Sentenza

Il Comune non puo' in autotutela annullare una concessione edilizia rilasciata a distanza di diversi anni senza adeguata motivazione a supporto

Tar Campania Sez. Ottava - Sent. del 07.03.2012

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 701 del 2007, proposto da:
D. S. E.,

contro

Comune di Sessa Aurunca, rappresentato e difeso dall'avv. Iva Palmieri, con domicilio eletto presso Iva Palmieri in Napoli, c/o Segreteria T.A.R.;
e con l'intervento di

ad opponendum:
I.G., I.E. ,

 

sul ricorso numero di registro generale 6779 del 2007, proposto da:
D. S. E.,;

contro

Comune di Sessa Aurunca, rappresentato e difeso dagli avv. Iva Palmieri, Salvatore Cristofaro, con domicilio eletto presso Roberto Megale in Napoli, Segreteria Tar;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 701 del 2007:

PROVVEDIMENTO DI ANNULLAMENTO CONCESSIONE EDILIZIA, PROT. N. 177/RSAT, DEL 30/10/2006.

quanto al ricorso n. 6779 del 2007:

ORDINANZA DI DEMOLIZIONE OPERE ABUSIVE N. 172 DEL 18/07/2007.

 

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sessa Aurunca;

Visto l'intervento ad opponendum di I. G. e di I. E.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2011 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso iscritto a r.g. n. 701/2007, notificato il 19 gennaio 2007 e depositato l'8 febbraio 2007, D.S.E. impugnava, chiedendone l'annullamento, previa sospensione, il provvedimento del 30 ottobre 2006, prot. n. 177/RSAT, col quale il responsabile del Settore Assetto del territorio del Comune di Sessa Aurunca, avendo ravvisato la violazione dell'art. 25 del regolamento edilizio comunale, aveva disposto l'annullamento d'ufficio delle concessioni edilizie n. 163 del 18 dicembre 1996 e n. 105 del 14 settembre 2000 (aventi per oggetto un fabbricato per civile abitazione su un fondo in Sessa Aurunca, frazione (…)

2. Il gravato intervento in autotutela era stato, segnatamente, motivato in base al rilievo della violazione della distanza minima (m 10,00) consentita tra il fabbricato autorizzato con i titoli abilitativi edilizi annullati d'ufficio e il confinante fabbricato in proprietà di I. E., nonché in base al rilievo dell'interesse pubblico alla rimozione dei predetti titoli abilitativi edilizi, corrispondente ad “esigenze generali, tra cui bisogni di salute pubblica, sicurezza, vie di comunicazione e buona gestione del territorio”.

3. Avverso tale determinazione venivano rassegnate le seguenti censure: violazione dell'art. 7 della l. n. 241/1990; genericità e carenza di motivazione; eccesso di potere; erronea e falsa applicazione della norma posta a base del provvedimento impugnato; contraddittorietà; inesistenza e/o nullità del parere acquisito dall'ente; inesistenza o nullità derivata del provvedimento di annullamento.

In estrema sintesi, si lamentava che: - il provvedimento impugnato non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento in autotutela; - l'amministrazione intimata non avrebbe fornito un'adeguata motivazione circa la prevalenza dell'interesse pubblico al ritiro dei titoli abilitativi edilizi annullati rispetto all'affidamento privato nella loro conservazione, consolidatosi nell'arco temporale trascorso tra il loro rilascio e la loro rimozione in autotutela; - contraddittoriamente il Comune di Sessa Aurunca avrebbe, dapprima, assentito i lavori controversi, previo parere favorevole della commissione edilizia, poi, disposto la sospensione degli stessi con ordinanza del 4 ottobre 2002 n. 846, ancora, revocato quest'ultima con ordinanza n. 864 del 31 ottobre 2002, infine, annullato d'ufficio le concessioni edilizie n. 163 del 18 dicembre 1996 e n. 105 del 14 settembre 2000, sulla base di un parere legale reso in riscontro ad una richiesta limitata alla sola concessione edilizia n. 163 del 18 dicembre 1996, riconosciuta legittima; - la distanza ritenuta violata non sarebbe stata correttamente calcolata con metodo lineare.

4. Con ricorso iscritto a r.g. n. 6779/2007, notificato il 2 novembre 2007 e depositato il 28 novembre 2007, il D.S. impugnava, altresì, chiedendone l'annullamento, previa sospensione, l'ordinanza di demolizione n. 172 del 18 luglio 2007, emessa dal capo Settore Assetto del territorio del Comune di Sessa Aurunca con riguardo alla costruzione assentita con i titoli abilitativi edilizi annullati col gravato provvedimento del 30 ottobre 2006, prot. n. 177/RSAT.

A supporto, reiterava le doglianze già avanzate col ricorso iscritto a r.g. n. 701/2007.

5. Costituitasi in entrambi i giudizi, l'amministrazione comunale intimata, eccepiva l'infondatezza delle impugnazioni proposte ex adverso, di cui chiedeva, quindi, il rigetto.

Con atto notificato il 24 febbraio 2007 e depositato il 26 febbraio 2007, I. G. e I. E. spiegavano intervento ad opponendum nel giudizio introdotto col ricorso iscritto a r.g. n. 701/2007, deducendo il proprio interesse alla conservazione del gravato provvedimento di annullamento d'ufficio delle concessioni edilizie n. 163 del 18 dicembre 1996 e n. 105 del 14 settembre 2000, in ragione delle rispettive posizioni di usufruttuario e proprietario del fondo confinante con quello attinto dalle opere assentite con i titoli abilitativi edilizi annullati.

6. In esito all'udienza pubblica del 23 marzo 2011, questa Sezione, con ord. coll. n. 3317/2011, disponeva, ai sensi dell'art. 70 cod. proc. amm., la riunione dei giudizi introdotti con i menzionati ricorsi iscritti a r.g. n. 701/2007 e n. 6779/2007.

7. Con la medesima ord. coll. n. 3317/2011, disponeva, altresì, una verificazione ai sensi dell'art. 19 cod. proc. amm., intesa ad accertare le effettive distanze del fabbricato in proprietà del ricorrente (in Sessa Aurunca, frazione …, censito in catasto al foglio …, particelle … e …) rispetto ai confini ed agli altri edifici circostanti (in particolare, rispetto all'edificio in proprietà di I.E., ubicato in Sessa Aurunca, frazione …), precisando che tali distanze avrebbero dovuto essere calcolate dal tecnico all'uopo incaricato sia con metodo lineare sia con metodo radiale.

8. In assolvimento della disposta verificazione, l'ing. A. M., all'uopo incaricato dal presidente del Consiglio dell'Ordine degli ingegneri della Provincia di Caserta, depositava, in data 20 ottobre 2011, la propria relazione sugli accertamenti compiuti e la connessa documentazione.

Detta relazione evidenziava, in particolare che lo spigolo sud-ovest dell'edificio in proprietà I. risulta collocato in maniera diversa da quella rappresentata nel progetto assentito con la concessione edilizia n. 105 del 14 settembre 2000, e cioè quasi allineato con lo spigolo nord-est dell'edificio in proprietà D. S. (costituito dal pilastro dell'annesso porticato), e che la distanza tra tali due spigoli è pari a m 7,41.

9. Successivamente, all'udienza pubblica del 14 dicembre 2011, la causa veniva trattenuta in decisione.

10. Passando ora all'esame del merito di entrambi i ricorsi proposti dal D. S., iscritti a r.g. n. 701/2007 e n. 6779/2007, il provvedimento del 30 ottobre 2006, prot. n. 177/RSAT e l'ordinanza di demolizione n. 172 del 18 luglio 2007 risultano inficiati dai denunciati vizi di legittimità (propri e derivati), consistenti nella carenza di motivazione circa la prevalenza dell'interesse pubblico al ritiro dei titoli abilitativi edilizi annullati rispetto all'affidamento privato nella loro conservazione, consolidatosi nell'arco temporale trascorso tra il loro rilascio e la loro rimozione in autotutela.

10.1. Al riguardo, occorre premettere che l'adozione del provvedimento di annullamento d'ufficio presuppone, unitamente al riscontro dell'originaria illegittimità dell'atto, la valutazione della rispondenza della sua rimozione a un interesse pubblico non solo attuale e concreto, ma anche prevalente rispetto ad altri interessi militanti in favore della sua conservazione, e, tra questi, in particolare, rispetto all'interesse del privato che ha riposto affidamento nella legittimità e stabilità dell'atto medesimo, tanto più quando un simile affidamento si sia consolidato per effetto del decorso di un rilevante arco temporale. Di qui la necessità che l'amministrazione espliciti in sede motivazionale la compiuta valutazione comparativa tra interessi confliggenti; impegno motivazionale tanto più intenso, quanto maggiore sia l'arco temporale trascorso dall'adozione dell'atto da annullare e solido appaia, pertanto, l'affidamento ingenerato nel privato.

Venendo, dunque, alla fattispecie in esame, secondo un costante orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2003, n. 7218; sez. IV, 31 ottobre 2006, n. 6465; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 22 giugno 2007, n. 6238; sez. III, 11 settembre 2007, n. 7483; sez. VIII, 30 luglio 2008, n. 9586; 1° ottobre 2008, n. 12321; 7 dicembre 2009, n. 8597; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 19 gennaio 2007, n. 170; sez. II, 8 giugno 2007, n. 1652; TAR Liguria, sez. I, 11 dicembre 2007, n. 2050; TAR Basilicata, sez. I, 19 gennaio 2008, n. 15), “il provvedimento di annullamento di ufficio di una concessione edilizia, quale atto discrezionale, deve essere adeguatamente motivato in ordine all'esistenza dell'interesse pubblico, specifico e concreto, che giustifica il ricorso all'autotutela anche in ordine alla prevalenza del predetto interesse pubblico su quello antagonista del privato”. Anche nell'ipotesi di annullamento di una concessione edilizia va, cioè, riconosciuta piena operatività ai principi generali che condizionano il legittimo esercizio del potere di autotutela. Potere che è espressione della discrezionalità dell'amministrazione e che, nell'adozione di un provvedimento espresso, postula la valutazione di elementi ulteriori rispetto alla mero ripristino della legalità violata. In omaggio all'orientamento tradizionale che trova il suo fondamento nei valori di rango costituzionale di buon andamento e dell'imparzialità dell'azione amministrativa, è, infatti, doveroso rimettere la verifica di legittimità dell'atto di autotutela ad un apprezzamento concreto, condotto sulla base dell'effettiva e specifica situazione creatasi a seguito del rilascio dell'atto autorizzativo.

Siffatto approdo giurisprudenziale rinviene un espresso aggancio normativo nell'art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990, in base al quale “il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21 octies può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.

Si conferma, quindi, la natura tipicamente discrezionale dell'atto di ritiro, il quale deve essere espressione di una congrua valutazione comparativa degli interessi in conflitto, da effettuare entro un lasso di tempo ragionevole e da riportare nel corredo motivazionale.

10.2. Applicando tali principi al caso in esame, il Collegio rileva che un provvedimento in autotutela adottato a circa 10-6 anni dall'emissione delle concessioni edilizie con esso annullate sarebbe stato giustificabile solo se adeguatamente motivato in ordine all'interesse pubblico specifico, concreto e attuale, al divisato annullamento d'ufficio, agli eventuali contrasti dei titoli abilitativi in parola con gli interessi urbanistici della zona, nonché in rapporto all'affidamento privato nella conservazione dei medesimi titoli abilitativi, consolidatosi nell'arco temporale trascorso tra il loro rilascio e la loro rimozione.

Nella specie, nessuna ponderazione tra interesse pubblico e privato risulta, in sostanza, effettuata ed esplicitata dall'amministrazione resistente, la quale si è limitata a rilevare la violazione della distanza minima tra fabbricati confinanti, sancita dall'art. 25 del regolamento edilizio comunale, e ad evocare genericamente ed ellitticamente “esigenze generali, tra cui bisogni di salute pubblica, sicurezza, vie di comunicazione e buona gestione del territorio”.

Viceversa, a fronte del considerevole lasso di tempo decorso dal rilascio dei titoli abilitativi edilizi annullati d'ufficio (circa 10-6 anni), il canone di ragionevolezza del termine massimo per l'esercizio del potere di autotutela (cfr. art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990) avrebbe dovuto suggerire - come detto - una scelta più attenta e rispettosa verso la consolidata posizione di affidamento ingenerato nel privato ricorrente circa la legittimità degli atti di concessione rilasciatigli (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 ottobre 2007, n. 5074).

11. In conclusione, i ricorsi riuniti, iscritti a r.g. n. 701/2007 e n. 6779/2007, si rivelano entrambi fondati in relazione alla mancata ponderazione e motivazione circa l'interesse pubblico sotteso all'esercizio del potere di autotutela oltre il termine ragionevole, per l'effetto, ed assorbiti gli ulteriori profili di censura, essi devono essere accolti, con conseguente annullamento dei provvedimenti con i medesimi impugnati.

12. Le spese di lite devono seguire la soccombenza e, quindi, essere poste a carico dell'amministrazione resistente e degli intervenienti ad opponendum.

Dette spese vanno liquidate in complessivi € 4.000,00 in favore della parte ricorrente, da ripartirsi, rispettivamente, nella misura di € 2.500,00 a carico del Comune di Sessa Aurunca e di € 1.500,00 a carico di I. G. e I. E., in solido tra loro.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando, accoglie i riuniti ricorsi in epigrafe, iscritti a r.g. n. 701/2007 e n. 6779/2007, e, per l'effetto, annulla il provvedimento del 30 ottobre 2006, prot. n. 177/RSAT, e l'ordinanza di demolizione n. 172 del 18 luglio 2007, emessi dal responsabile del Settore Assetto del territorio del Comune di Sessa Aurunca.

Condanna il Comune di Sessa Aurunca, I. G. e I.E. al pagamento, in favore di D.S. E., delle spese, dei diritti e degli onorari di lite, che si liquidano in complessivi € 4.000,00, da ripartirsi, rispettivamente, nella misura di € 2.500,00 a carico del Comune di Sessa Aurunca e di € 1.500,00 a carico di I. G. e I. E., in solido tra loro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Depositata in Segreteria il 07.03.2012