Approfondimento

Il responsabile del procedimento nella legge nr. 241 del 1990.

1. Le novità introdotte dall’istituto.Una prospettiva largamente percorsa dalla dottrina è quella di individuare lefinalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del responsabile delprocedimento, la cui disciplina è articolata al Capo II, l. n. 241/90, artt. 4, 5 e 6.La portata innovativa della legge di riforma, rispetto ai precedenti suggerimenticui si ispiravano i lavori della Commissione Nigro, è costituita dall’aver affidatoal responsabile del procedimento non solo un ruolo a fini interni, che si risolvononell’organizzazione amministrativa, ma anche a fini esterni, attinenti ai rapportitra Pubblica Amministrazione e destinatari dell’azione amministrativa.Siffatti rapporti vengono concepiti dal legislatore del 1990 in termini di relazioni‘tra persone’10. Venendo meno la contrapposizione tra autorità e soggetti estranei, caratterizzante le pregresse relazioni tra pubblici poteri e cittadini, si pone la necessità che all’interno dell’Amministrazione vi sia una persona preordinata ad assumere, anche nei confronti dell’utente, la piena responsabilità della conduzione del procedimento. Ed invero, « la prima e più evidente ragione per creare la figura del responsabile del procedimento è proprio quella di garantire il cittadino contro l’anonimato dell’azione amministrativa ».La previsione del responsabile del procedimento costituisce, altresì, unimportante passo nella direzione della ‘personalizzazione’ della responsabilitàdi chi esercita attività pubbliche, posto che, nel quadro della riscrittura delleregole sull’organizzazione e sull’attività amministrativa, si individua un soggettoche, all’interno della Pubblica Amministrazione, diviene il centro di riferimentodi compiti, e di conseguenti responsabilità, nei confronti dei terzi interessati alprocedimento amministrativo.Tuttavia, « accanto a questa ratio di garanzia, il legislatore ripone in capo allafigura del responsabile del procedimento anche una ratio di efficienza ». Edinvero, come sottolineato da un’interessante impostazione dottrinaria, facentecapo al Kenneth J. Arrow, « la responsabilità, all’interno di una organizzazione,non ha soltanto un valore morale, ma anche funzionale, cioè concorre al buonfunzionamento della organizzazione ».Con particolare riferimento ai due versanti, interno ed esterno, lungo i quali siesplicano le funzioni del responsabile del procedimento, si rimarca, sovente,l’ambivalenza funzionale dell’istituto, sottolineando che la legge di riforma delprocedimento amministrativo disegna la figura come « un crocevia fra leesigenze della P.A. e le istanze della collettività »14. Ed invero, se da un latol’istituto deve perseguire l’interesse pubblico attraverso criteri di economicità edefficienza; dall’altra parte, questi assume l’obbligo, in attuazione del principio ditrasparenza e a mezzo delle comunicazioni previste dall’ordinamento, diagevolare il contatto fra l’Amministrazione ed i cittadini, in modo da permetterea questi ultimi di conoscere sempre l’identità degli agenti cui rivolgersi15.Il responsabile del procedimento assume, quindi, grande rilevanza per due ordinidi ragioni: in primo luogo, perché esteriorizza la struttura internadell’Amministrazione, ponendola direttamente e personalmente in contatto con iterzi; correlativamente, perché avoca su di sé ogni responsabilità relativa allaconduzione del procedimento16.Si tratta, quindi, di una figura soggettiva rilevante tanto sul terreno dell’efficaciadell’azione amministrativa, in quanto elemento propulsivo del procedimento,quanto sul terreno della trasparenza e democraticità, essendo in grado di fornireai privati un ‘interlocutore’ ben individuato all’interno dell’Amministrazione17.In altre parole, l’istituto garantisce una migliore funzionalità della macchinaamministrativa in termini di efficienza, assicurando, quale dominus delprocedimento, una gestione unitaria dello stesso. Al contempo, egli è in grado digarantire un rapporto più partecipato con i destinatari dell’azione amministrativa,rappresentando l’unico referente di un ‘dialogo’ che consenta ai privati diconfrontarsi con la Pubblica Amministrazione.Sancito il naturale epilogo dell’Amministrazione senza volto, l’istituto delresponsabile del procedimento consente, quindi, non solo di evitare queifenomeni di inerzia della Pubblica Amministrazione, favoriti dalla dispersione inuna pluralità di uffici delle competenze relative alla conduzione delprocedimento, ma anche di personalizzare al massimo l’esercizio della funzioneamministrativa.Degna di menzione appare, pertanto, quella dottrina che, nell’analizzare l’istituto,lo pone « al crocevia tra le istanze di buon andamento e le istanze diun’amministrazione democratizzata e garantita », di guisa che « trasparenza,pubblicità, efficienza, semplificazione, tempestività ed efficacia dell’attivitàsiano tutte finalità concretizzantisi in regole ed assetti procedimentali che ruotanoattorno alla figura del responsabile del procedimento ».Rientrano, ancora, nella competenza del responsabile del procedimento, qualedominus del procedimento amministrativo, i doveri che si ricollegano alla legalitàdell’azione amministrativa e che, quindi, si riflettono sulla legittimità delprovvedimento. Tra di essi, innanzitutto, l’obbligo di comunicare l’avvio delprocedimento, onde favorire la partecipazione procedimentale degli interessati,tanto in termini di collaborazione quanto intermini di contraddittorio.La previsione del responsabile del procedimento si pone, infine, come stimoloalla celerità dell’azione amministrativa, in funzione del perseguimento deirisultati di essa. Ed invero, la celerità costituisce espressione del nuovoatteggiarsi dei rapporti tra Pubblica Amministrazione ed amministrati,manifestandosi non solo nel divieto di aggravare i procedimenti, se non perstraordinarie e motivate esigenze connesse all’istruttoria, ma anche nell’obbligodi concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un terminecerto.In definitiva, la riforma in esame, piuttosto che operare quale legge generale sulprocedimento amministrativo, costituisce una ‘legge di principi’ di base daosservare nello svolgimento della funzione amministrativa. Tale impostazionerisulta, peraltro, confermata dall’art. 29 della l. n. 241/90, che qualifica la leggemedesima come un testo contenente i principi generali dell’ordinamentoamministrativo.Si consideri, ancora, come la disciplina sul responsabile del procedimento sipresti ad essere letta non solo in chiave di attuazione dell’efficienzaamministrativa e della trasparenza, capisaldi della legge di riforma delprocedimento amministrativo, ma anche in prospettiva di concretizzazione deiprecetti costituzionali in tema di buon andamento ed imparzialità, di cui all’art.97, comma 1, Cost., e di quelli in materia di responsabilità dei pubblicifunzionari, sanciti dal combinato disposto degli artt. 28 e 97, comma 2, Cost..Tale aggancio della figura al dato costituzionale merita sicuramente attenzione,soprattutto in seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione ed, altresì, allaluce della parziale riformulazione dell’art. 29, comma 2, della l. n. 241/90,introdotta con la novella del 2005.A tal proposito, la dottrina pone l’accento sulla circostanza che talunedisposizioni della legge sul procedimento, tra cui quelle che in questa sedevengono in rilievo, possono essere interpretate nel senso di ritenere che« l’ordinamento tende a considerare ormai anche le attività burocratiche […]come prestazioni rese nell’interesse di chi le richiede » ed, in tal senso, « lapresenza del responsabile del procedimento costituisce […] una modalitàessenziale di buona prestazione dei servizi burocratici »22. Seguendo taleimpostazione, si potrebbe ipotizzare che l’istituto in parola concorra a definire ilquadro delle garanzie essenziali del cittadino, ai sensi dell’art. 117, comma 2,lett. m), Cost23.2. Il responsabile del procedimento quale figura organizzatoria.L’istituto del responsabile del procedimento suscita l’interesse di vasta dottrinacon specifico riferimento alle funzioni che lo pongono in luce quale “figuraorganizzatoria”24. In tal senso, assieme agli altri istituti di semplificazioneprevisti dalla legge n. 241/90, questi concorre ad influire sull’organizzazionedella Pubblica Amministrazione, ai fini di aumentarne la funzionalità ed il gradodi efficacia.L’insistenza sugli aspetti organizzativi, di cui l’istituto può considerarsiespressione, si iscrive, come si osserva in dottrina, nel fenomeno del progressivospostamento, all’interno dei complessi apparati burocratici, dal momentoformale, rappresentato dalla teoria degli atti amministrativi, a quello dell’attività,nel cui ambito grande rilievo assume appunto il momento organizzativo.L’istituto conferma, quindi, la rilevanza pratica, oltre che teorica, deicollegamenti che intercorrono tra organizzazione ed azione amministrativa, inragione dell’esigenza di stabilire i nessi tra produzione ed imputazionedell’attività, onde individuare i centri di attribuzione della responsabilitàdell’agire amministrativo26.E’ facile constatare che il ruolo del responsabile del procedimento, dal punto divista organizzativo, si estrinseca essenzialmente nel mobilitare le risorse enell’utilizzare gli strumenti giuridico-amministrativi più adatti, coordinandouomini e mezzi, onde far convergere l’azione amministrativa verso il risultatofinale, consistente nel provvedimento conclusivo dell’iter procedimentale o, invia sostitutiva o integrativa, nell’accordo con i privati o altre PubblicheAmministrazioni27.A tal proposito, si osserva come il responsabile del procedimento sia statoistituito proprio « allo scopo di condurre lo Stato-apparato, nella sua globalità edin tutte le sue articolazioni centrali e locali, verso un grado di funzionalitàelevato, tale da assicurare dignitosi ed accettabili standards di servizi eprestazioni ».La figura in esame si pone, quindi, come espressione della volontà riformatricedei pubblici apparati sotto il profilo eminentemente organizzativo, assieme aglialtri istituti disciplinati dalla medesima legge sul procedimento, quali, in primoluogo, la conferenza di servizi, anch’essa da considerare come figuraorganizzatoria. Ed invero, è agevole sostenere che « tutti questi meccanismiconcorrono insieme ad influire sull’organizzazione della P.A., ai fini diaumentarne la funzionalità ed il grado di efficacia, e al tempo stesso di snellire esemplificare l’attività stessa ».3. Il responsabile del procedimento quale espressione del coordinamento.Il responsabile del procedimento, quale deus ex machina della successione dellefasi procedimentali30, è in grado di attuare il coordinamento dell’azioneamministrativa, che investe i collegamenti all’interno del medesimo plesso oufficio, ed i rapporti tra più uffici, partizioni o unità di un medesimo ente oamministrazione.Si parla, in tal senso, di « coordinamento organizzativo », a sottolineare il fattoche il responsabile del procedimento rende possibili sia forme di coordinamentoall’interno di una singola organizzazione, incidendo sullo svolgimento delleattività necessarie per l’attuazione dei compiti propri di ogni ufficio; sia forme disemplificazione, razionalizzazione ed accelerazione dell’azione amministrativanel complesso dei rapporti tra unità organizzative diverse, quali presuppostiindispensabili per migliorare i livelli di efficienza ed efficacia dell’azioneamministrativa.Al contrario, la predetta attività non è attinente alle relazioni intersoggettive chesi instaurano tra le diverse amministrazioni, e nemmeno, per lo più, alle relazioniinterorganiche, ossia interne ad una data branca od organo della P.A..E’ opportuno constatare come tale coordinamento sia necessario per assicurare« non tanto il governo dell’azione amministrativa, quanto la possibilità stessa diazioni di governo ed amministrative che non siano frammentarie ed incontraddizione tra di loro ».Il coordinamento si può suddividere in un più tradizionale coordinamentosovraordinato e in un coordinamento equiordinato36. Il primo si esplica per lo piùnella forma della direttiva, ovvero nel potere di indirizzo, esercitato nella gerarchia dei rapporti tra enti ed autorità che li coordinano; il secondo, invece, ha modo di esplicarsi fra enti e amministrazioni non legati da rapporti di sovraordinazione, quanto meno in relazione a quelle specifiche competenze coinvolte nell’affare in ordine al quale occorre assumere determinazioni.E’ quest’ultima forma di coordinamento ad esplicarsi con notevole frequenzanell’attuale assetto istituzionale dello Stato, specialmente con riguardo allecompetenze delle autonomie locali.In tale prospettiva, può parlarsi di « coordinamento organizzativo » conriferimento all’onere del responsabile del procedimento di mettere in rapporto levarie componenti dell’ufficio, ovvero uffici diversi della stessa unitàorganizzativa, ai fini dello svolgimento dell’istruttoria. Se ne parla, altresì, conriferimento ai poteri di impulso e stimolazione all’esercizio di competenze nonproprie, attuati dall’istituto attraverso l’emissione di atti infraprocedimentali,quali, ad esempio, la convocazione della conferenza di servizi.In non pochi casi, inoltre, essendo implicate in un procedimento amministrativodiverse amministrazioni, al responsabile del procedimento fa carico il compito dimettere in relazione fra loro, ai medesimi fini organizzativi, non solo i diversiorgani di cui si compone la P.A. procedente, ma anche i vari enti oamministrazioni diverse da quest’ultima ed ugualmente interessate alprocedimento, assumendo, così, l’istituto anche un rilievo intersoggettivo.Con particolare riferimento a tale significativo ruolo di raccordo con le altreamministrazioni interessate al procedimento, l’istituto è inteso come figura cheriflette le esigenze di semplificazione dell’azione amministrativa, stante lefunzioni di sollecitazione e di iniziativa che la legge n. 241/90 gli affida.Si osserva, in proposito, che « nel procedimento amministrativo, individuatodalla legge quale luogo in cui convergono gli interessi acquisiti nella faseistruttoria […], la funzione affidata al responsabile del procedimento divienemomento centrale nel processo di emersione e di ponderazione degli interessirilevanti ». Ciò si rende possibile, va precisato, poiché « il responsabile delprocedimento si pone come il fulcro, la guida e l’animatore dell’azioneamministrativa ».Tutti i mezzi di semplificazione dei procedimenti amministrativi previsti dallalegge costituiscono, a tal fine, strumenti di cui il responsabile del procedimentodispone, nella sua veste di guida del procedimento amministrativo. Tra di essi, inparticolare, la conferenza di servizi è il mezzo con cui il responsabile puòacquisire contestualmente tutti i consensi necessari alla completezzadell’istruttoria procedimentale, specie nei casi in cui essa sia particolarmentecomplessa e coinvolga autorità diverse.In definitiva, l’istituto del responsabile del procedimento, riguardato nella suaveste di coordinatore, consente di poter affermare che la figura si inserisce in una concezione dell’azione amministrativa radicalmente diversa da quellatradizionale, determinando il passaggio « da un’ottica di adempimento formale[…] ad un’ottica di risultato ».4. Riflessi sui rapporti tra apparato burocratico ed amministrati.Fondamentale è la funzione che il responsabile del procedimento riveste sotto ilversante esterno, costituendo strumento indefettibile per garantire la trasparenzadell’azione amministrativa e la leale ed imparziale cooperazione tra PubblicaAmministrazione e cittadini. Ed invero, è « proprio grazie all’istituzione di unasimile figura che si rende possibile un colloquio più limpido ed aperto trapubblici poteri ed amministrati ».Verso l’esterno, quindi, il responsabile del procedimento costituisce unindispensabile punto di riferimento ed ‘interlocutore’ senza il quale i privatidifficilmente sarebbero in grado di utilizzare quegli strumenti, predisposti in loro favore dalla legge n. 241/90, attraverso cui si attua la gestione, in manieratrasparente ed imparziale, dei rapporti tra Pubblica Amministrazione ed utenti.L’istituto costituisce, pertanto, un vero e proprio ‘interfaccia’ tra res publica edamministrati, quale segno intangibile della notevole rilevanza che la legge diriforma assegna alla figura in esame, nell’intento non solo di migliorare i moduliorganizzativi della P.A, ma anche di garantire un rapporto più partecipato trapubblici poteri ed amministrati, onde superare la logica della secretazione.Con la previsione del responsabile del procedimento, il legislatore individua unasorta di ‘Giano Bifronte’, rivolto contemporaneamente sia all’internodell’Amministrazione, per la quale svolge le funzioni istruttorie e dicoordinamento sopra richiamate, sia all’esterno di essa, ovvero nei confrontidegli amministrati, fungendo da centro di imputazione formale degliadempimenti connessi con lo svolgimento dell’attività procedimentale43.Nell’ottica di creare un nuovo modello di Amministrazione improntato alla‘personalizzazione’44 dell’azione amministrativa, con l’introduzione della figuradel responsabile del procedimento si registra, quindi, un radicale mutamento deirapporti tra P.A. e cittadini rispetto alla pregressa impostazione, ispirataall’anonimia dei rapporti tra pubblici poteri e soggetti privati.Come si osserva in proposito, di ‘personalizzazione’ può parlarsi nel senso che,« dalla legge n. 241/90 in poi, il privato che viene in contatto con un pubblicoufficio, per un affare che lo interessi, trova di fronte a sé non piùun’organizzazione o un apparato anonimo, bensì una persona fisica, la quale,almeno in linea di principio, risponde dell’operato svolto a nome della PubblicaAmministrazione cui appartiene. Ciò in virtù di quel rapporto diimmedesimazione organica che li lega, per il quale il responsabile del procedimento è longa manus di un’organizzazione che persona fisica non è e cheha bisogno di persone fisiche per agire »45.In definitiva, appaiono evidenti i caratteri di novità dell’istituto in esame,individuati essenzialmente nell’intentio legis di porre adeguata attenzioneall’attività amministrativa, ed in particolare al procedimento amministrativo, alloscopo non solo di pervenire ad una gestione unitaria dello stesso, in un’ottica diorientamento al « risultato »46 dell’attività amministrativa, ma anche diattuazione del principi di trasparenza ed imparzialità nel funzionamento dellacosa pubblica.5. La legislazione antecedente alla riforma del 1990.La mancata previsione, nella precedente normativa, di un istituto avente natura efunzioni analoghe a quello in esame comportava la sussistenza di unprocedimento amministrativo senza guida, anonimo ed impersonale. Ne derivaval’assenza di un coordinatore che conducesse il procedimento alla sua naturaleconclusione, nonché la difficoltà di identificare le persone fisiche che,occupandosi del procedimento amministrativo, fossero responsabili delledeficienze dello stesso.In tale sistema, inevitabile era la frammentazione ed il rallentamento dell’azioneamministrativa, oltre che l’irresponsabilità di fatto dei soggetti checoncretamente gestivano il procedimento amministrativo, atteso che l’anonimatodegli stessi impediva l’identificazione dei responsabili delle carenze delprocedimento, lasciando nella sostanza inattuato l’art. 28 Cost..D’altronde, la difficile identificabilità dei responsabili del procedimentoimpediva l’esercizio di un effettivo controllo da parte dei cittadini interessatiall’operato della Pubblica Amministrazione, traducendosi in una violazione delprincipio di trasparenza.Tuttavia, in alcune esperienze legislative anteriori all’emanazione della legge n.241/90, si riscontrava già una certa tendenza ad individualizzare in capo alsingolo funzionario i compiti della Pubblica Amministrazione, in ossequio a queiprincipi di efficienza e razionalità che la informano. Questa tendenza, chesembrava attuare, almeno in parte, i criteri dettati dall’art. 97, comma 2, Cost.,trovava riscontro nella disciplina della dirigenza statale, costituita dal d.p.r. 30giugno 1972, n. 748, nella riforma sull’impiego statale, attuata con la legge 11luglio 1980, n. 312, e nella legge-quadro sul pubblico impiego, ossia la legge 29marzo 1983, n. 93.Già prima della riforma del 1990, la dottrina aveva più volte posto l’accento sulfatto che la disposizione cui all’art. 97, comma 2, Cost., richiedesse ilsuperamento del principio dell’anonimato dei pubblici funzionari. Ed invero, taleobiettivo era stato perseguito dal legislatore proprio attraverso gli interventinormativi suddetti, che individuavano gli ambiti di competenza propri di ciascunfunzionario, onde favorire la specializzazione del singolo impiegato e laformazione di sfere di professionalità che permettessero di evitaresovrapposizioni di competenze.Tale tendenza era, tuttavia, da considerare come incompatibile con il tradizionalemodello gerarchico di Amministrazione: appariva, infatti, difficile conciliare ilpotere di ingerenza del superiore gerarchico con l’autonomia funzionale che sicercava di riconoscere al singolo impiegato.Gli interventi normativi antecedenti alla legge n. 241/90, nell’intento diaffermare un ambito di competenza riservata a ciascun funzionario, finivano coldelineare un quadro che, nel suo complesso, si presentava come piuttostoinsoddisfacente. Tale quadro normativo era, infatti, attinente al solo assettointerno dell’Amministrazione e non riguardava i rapporti con i cittadini. Difatti,all’attribuzione di compiti specifici al singolo funzionario non si accompagnaval’imputazione di una corrispondente responsabilità in capo al medesimo soggetto,nonostante l’espressa previsione di cui dell’art. 97, comma 2, Cost. spingesse,con forza, in tale direzione.Al contrario, il superamento del tradizionale modello gerarchico aveva finito perfavorire un’ulteriore deresponsabilizzazione dei singoli operatori della PubblicaAmministrazione, giacché, con i suddetti interventi normativi, si era, nellasostanza, attenuata l’efficacia di quello strumento fondamentale, costituitoappunto dal rapporto gerarchico, su cui praticamente si fondavano leresponsabilità interne all’ordinamento amministrativo. Questa circostanza finì coldelineare un’immagine di Amministrazione Pubblica nella quale, nei confrontidel cittadino, nessuno risultasse responsabile di alcunché.Prendendo le mosse da tale prospettiva, la legge n. 241/90 segnava, senzadubbio, un netto mutamento di rotta con l’introduzione della figura delresponsabile del procedimento, inteso come ‘interlocutore’ istituzionale equalificato dell’Amministrazione con il cittadino. Prioritaria, per il legislatore del1990, non era più la riforma dell’Amministrazione, realizzata all’internodell’apparato pubblico, ma la riforma del rapporto tra Amministrazione edestinatari dell’azione amministrativa.La riforma del 1990 incideva, in questo modo, non soltanto sull’assetto esternodella Pubblica Amministrazione, ma anche sul piano dei rapporti interni allostesso apparato pubblico. Infatti, la previsione del responsabile del procedimentocomportava la necessità di adeguare anche l’assetto interno della P.A. alle nuovenorme, atteso che « le disposizioni contenute nel Capo II della l. n. 241/90mirano ad assicurare più ampie garanzie di retto e sollecito svolgimentodell’attività amministrativa ».A seguito della sua entrata in vigore, la legge n. 241/90 incontrava non pochedifficoltà ed ostacoli alla sua attuazione, testimoniati, da un lato, dal tentativo diproporre interpretazioni riduttive delle norme in essa contenute, dall’altro, dallainottemperanza alle nuove disposizioni da parte di molte Amministrazioni.Infatti, nella legislazione di settore dei primi anni Novanta48, la necessità dinominare un responsabile del procedimento veniva avvertita limitatamente a casiparticolari, rispetto ai quali la designazione dello stesso fosse effettivamenteimprescindibile. Al contrario, in ogni altro caso il procedimento era lasciato aduna sorta di discrezionalità dell’Amministrazione, ovvero subordinato alladisponibilità in termini di personale della stessa.Per scongiurare il pericolo insito nella suddetta interpretazione restrittiva, siavvertiva la necessità di emanare, nei primi anni Novanta, una serie diregolamenti49, tutti volti a sottolineare che l’individuazione del responsabile delprocedimento costituisce un momento fisiologico e necessario rispetto ad ognitipologia di procedimento. In tali regolamenti50, il responsabile del procedimentoappare come un soggetto che non opera solamente nella fase preparatoriaall’emanazione del provvedimento, ma che cura anche l’esecuzione delprovvedimento stesso, fino alla conclusione di tutte le attività, amministrative,economiche e materiali, che sono connesse alla sua attuazione.Vista in questa prospettiva, la figura del responsabile del procedimento finiscecol rappresentare una pedina fondamentale per una diversa configurazione dellaPubblica Amministrazione, di guisa che l’attività amministrativa non sia piùsemplicemente preordinata all’emanazione del provvedimento finale, ma trovi ilsuo culmine nella realizzazione di risultati concreti. Ne consegue che, per effettodella legge n. 241/90, la valutazione dell’attività amministrativa non possa piùessere determinata in base a criteri che ineriscono alla mera legittimità degli atti,ma richieda di essere eseguita secondo modelli di efficienza.  
Dr.ssa Anna Lisa Placenza. Studio Legale Sugamele