Sentenza

Termine per impugnare gli strumenti di pianificazione urbanistica

Cons. Stato Sez. II, Sent., (ud. 13/10/2020) 17-11-2020, n. 7159


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5651 del 2011, proposto da

Comune di Farindola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Cerceo, con domicilio eletto presso lo studio Daniele Vagnozzi in Roma, viale Angelico, 103

contro

G.C., non costituito in giudizio;

Eredi C.G. (G.C., C.R., C.T. e C.I.), rappresentati e difesi dagli avvocati Giorgio D'Alessio e Enzo Formisani, con domicilio eletto presso lo studio Giorgio D'Alessio in Roma, via Panama, 26

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, (Sezione Prima) n. 216/2011

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli Eredi C.G. (G.C., C.R., C.T. e C.I.);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2020 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e rilevato che per le parti nessuno è comparso
Svolgimento del processo

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Pescara, sez. I, 31 marzo 2011, n. 216 ha accolto, come da motivazione, il ricorso proposto dall'attuale parte appellata, G.C. e C.G., per l'annullamento della determinazione del Responsabile comunale del servizio tecnico n. 184 del 30 agosto 2007 che ha approvato la perizia tecnica e suppletiva per la realizzazione di lavori di riqualificazione del patrimonio scolastico.

Secondo il TAR, sinteticamente:

- la fondatezza della censura relativa alle distanze comporta l'accoglimento del ricorso e l'annullamento della determinazione del Responsabile comunale del servizio tecnico n. 184 del 30 agosto 2007 che ha approvato la perizia tecnica e suppletiva per la realizzazione di lavori di riqualificazione del patrimonio scolastico;

- vanno annullati altresì gli atti presupposti, cioè le deliberazioni giuntali n 11 del 13 2 2001, n 12 del 20 2 2001; la deliberazione n 55 del 27 6 2002, n 61 del 27 6 2006; la determinazione del responsabile del servizio tecnico n 221 del 26 10 2006; gli elaborati tecnici del 19 2 2001 e la perizia di variante del 9 agosto 2007, atti tutti che contengono la violazione progettuale delle distanze dal confine e dalla abitazione dei ricorrenti.

Il Comune appellante contestava la sentenza del TAR, eccependone l'erroneità.

Con l'appello in esame chiedeva la reiezione del ricorso di primo grado.

Si costituiva la parte appellata, chiedendo la reiezione dell'appello e proponendo appello incidentale con cui reiterava le censure del ricorso di primo grado assorbite dal TAR.

All'udienza pubblica del 13 ottobre 2020 la causa veniva trattenuta in decisione.
Motivi della decisione

1. Con il primo motivo di appello, il Comune appellante deduce l'erroneità della sentenza nella parte in cui non ha considerato inammissibile il ricorso per tardività dell'impugnazione.

Gli attuali appellanti, infatti, hanno contestato la realizzazione dei lavori di "riqualificazione del patrimonio scolastico G. Mazzocca", lamentando, da un lato, la violazione degli artt. 6.1 e 24 delle N.T.A. del Comune di Farindola, nonché la violazione del Decreto del Ministero dei Lavori Pubblici n. 1444-1968 e la violazione dell'art. 14 D.P.R. n. 380 del 2001, per l'asserita violazione delle distanze minime tra i fabbricati e delle distanze dai confini previste per le attrezzature sportive; dall'altro, la violazione degli artt. 7 e 8 L. n. 241 del 1990 per la mancata comunicazione di avvio del procedimento nei loro confronti.

E' evidente, secondo il Comune, che tali contestazioni devono essere rivolte al provvedimento conclusivo ritenuto effettivamente lesivo dell'interesse dei ricorrenti, provvedimento che non può consistere evidentemente nella Determinazione del Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Farindola n. 184 del 30.8.2007, con la quale è stata soltanto approvata una perizia tecnica e suppletiva per la realizzazione di lavori di "riqualificazione del patrimonio scolastico G. Mazzocca", già disposti con altro (o altri) provvedimento(i) non impugnato(i).

Il Collegio ritiene, invece, che valgono in tali ipotesi le esigenze di tutela sostanziale a cui è orientata la giurisprudenza costante di questo Consiglio di Stato, quando afferma che il termine per impugnare gli strumenti di pianificazione urbanistica decorre, a pena di decadenza, dalla data di pubblicazione della delibera di approvazione solo per i soggetti non direttamente incisi, occorrendo invece per questi ultimi la notifica individuale (cfr. per tutte Consiglio di Stato, sez. IV, 31 marzo 2015, n. 1657, nonché Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2007, n. 5457; adesivamente, sez. IV, 13 giugno 2013, n. 3272).

Nel caso di specie le delibere presupposte all'atto impugnato dovevano essere notificate al proprietario direttamente inciso (ai sensi della disposizione generale dell'art. 17 del t.u. sull'espropriazione), in difetto, non potendo decorrere i termini per l'impugnazione (cfr. anche Consiglio di Stato, sez. IV, 8 novembre 2013, n. 5348), non essendo pertanto sufficiente la sua pubblicazione ex art. 124 TUEL per far decorrere il termine di impugnativa.

L'eccezione di tardività del ricorso introduttivo, pertanto, deve essere respinta.

2. Con riguardo al secondo motivo di appello, con cui il Comune contesta la legittimazione ad agire dei ricorrenti di primo grado, si osserva che la circostanza che l'opera pubblica realizzata dal Comune di Farindola sia stata posizionata ad una distanza inferiore a quella legale dal confine del lotto contiguo e, soprattutto, dal fabbricato (di cui fa parte l'unità immobiliare di proprietà degli originari ricorrenti) che si trova su tale lotto e che lo fronteggia non è stata contestata in modo puntuale e specifico negli scritti difensivi depositati e, infatti, il TAR ha esattamente ritenuto che la circostanza fosse pacifica tra le parti, ponendola a fondamento della decisione.

Sulla base di tale circostanza, pertanto, è evidente la sussistenza della legittimazione dei ricorrenti di primo grado, atteso che l'opera pubblica si trova, in ipotesi, ad una distanza inferiore a quella normativamente prevista tra fabbricati che si fronteggiano e di cui almeno uno abbia pareti finestrate (quello degli originari ricorrenti). Inoltre, il danno che l'opera pubblica ha arrecato ai coniugi C.G. e continua ad arrecare alla sig.ra G.C. ed alle eredi del sig. C.G. è in re ipsa ed è rappresentato dalla creazione di quella intercapedine dannosa per l'igiene e la salubrità dell'edificio di cui fa parte l'unità immobiliare di loro proprietà (a causa della privazione di luce ed aria) che proprio le norme violate dal Comune di Farindola sono finalizzate ad evitare.

Gli originari ricorrenti e le attuali parti appellate non sono titolari di un bene semplicemente posto "nelle immediate vicinanze" dell'opera pubblica, ma sono titolari di un bene rispetto al quale l'opera pubblica risulta posizionata a distanza inferiore rispetto a quella minima inderogabile per legge, il che già costituisce una fondamentale differenziazione rispetto ad una posizione di mera contiguità, senza ulteriori e più precisi riferimenti spaziali.

3. Con il terzo motivo di appello il Comune di Farindola sostiene che l'opera pubblica realizzata (copertura del campo sportivo polivalente attraverso l'esecuzione di una struttura portante in legno lamellare e l'apposizione di un telone sovrastante di copertura e bordatura in tessuto di trevira, ad alta tenacia, spalmato in PVC su tutto il perimetro per un'altezza di mt. 2,50 circa) non può essere considerata come "costruzione" in quanto la stessa mancherebbe dell'irrinunciabile requisito della "solidità e stabilità".

Il Collegio osserva che costituisce nuova costruzione qualsiasi modifica della volumetria di un fabbricato, derivante sia dall'aumento della sagoma d'ingombro, sia da qualsiasi sopraelevazione, ancorché di dimensioni ridotte; quindi, sono nuove costruzioni tutti gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che, per le loro caratteristiche, necessitano di permesso di costruire e tali sono, per espressa previsione normativa, non solo la realizzazione di un manufatto completamente nuovo su suolo libero, ma anche gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici.

Nel caso di specie, la nuova struttura in rapporto alle caratteristiche del preesistente campo sportivo, ha determinato la creazione di una consistente volumetria e di una sagoma prima inesistente; l'intervento edilizio assentito e concretamente realizzato consiste in nuova struttura fissa saldamente ancorata al suolo e coperta, con creazione ex novo di un volume prima inesistente, posizionata su quella che, in precedenza, era soltanto un'area scoperta e avente la stessa destinazione urbanistica della nuova struttura, ma pur sempre un'area scoperta.

L'asserita natura provvisoria del manufatto contrasta con le finalità che la stessa Amministrazione Comunale ha dichiarato di voler perseguire attraverso la realizzazione dell'opera, atteso che la copertura del campo sportivo è stata ritenuta necessaria onde garantire agli alunni dell'Istituto "G. Mazzocca" la possibilità di svolgere attività didattiche sportive durante tutto l'anno scolastico, quindi per soddisfare le esigenze perduranti nel tempo della popolazione scolastica.

4. Nel merito, si osserva che le Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Farindola stabiliscono espressamente, all'art. 6, una distanza minima tra pareti finestrate o parti di pareti finestrate pari all'altezza del fabbricato più alto con un minimo assoluto di mt. 10,00 ed una distanza dai confini del lotto pari alla metà dell'altezza dei fabbricati prospicienti ai confini stessi e con un minimo di mt. 5,00 e, all'art. 24, per le zone pubbliche e di interesse generale e per le attrezzature sportive, una distanza minima dai confini di mt. 5,00.

Il Comune di Farindola ha approvato la realizzazione di una struttura sportiva pubblica o di interesse pubblico ad una distanza inferiore rispetto a quella prescritta dalle medesime norme (mt. 5,00 dal confine e mt. 10,00 dal fabbricato prospettante): l'opera pubblica viene a trovarsi ad una distanza di circa mt. 1,00 dal confine del terreno ove sorge il fabbricato di cui fa parte l'unità immobiliare di proprietà C.G. e di circa mt. 4,00 dalla parete finestrata del fabbricato stesso e, in particolare, dalla parete del vano cucina dei ricorrenti, posto al primo piano.

Le N.T.A. del vigente P.R.G. del Comune di Farindola non prevedono deroghe di alcun tipo, neppure laddove l'attività edilizia venga posta in essere dalla Pubblica Amministrazione.

Peraltro, i provvedimenti impugnati sono illegittimi per violazione delle norme sopra indicate.

5. Anche il quarto motivo di appello è infondato.

Infatti, l'art. 64 L.R. 12 aprile 1983, n. 18 consente il rilascio di concessione edilizia in deroga agli strumenti urbanistici nella sola ipotesi di costruzione di opere ed impianti pubblici o di interesse pubblico, ma la deroga è consentita soltanto per i limiti di altezza, i rapporti di copertura o i distacchi dai confini tra edifici, mentre rimangono ferme e non possono essere derogate le distanze tra fabbricati (che sono, evidentemente, diverse rispetto alle distanze dai confini sempre tra fabbricati).

La norma ex adverso richiamata, quindi, ha contenuto sostanzialmente analogo alle disposizioni dettate dall'art. 14 D.P.R. n. 380 del 2001: detto articolo prevede la possibilità di rilascio del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali, ma stabilisce espressamente che la deroga può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli artt. 7, 8 e 9 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 che hanno contenuto analogo alle prescrizioni delle N.T.A. già indicate.

Peraltro, le norme sulle distanze tra fabbricati contenute nel D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, avente natura regolamentare ex art. 17 L. n. 765 del 1967, hanno efficacia generale e inderogabile anche alla luce della citata normativa regionale che nulla dispone in contrario.

Né si può sostenere che, attraverso i provvedimenti impugnati, il Comune avesse voluto approvare un progetto in deroga alle previsioni del PRG in quanto dal tenore letterale dei provvedimenti e, in particolare, delle delibere di G.M. e delle determinazioni del responsabile del procedimento, non si evince una volontà in tal senso espressa dall'Amministrazione, neppure per implicito.

Inoltre, l'approvazione in deroga è di competenza esclusiva del Consiglio Comunale e non della Giunta, come è invece avvenuto nella specie: l'art. 14 D.P.R. n. 380 del 2001, infatti, prevede espressamente la competenza del Consiglio Comunale a deliberare circa l'opportunità di rilasciare un permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali e, dunque, laddove si tratti di opere pubbliche comunali, la realizzazione in deroga deve essere approvata dal Consiglio Comunale.

6. Le parti appellate hanno proposto appello incidentale ritenendo che il TAR avesse erroneamente considerato insussistente la violazione degli artt. 7 e 8 della L. n. 241 del 1990.

Inoltre, gli appellanti incidentali si dolgono del fatto che i motivi di impugnazione esposti nel ricorso in primo grado e relativi al vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e al vizio di eccesso di potere per insufficienza, incongruità e contraddittorietà della motivazione, sono rimasti assorbiti dall'accoglimento della censura relativa alla violazione della normativa sulle distanze dai confini e tra fabbricati.

Infine, gli appellanti incidentali rilevano che il TAR ha rigettato l'eccezione sollevata dal Comune di Farindola in base alla quale, nel caso concreto, doveva ritenersi applicabile l'art. 64 della L.R. Abruzzo 18 aprile 1983, n. 18, ritenendo che i provvedimenti impugnati non contenessero alcuna motivazione in relazione all'eventuale deroga allo strumento urbanistico generale, disposta ai sensi della norma indicata.

Si tratta di doglianze improcedibili in quanto:

- le lamentate violazioni procedimentali ex artt. 7 e 8 della L. n. 241 del 1990 sono chiaramente assorbite per effetto dell'accoglimento della doglianza sostanziale che provoca l'annullamento dell'atto nel merito;

- lo stesso dicasi per l'eccepito vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e per l'eccepito vizio di eccesso di potere per insufficienza, incongruità e contraddittorietà della motivazione, evidentemente assorbiti dall'accoglimento della doglianza più radicale;

- la reiezione del quarto motivo di appello rende irrilevante il terzo motivo di appello incidentale.

7. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l'appello deve essere respinto, in quanto infondato, mentre l'appello incidentale deve essere dichiarato improcedibile.

Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara improcedibile l'appello incidentale.

Compensa le spese di lite del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere, Estensore

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere