune di Fiumicino al sig. Emanuele Bianchi;

- l'annullamento della concessione edilizia n. 86/C/2003, rilasciata dal Comune di Fiumicino al sig. Emanuele Bianchi;

- l'annullamento delle delibere nn. 128/2006 e 83/2011 della Giunta Comunale di Fiumicino, relative all'approvazione della convenzione stipulata con il sig. Emanuele Bianchi, per conto di MOAI s.r.l., il 9.8.2007;

- il risarcimento dei danni;



Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino, della MOAI s.r.l. e della Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2012 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.



FATTO

La sig.ra Maria Antonietta Fabi è titolare di concessione demaniale n. 506/2009 in Fiumicino, località Passoscuro, su terreno antistante la spiaggia contrassegnata con il punto n. 15 del piano comunale di utilizzazione dell'arenile (p.u.a.).

Il suddetto punto n. 15 è oggetto di concessione per spiaggia libera attrezzata, intestata al sig. Emanuele Bianchi, amministratore della MOAI s.r.l.

Il presente ricorso contesta la legittimità delle opere strutturali compiute a seguito di denuncia d'inizio attività (d.i.a.) presentata da MOAI il 18.2.2010, in variante al permesso di costruire 24.4.2008 n. 120.

Sostiene parte ricorrente che il progetto in d.i.a. prevede la realizzazione in spiaggia di una zona d'ombra a mezzo tettoia di lunghezza pari a mt. 13,15 e altezza di mt. 2,50, con adiacente area per deposito lettini recintata e schermata a cannucce per altezza pari a quella della tettoia.

Lamentando l'impedimento della visuale marina dal terreno di propria concessione a causa dei manufatti predetti, la sig.ra Fabi deduce i motivi di ricorso come riportati in sintesi.

a) Il regolamento per la disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico ricreative e per la classificazione degli stabilimenti balneari, adottato dalla Giunta Regionale del Lazio con delibera 15.7.2009 n. 11, contiene norme con le quali è in contrasto il progetto autorizzato a MOAI a seguito di presentazione della d.i.a. del 2010. Così la tettoia non può essere qualificata zona d'ombra destinata alla sosta e al riposo dei bagnanti, perché in posizione troppo arretrata; mentre è eccessivo l'impedimento della visuale determinato dal complesso delle due strutture progettate e realizzate (tettoia e area schermata). Né per le spiagge libere attrezzate può essere consentita l'attività di noleggio di lettini e altre attrezzature balneari.

b) Rispetto al progetto originario l'area interessata dalle nuove opere definite in d.i.a. risulta traslata di circa cinquanta metri, senza che per la nuova posizione siano stati previsti gli allacci idrici e alla rete fognaria.

c) Il chiosco di mq. 40 presente nell'originario progetto per il quale era stata rilasciata la concessione di spiaggia libera attrezzata è destinato a cucina nel progetto in d.i.a., in contrasto con le previsioni regolamentari per la volumetria. Inoltre in parte il previsto aumento di volumetria del blocco servizi non risulta autorizzato.

d) Le caratteristiche strutturali e i materiali di costruzione utilizzati per le nuove opere impediscono che esse possano essere classificate tra le strutture di facile rimozione, come prescritto dalla normativa regolamentare.

e) il progetto esclude per i nuovi impianti sia la dichiarazione di conformità alla norma CEI 64-8/6, sia il collaudo, sia la necessità del progetto di cui all'art. 4 del D.P.R. n. 447/1991; operazioni che invece sono necessarie per gli impianti produttivi, per strutture destinate al commercio o ad attività terziarie e, in genere, laddove siano in uso alimentazioni elettriche a bassa tensione e la potenza impegnata sia superiore a 64 kw o la superficie superi i 200 mq.

Il Comune di Fiumicino si è costituito in giudizio e ha eccepito la tardività del ricorso, ovvero la sua inammissibilità, affermando che le opere contestate erano già previste nel permesso di costruire n. 120 del 2008, il quale peraltro ha confermato i lavori già assentiti con la concessione edilizia n. 86 del 2003.

Nel merito delle argomentazioni, l'Amministrazione comunale osserva che la struttura destinata a chiosco è stata spostata di cinquanta metri a sud rispetto all'ubicazione prevista dal p.u.a., previa autorizzazione conferita da determinazione dirigenziale 19.4.2004 n. 88 dell'Area Edilizia e Mobilità, in applicazione delle linee di indirizzo di cui alla delibera di Giunta n. 51/2004, che consentono lo spostamento delle costruzioni le quali non possono essere allocate nei punti esatti previsti dal p.u.a. a causa dello stato dei luoghi.

Si è costituita altresì MOAI s.r.l., che formula eccezione d'inammissibilità dell'azione, sia in senso oggettivo, sia nel senso soggettivo della mancanza d'interesse azionabile. Nel merito esamina le censure e ne deduce l'infondatezza.

Parte ricorrente ha presentato memoria di replica.

Con motivi aggiunti, notificati altresì alla Regione Lazio, sono stati contestati ulteriori provvedimenti, depositati dalla difesa del Comune di Fiumicino.

f) Le autorizzazioni di cui alle determinazioni dirigenziali n. prot. 18531 del 29.3.2006 della Circoscrizione Doganale di Roma I e n. prot. 43113 del 7.7.2006 del Comune di Fiumicino, Area Ambiente e Turismo, Ufficio Demanio Marittimo, contemplano il nulla osta alla realizzazione di una recinzione sulla spiaggia in concessione a MOAI con l'utilizzo di materiali non ecocompatibili e pericolosi, in violazione delle linee guida di cui alla delibera n. 1161/2001 della Giunta Regionale del Lazio, e perpetuando anche nei mesi invernali l'impedimento alla visuale marina;

g) Laddove si possa far discendere l'autorizzazione a MOAI al servizio di noleggio di attrezzature balneari dalla circolare 13.2.2004 n. 1 del dirigente dell'Area Attività Produttive del Comune di Fiumicino, dagli atti approvativi della convenzione per la gestione della spiaggia libera attrezzata in concessione, nonché dall'atto di indirizzo di cui alla deliberazione 12.3.2004 n. 51 della Giunta Comunale di Fiumicino, i predetti atti sarebbero in contrasto con il regolamento di cui alla delibera G.R. n. 11/2009 e con gli indirizzi di cui alla delibera G.R. n. 1161/2001;

h) La delibera G.C. n. 51/2004 è illegittima nella previsione della possibilità di spostamento dei chioschi dai punti previsti nel p.u.a. nei casi in cui “lo stato dei luoghi non consenta collocazione nel punto esatto previsto”, sia per la genericità della disposizione – che non definisce né i modi di accertamento, né la relativa competenza – sia perché in contrasto con il p.u.a. e con le concessioni rilasciate a seguito di selezione;

i) In contrasto con la normativa regionale la concessione demaniale di MOAI s.r.l. (la n. 415/2003) e la conseguente convenzione stipulata con il Comune di Fiumicino il 9.8.2007 permettono l'occupazione di un area di 2000 mq. sull'arenile, oltre l'area della concessione, per destinazioni d'uso ad attività ricreative (sport da spiaggia, fitness, giochi, solarium, ecc.).

La Regione Lazio si è costituita in giudizio.

MOAI presenta una memoria nella quale, ribadite le eccezioni di inammissibilità già sollevate, analizza i quattro motivi aggiunti e ne eccepisce l'infondatezza e l'inammissibilità sotto diversi aspetti.

Con ordinanza 20.5.2011 n. 1860 questa Sezione ha accolto la domanda di sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati, limitatamente agli atti approvativi della convenzione tra il Comune e MOAI, per la parte in cui autorizzano il noleggio di attrezzature balneari e l'occupazione con strutture ludiche e sportive della spiaggia libera di mq. 2000 contermine all'area di mq. 40 oggetto della concessione demaniale della società.

Successivamente, con delibera G.C. 29.6.2011 n. 83, il Comune di Fiumicino ha confermato con motivazione la delibera G.C. n. 128/2006 che aveva approvato la convenzione con MOAI.

I suddetti atti sono contestati dalla ricorrente con ulteriori motivi aggiunti (violazione di norme regolamentari ed eccesso di potere).

Le parti hanno presentato memorie di replica e conclusionali.

La causa è passata in decisione all'udienza del 10 maggio 2012.

DIRITTO

L'indicazione dei numerosi atti e provvedimenti definiti nell'atto introduttivo del giudizio e nei motivi aggiunti quali oggetto di contestazione innanzi al Giudice Amministrativo richiede una precisazione con riguardo ai limiti dell'azione in concreto promossa.

Le doglianze di parte ricorrente si appuntano avverso gli atti di seguito indicati:

a) la denuncia d'inizio attività edilizia (d.i.a.) presentata da MOAI s.r.l. il 18.2.2010 al Comune di Fiumicino, per quanto concerne la conformità a norme dei lavori dichiarati;

b) le determinazioni dirigenziali n. prot. 18531 del 29.3.2006 della Circoscrizione Doganale di Roma I e n. prot. 43113 del 7.7.2006 del Comune di Fiumicino, Area Ambiente e Turismo, Ufficio Demanio Marittimo, con le quali il sig. Emanuele Bianchi è stato autorizzato a realizzare una recinzione nell'area di concessione demaniale di MOAI s.r.l.;

c) la deliberazione 12.3.2004 n. 51 della Giunta Comunale di Fiumicino, con la quale sono stati definiti gli indirizzi per la collocazione dei chioschi previsti nel piano urbanistico dell'arenile (p.u.a.), nella parte in cui consente la collocazione dei chioschi in punti diversi da quelli previsti nel p.u.a. qualora lo renda necessario lo stato dei luoghi;

d) gli atti approvativi della convenzione intervenuta il 9.8.2007 tra il sig. Emanuele Bianchi, in qualità di amministratore di MOAI s.r.l., e il Comune di Fiumicino, nella parte in cui consentono il noleggio di attrezzature balneari e l'occupazione dell'arenile con strutture ludiche e sportive, nonché, ove occorra, la circolare 13.2.2004 n. 1 del dirigente dell'Area Attività Produttive del Comune di Fiumicino e la delibera di G.C. n. 128/2006, quali atti presupposti;

e) la delibera G.C. n. 83/2011, che conferma l'autorizzazione a MOAI per il noleggio di attrezzature balneari e l'occupazione della spiaggia con strutture ludiche;

f) la concessione demaniale n. 415/2003 e la concessione edilizia n. 86/C/2003.

Definiti i limiti del giudizio e l'oggetto effettivo dell'azione, occorre procedere all'esame delle eccezioni di irricevibilità del ricorso sollevate dalle controparti.

Il dato normativo di riferimento per la decadenza dell'azione innanzi all'Autorità Giurisdizionale Amministrativa è naturalmente l'art. 41 del codice del processo amministrativo, il quale fa decorrere i termini per la notificazione del ricorso, a pena di decadenza, dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza del provvedimento impugnato. Consegue, ovviamente, che per coloro ai quali il provvedimento non è stato notificato, o comunicato (e non sia esclusa la comunicazione individuale, come per le graduatorie e i provvedimenti di carattere generale), il termine iniziale per la notifica del ricorso è definito dal momento in cui è assunta la piena conoscenza dell'atto contestato.

Sul concetto la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha elaborato di recente alcuni principi.

Anzitutto la verifica della piena conoscenza dell'atto lesivo da parte del soggetto legittimato all'impugnazione, al fine di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche, ma, al contrario, deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi, ai quali il Giudice deve riferirsi, nell'esercizio del suo potere di verifica di ufficio della eventuale irricevibilità del ricorso, o che devono essere rigorosamente indicati dalla parte che eccepisca la irricevibilità del ricorso instaurativo del giudizio (Cons.St., IV, 28.5.2012 n. 3159).

In secondo luogo con tale concetto deve intendersi non già la conoscenza piena ed integrale dei provvedimenti che si intendono impugnare, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale, bensì la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l'attualità dell'interesse ad agire contro di esso. Ed infatti, mentre la consapevolezza dell'esistenza del provvedimento e della sua lesività, integra la sussistenza di una condizione dell'azione, rimuovendo in tal modo ogni ostacolo all'impugnazione dell'atto, invece la conoscenza integrale del provvedimento - o di altri atti del procedimento - influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi. (Cons. St., IV, n. 3159/2012 cit.).

Una siffatta interpretazione è comprovata dall'esistenza dell'istituto dei motivi aggiunti, poiché, al contrario opinando, e dunque qualora detta piena conoscenza dovesse essere intesa come conoscenza integrale, il menzionato istituto non avrebbe ragion d'essere, o dovrebbe essere considerato residuale, ricorrendone l'esperibilità (forse) solo nel caso di atto endoprocedimentale completamente ignoto all'atto di proposizione del ricorso introduttivo del giudizio. Se così si ricostruisse la fattispecie, il termine decadenziale dovrebbe decorrere una sola volta, individuandosi come dies a quo, appunto, il giorno di integrale conoscenza di tutti gli atti lesivi.

Le riportate riflessioni sono sintetizzate in tema di impugnativa dei titoli edificatori dall'elaborazione giurisprudenziale anche precedente all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, dalla quale può trarsi la condivisibile regola per cui il requisito della piena conoscenza del provvedimento contestato non postula necessariamente la conoscenza di tutti i suoi elementi, essendo sufficiente quella degli elementi essenziali quali l'autorità emanante, la data, il contenuto dispositivo e il suo effetto lesivo, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla conoscenza integrale del provvedimento e degli atti presupposti emergano ulteriori profili di illegittimità (da ultimo T.A.R. Lombardia, Milano, II, 3.5.2012 n. 1254).

Questa Sezione ha già ritenuto che, per quanto concerne i ricorsi avverso titoli edificatori, la pubblicità di fatto, attuata mediante cartello di cantiere, non è rilevante per provocare la piena conoscenza, anche se indica gli estremi del provvedimento, così come il mero inizio o lo svolgimento dei lavori di costruzione, o la pubblicazione del progetto all'albo pretorio, mentre possono trarsi decisivi elementi presuntivi qualora le opere rivelino, in modo certo ed univoco, le loro caratteristiche e, quindi, l'entità delle violazioni urbanistiche e della lesione eventualmente derivante dal provvedimento, poiché solo in tale momento possono essere apprezzate le dimensioni e le caratteristiche delle opere realizzate, spettando comunque al resistente la prova certa della piena conoscenza da parte del ricorrente del contenuto del progetto approvato (T.A.R. Lazio, II, 4.5.2012 n. 4007).

Operando la sintesi di questi principi, possiamo riconoscere che i termini decadenziali per la notifica dei ricorsi avverso provvedimenti espansivi dello ius aedificandi decorrono dalla piena conoscenza di essi per i soggetti ai quali non sono stati notificati o comunicati individualmente, e che tale conoscenza è integrata dalla percezione del momento lesivo attraverso le opere realizzate o realizzande, unitamente alla consapevolezza dell'esistenza a monte di provvedimenti amministrativi di data certa e provenienti da pubbliche autorità identificate, il cui contenuto sia tale da consentire le attività che si assumono lesive (essendo necessaria, quindi, la conoscenza del contenuto dei provvedimenti stessi, almeno nella misura in cui determina il pregiudizio contestato), permanendo la facoltà di proporre motivi aggiunti ai sensi dell'art. 43 c.p.a.

Da quanto premesso, nel concreto dell'argomento all'esame del Collegio occorre rilevare la tempestività del gravame in ordine al momento della piena conoscenza degli atti contestati, considerato che la maggior parte delle censure originarie, inerenti le opere contestate, afferiscono ai lavori denunciati da MOAI con la d.i.a. del 18.2.2010, mentre la censura che contesta la traslazione dell'area occupata dalle strutture di servizio è riferita dalla ricorrente con riserva di impugnativa degli atti autorizzativi che la consentono. La riserva è sciolta con i motivi aggiunti, alcuni dei quali contestano la diversa posizione del chiosco bar nell'area in concessione a MOAI, e delle relative strutture di supporto (pedane, camminamenti, ecc.), rispetto alla collocazione prevista dal p.u.a. per il punto n. 15 cui attiene la concessione demaniale n. 415/2003 rilasciata a favore della società.

Questa nuova configurazione dell'area concessa a MOAI è stata consentita in via generale dalla delibera 12.3.2004 n. 51 della Giunta Comunale di Fiumicino, che definisce gli indirizzi per la collocazione dei chioschi previsti dal p.u.a., la quale è impugnata con atto di motivi aggiunti perché conosciuta dalla ricorrente a seguito del suo deposito agli atti del giudizio da parte avversa.

Le altre censure di cui ai motivi aggiunti afferiscono anch'esse a provvedimenti conosciuti per la prima volta in conseguenza del loro deposito al fascicolo di causa, non rilevando una pregressa conoscenza aliunde, nemmeno – come invece sostiene parte controinteressata – dall'acquisizione di atti a seguito dell'esercizio, da parte della ricorrente, del diritto di accesso ex art. 25 della L. n. 241/1990.

Per quanto concerne le eccezioni di inammissibilità dedotte, si osserva sul piano oggettivo che la giurisdizione avverso denuncia d'inizio di attività edilizia (d.i.a.) e segnalazione certificata d'inizio di attività edilizia (s.c.i.a.) al momento della proposizione del ricorso era disciplinata dal comma 5 dell'art. 19 della L. 7.8.1990 n. 241, che la definiva esclusiva, con possibilità quindi di esperire azioni diverse dalla mera impugnativa di atti. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha riconosciuto la possibilità, in ambito d.i.a. e s.c.i.a., di esperire azioni di accertamento della difformità da legge dei lavori denunciati (A.P. 29.7.2011 n. 15). Nella sostanza in fattispecie è proposta una effettiva azione certatoria riguardo alle opere realizzate e dichiarate in d.i.a., delle quali è dedotto il contrasto con la normativa di riferimento.

La possibilità di azioni di accertamento riguardo alle opere denunciate, che alcune pronunce ammettono anche dopo la parziale riforma apportata dal D.L. 13.8.2011 n. 138 (in L. 14.9.2011 n. 148), alla stregua di quanto disposto dall'art. 31, primo comma, c.p.a. nel testo modificato dal D.Lgs. n. 195/2011 (T.A.R. Veneto, II, 5.3.2012 n. 298), si inserisce in una prospettiva di tutela integrale delle aspettative qualificate; talchè l'assenza di una previsione legislativa espressa non osta all'esperibilità di un'azione di tal genere quante volte detta tecnica di tutela sia l'unica idonea a garantire una protezione adeguata ed immediata dell'interesse legittimo e la mancata previsione, nel testo finale del codice del processo amministrativo, dell'azione generale di accertamento non preclude la praticabilità di una tecnica di tutela, ammessa dai principali ordinamenti europei, che, ove necessaria al fine di colmare le esigenze di tutela non soddisfatte dalle azioni tipizzate, ha un fondamento nelle norme immediatamente precettive dettate dalla Carta fondamentale al fine di garantire la piena e completa protezione dell'interesse legittimo (A.P. n. 15/2011).

Così anche per gli interessi legittimi, come pacificamente ritenuto nel processo civile per i diritti soggettivi, la garanzia costituzionale impone di riconoscere l'esperibilità dell'azione di accertamento autonomo, con particolare riguardo a tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, una simile azione risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale del ricorrente. A tale risultato non può del resto opporsi il principio di tipicità delle azioni, in quanto corollario indefettibile della effettività della tutela è proprio il principio della atipicità delle forme di tutela (A.P. n. 15/2011 cit.).

Sul piano soggettivo dell'interesse a ricorrere, giurisprudenza di lunga data, sviluppata sotto il regime della licenza edilizia prima e della concessione edificatoria poi, e riferibile in genere ai provvedimenti espansivi dello ius aedificandi, riconosce la posizione di interesse che consente l'impugnativa a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con la zona coinvolta dalle nuove opere, senza richiedere la prova di un danno specifico, essendo insito nella violazione edilizia il danno a tutti i membri di quella collettività; rivestendo posizione qualificata ai fini dell'impugnativa i proprietari o i titolari in genere di immobili od abitazioni ubicate su un terreno confinante o fronteggiante o comunque in prossimità dell'area (Cons.St., VI, 1.2.2010 n. 400). Il Collegio condivide quest'orientamento e lo ritiene estensibile ai rapporti tra concessionari di aree, a qualunque titolo, per le attività svolte e afferenti al contenuto delle concessioni; delineandosi un interesse generale alla legittimità dell'esercizio delle concessioni in aree confinanti. Interesse che fa capo ai proprietari o concessionari finitimi in virtù della loro qualificazione in quanto tali.

Alla stregua delle premesse considerazioni, occorre concludere riconoscendo sussistere in fattispecie i presupposti di ammissibilità oggettiva dell'azione e di qualificazione soggettiva dell'interesse ad agire, il quale va riconosciuto alla ricorrente per la sua posizione di concessionaria di area demaniale confinante con l'area interessata dalle attività contestate e sulla quale MOAI s.r.l. opera a sua volta in virtù di concessione demaniale.

*

Nel merito delle deduzioni, si osserva quanto di seguito.

I lavori previsti nella d.i.a. presentata da MOAI il 18.2.2010 consistono in una nuova sistemazione interna del chiosco bar gestito a termini della convenzione stipulata il 9.8.2007 con il Comune di Fiumicino (come da concessione demaniale n. 415/2003), con demolizione degli elementi divisori ai fini della realizzazione di un'area di circa mq. 16 per la cucina e un servizio igienico di mq. 2,1, nella creazione di uno spazio unico per deposito di mq. 7,3, nella creazione di due banconi esterni di altezza non superiore a mt. 1,10, nel riposizionamento di pedane e camminamenti per una migliore fruizione anche per i disabili. Tutto senza aumento della volumetria consentita dai titoli abilitanti la costruzione originaria (concessione edilizia n. 86/C/2003 e permesso di costruire n. 120/2008).

Nell'esame specifico delle censure, il Collegio osserva che la collocazione della tettoia in funzione di zona d'ombra è conforme al disposto di cui all'art. 5, comma 1 lett. b), del regolamento regionale 15.7.2009 n. 11 per la disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative; norma che per le spiagge libere attrezzate prevede la sistemazione di un percorso perpendicolare alla battigia ogni 150 metri, presso il quale deve essere predisposta una piazzola di sosta all'ombra per la fruizione dell'arenile da parte delle persone diversamente abili. Quanto alla sua effettiva destinazione a deposito o magazzino (come sostiene la ricorrente), essa, ove corrisponda alle circostanze di fatto, fa capo alla responsabilità del gestore, ma non può essere assunta a vizio di legittimità della convenzione, che non la prevede.

Lo stesso regolamento n. 11 del 2009 inserisce gli esercizi di ristorazione e di somministrazione di bevande e cibi precotti tra le tipologie lecite di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistiche o ricreative. In fattispecie la relativa struttura, compresa la cucina e il blocco servizi accessorio, è prevista dai titoli abilitanti e i lavori di cui alla d.i.a. del 18.2.2010 prospettano una diversa redistribuzione degli spazi, senza variazioni volumetriche (cfr. relazione tecnica allegata alla d.i.a.).

Tutte le opere sono conformi alle prescrizioni in materia, sia per dimensioni che per tipologia di strutture e materiali. Esse sono dotate di dichiarazione di conformità a regola d'arte CEI 64/8/7 CEI 62-5/VI/CEI 62-51 emessa il 30.6.2010 da ME.CA Impianti s.r.l., di impianto idrico e imbocco in fogna - a seguito di autorizzazione n. 122/2003 del Comune di Fiumicino - e di certificato di collaudo finale (n. prot. 60376 del 22.7.2010), nonché di autorizzazione ai fini della compatibilità con i valori ambientali della zona (determinazione dirigenziale 25.10.2010 n. 45096 della Regione Lazio).

Per il loro carattere minimale gli interventi non rientrano in alcuna delle tipologie di cui all'art. 5 del decreto 22.1.2008 n. 137 del Ministero dello Sviluppo Economico, che ha sostituito l'art. 4 del D.P.R. 6.12.1991 n. 443 e l'art. 6 della L. 5.3.1990 n. 46, ai fini della necessità della progettazione degli impianti.

Per quanto concerne le censure esposte con gli atti di motivi aggiunti, si osserva, relativamente alla recinzione (della quale è contestata la conformità dei materiali di costruzione alle direttive di cui al regolamento di cui alla delibera 30.7.2001 n. 1161 della Giunta Regionale del Lazio), che la necessaria realizzazione in materiali ecocompatibili (del. G.R. n. 1161/2001, capo IV, par. 1, n. 1) è criterio riferito alle strutture alla gestione delle quali è finalizzata la concessione demaniale di arenile marittimo, ma non agli impianti di servizio o alle opere di protezione.

Ad ogni modo la recinzione, che è conforme ai titoli abilitanti ed è contemplata nella convenzione del 9.8.2007, accedente alla concessione demaniale n. 415/2003, è fatta con opere facilmente amovibili – paletti in legno e rete metallica - e ne è prevista la rimozione nella stagione invernale (autorizzazione n. prot. 18531 del 29.3.2006 della Circoscrizione Doganale di Roma I), durante la quale può essere sostituita da barriere antisabbia secondo il disposto di cui all'art. 11, comma 3, del reg. reg. n. 11/2009.

In ordine al motivo che deduce la illegittimità degli atti di assenso allo spostamento del chiosco di MOAI dal punto previsto nel p.u.a. per l'area n. 15 (delibera 12.3.2004 n. 51 della Giunta Comunale di Fiumicino e determinazione dirigenziale 19.4.2004 n. 88 dell'Area Edilizia e Mobilità del Comune di Fiumicino), il Collegio ne rileva l'infondatezza, considerato che appare ragionevole operare uno spostamento non eccessivo delle strutture da gestire nell'area di concessione demaniale qualora le circostanze di fatto relative allo stato dei luoghi lo rendano necessario. In specie, la presenza di dune nella collocazione di p.u.a. ha determinato MOAI a chiedere di posizionare il chiosco in un punto diverso da quello previsto all'uopo nel p.u.a. per l'area n. 15. Lo spostamento assentito è marginale - mt. 50 a sud, ai sensi della d.d. n. 88/2004 - e non è di pregiudizio a terzi. Non è congruo il riferimento di parte ricorrente alla norma di cui all'art. 24 reg. nav., che definisce i limiti di spazio delle aree in concessione demaniale marittima e non i punti di ubicazione delle strutture realizzabili in esse.

Con ulteriori motivi aggiunti la ricorrente precisa, alla stregua degli atti conosciuti e impugnati dopo il loro deposito al fascicolo di causa, le censure, già svolte con l'atto introduttivo, con le quali lamenta l'illegittima autorizzazione a MOAI per noleggio di attrezzature balneari e per la gestione di strutture per giochi e attività ricreative in 2000 mq. di spiaggia libera.

Nell'intento di impedire confusioni nella gestione delle diverse tipologie di aree demaniali marittime, la delibera G.R. n. 1161/2001, che detta agli enti locali le linee guida per l'esercizio delle funzioni regionali subdelegate in materia di gestione dei beni demaniali marittimi per l'utilizzazione turistico ricreativa, stabilisce che “al fine di evitare la trasformazione delle spiagge libere attrezzate in spiagge attrezzate si dovrà evitare di autorizzare privati ad effettuare l'attività di noleggio di attrezzature balneari sulle spiagge libere” (capo IV, par. 1, n. 17). Conseguendone l'eccezionalità della deroga e la necessità di congrua e compiuta motivazione della medesima.

Nella delibera 29.6.2011 n. 83 della Giunta comunale di Fiumicino, impugnata con il secondo atto di motivi aggiunti, non assumono rilievo le circostanze eccezionali e l'adeguata motivazione di supporto che possano consentire la deroga autorizzata con il provvedimento, e che abbiano caratteristiche di idoneità giustificativa del regime di netta separazione tra le tipologie di spiagge.

Ma al di là del difetto di logica delle autorizzazioni concesse a MOAI per le attività esercitate sui 2000 mq di spiaggia libera, occorre riscontrare altresì il difetto del titolo legittimante concessorio.

La concessione demaniale n. 415/2003 è riferita a un'area di mq. 40 da adibire a chiosco bar, con strutture accessorie (pedane, camminamenti, zona d'ombra), mentre l'area contermini, a fruizione libera e gratuita, non è stata assentita in concessione, come peraltro era reso possibile dal bando della gara per l'assentimento delle concessioni demaniali (cfr. disposizioni comuni in all. 1 al bando). Sull'area contermini è previsto, sia dalla concessione che dal bando di gara per l'assegnazione (all. 1 cit.), che il concessionario debba, a propria cura e spese, assicurare la pulizia dell'arenile, i servizi igienici, la postazione di salvataggio a mare, la postazione di primo soccorso e l'assistenza a terra per il posizionamento razionale degli ombrelloni. La concessione demaniale n. 415/2003, in titolarità del sig. Emanuele Bianchi, quale rappresentante di MOAI s.r.l., non contempla ulteriori finalità e ulteriori occupazioni di spiaggia.

Con circolare del 13.2.2004 dell'Area Attività Produttive sono richiamate le linee guida della delibera G.R. n. 1161/2001, per quanto riguarda la necessità di evitare la trasformazione delle spiagge libere attrezzate in spiagge attrezzate mediante l'autorizzazione a privati per noleggio di attrezzature balneari ed esplicitamente si afferma che “l'autorizzazione amministrativa al noleggio di attrezzature balneari potrà essere rilasciata soltanto qualora tale facoltà sia eventualmente prevista unicamente all'interno del titolo concessorio, o eventuali integrazioni dello stesso, rilasciato dall'Autorità demaniale al titolare del chiosco adibito all'uso di spiaggia libera attrezzata”.

La convenzione del 9.8.2007, la delibera G.C. n. 128/2006 - che approva lo schema tipo di convenzione per la gestione di spiagge libere attrezzate - e la delibera G.C. n. 83/2011 autorizzano il noleggio di attrezzature balneari e l'installazione e la gestione di strutture per attività ludiche e ricreative sui 2000 mq. di spiaggia confinante con l'area in concessione. Queste attività sono prive di concessione che le giustifichi; con la conseguenza che l'occupazione dei 2000 mq. di spiaggia libera ai fini del loro esercizio è operata da MOAI sine titulo. I suddetti provvedimenti sono dunque illegittimi, anche per contrasto con le direttive interne, e debbono essere annullati in parte qua.

In questi termini e limiti il ricorso può essere accolto.

Sussistono giusti motivi per compensare, tra le parti, le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) accoglie il ricorso in epigrafe, nei limiti di cui a parte motiva.

Per l'effetto, annulla gli atti approvativi della convenzione in data 9.8.2007 tra il Comune di Fiumicino e Bianchi Emanuele, in qualità di rappresentante di MOAI s.r.l., e le delibere n. 128/2006 e n. 83/2011 della Giunta comunale di Fiumicino, nelle parti e nei termini precisati in motivazione.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.