Il responsabile del procedimento nell'organizzazione amministrativa.

IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
NELL’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
1. La nozione di « unità organizzativa ».
La trattazione dell’istituto del responsabile del procedimento, quale dominus del procedimento amministrativo, richiede un’attenta analisi dell’art. 4, comma 1, della legge n. 241/90. La disposizione impone alle Pubbliche Amministrazioni di determinare, in via preliminare ed astratta e con riferimento a ciascun tipo di procedimento relativo ad atti rientranti nella loro sfera di competenza, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale, a meno che non vi abbia già provveduto una legge o un regolamento. A ciascuna Amministrazione è attribuito, quindi, il compito di individuare la struttura burocratica cui concretamente affidare la responsabilità del buon andamento dell’iter procedimentale. Al contrario, tale determinazione non è necessaria per quei procedimenti in ordine ai quali è la stessa legge o un regolamento ad individuare l’unità organizzativa competente.
In ordine alla nozione di « unità organizzativa », occorre sottolineare come essa
non risulti definita né nella legge n. 241/90, né nelle leggi che disciplinano in
generale l’organizzazione amministrativa.
Invero, in alcune normative antecedenti alla riforma del 1990 51, l’espressione era stata già utilizzata, in termini generici, per indicare una struttura complessa, corrispondente a « settori » e « servizi », e contrapposta alle « unità operative »52.
Tale impostazione, tuttavia, non ha trovato riscontro nell’art. 4 della legge sul
procedimento, atteso che il legislatore della riforma, allo scopo di rendere
possibile l’applicazione delle norme di cui al Capo II a tutte le Pubbliche
51 Cfr. d.p.r. 13 maggio 1987, n. 268.
52 Cfr. art. 20 d.p.r. 13 maggio 1987, n. 268.
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Amministrazioni, ha deliberatamente inteso lasciare il termine « unità
organizzativa » senza ulteriori definizioni.
Come osservato, infatti, in sede di approvazione della legge di riforma,
« l’espressione unità organizzativa è onnicomprensiva e quindi ha per referente le
direzioni generali, gli uffici e tutto quanto attiene all’organizzazione della
Pubblica Amministrazione »53.
Il concetto di unità organizzativa si presenta, quindi, come sufficientemente
ampio da abbracciare ogni tipo di articolazione dei pubblici uffici che, per la loro
diversità, siano caratterizzati da dimensioni, strutture ed ordinamenti disparati.
Il termine, pertanto, appare idoneo ad includere sia gli uffici semplici, sia gli
uffici complessi ed articolati in cui si snoda ciascuna Pubblica Amministrazione.
Di conseguenza, nell’individuazione dell’unità organizzativa, i singoli enti
possono indifferentemente fare riferimento ad una direzione generale, ad un
dipartimento o anche ad un semplice ufficio.
E’ evidente come la struttura burocratica corrispondente all’unità organizzativa si
riferisca ad articolazioni inferiori che si snodano all’interno della P.A., non
potendo essa stessa identificarsi né con un ente, come, ad esempio, con un
Comune, né con una grande branca dell’Amministrazione statale, quale, ad
esempio, un Ministero. Essa, inoltre, non si può identificare neppure con un
organo dell’Amministrazione, atteso che quest’ultimo si caratterizza per la sua
attività a rilevanza esterna, mentre l’unità organizzativa assume rilievo in
riferimento agli adempimenti strumentali e preparatori rispetto all’adozione degli
atti aventi la predetta rilevanza.
L’unità organizzativa, all’interno dell’Amministrazione, non può neppure
corrispondere ad un’unità standard o ad un livello determinato dell’apparato
della stessa. Infatti, essa non può essere intesa come un livello tipico dell’assetto
interno dell’Amministrazione, corrispondendo, piuttosto, a strutture tra loro
diverse.
53 Cfr., in tal senso, l’intervento dell’On Ferrara in Camera dei Deputati, X legislatura, Atti Parlamentari,
Commissione I, verbale della seduta del 21 marzo 1991, p. 10.
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Appare chiaro, inoltre, come nel caso di procedimenti più complessi, che
richiedano un intervento coordinato di più uffici, l’unità organizzativa possa
identificarsi ad un livello più elevato rispetto a quello del Comune.
L’ampiezza della nozione di « unità organizzativa », di cui all’art. 4 della l. n.
241/90, destava, invero, alcune preoccupazioni presso la Camera dei Deputati,
nel corso dell’approvazione della legge di riforma. Si riteneva, infatti, che
l’evanescenza della locuzione « unità organizzativa », accompagnata dalla non
ricorrenza di tale espressione nell’ordinamento amministrativo fino a quel
momento esistente, avrebbe comportato, in parte, una vanificazione dell’efficacia
della disposizione di cui all’art. 454.
Tale preoccupazione veniva, però, scongiurata dalla prevalenza dell’opinione
tesa a sottolineare che il significato dell’espressione in parola, pur nella sua
genericità, debba ritenersi ampiamente chiaro, poiché, in ordine all’unità
organizzativa, il legislatore ha volutamente utilizzato una nozione ampia e
generica, risultando le unità inevitabilmente variabili in relazione alla
complessità organizzativa di ciascuna Amministrazione, cui naturalmente è
consegnata la predeterminazione delle articolazioni dei propri apparati55.
La ratio legis, sottesa alla scelta di attribuire all’espressione « unità
organizzativa » una connotazione così ampia ed omnicomprensiva, risiede,
pertanto, nell’intento di garantire la sfera di autonomia dei singoli enti, essendo
tale nozione idonea a soddisfare le diverse esigenze funzionali e strutturali di
ciascuna Pubblica Amministrazione. Ed invero, la previsione di una precisa
indicazione normativa al riguardo avrebbe fortemente compresso tale autonomia.
2. L’individuazione dell’unità organizzativa.
La determinazione dell’unità organizzativa responsabile del procedimento è
un’operazione che richiede, ai sensi dell’art. 4 della l. n. 241/90, due ordini di
(54 Cfr. Bollettino Commissione Camera dei Deputati, X legislatura, in data 21 marzo 1990. Sul punto,
argomenta G. AZZENA, Responsabile del procedimento, in Prime Note, 1992, p.171. 55 Sul punto, cfr. M. RENNA, Il responsabile del procedimento nell’organizzazione amministrativa, op.cit., p. 13 ss..27)
adempimenti diversi. In primo luogo, l’individuazione dei diversi tipi di
procedimento amministrativo che rientrano nella sfera di competenza di ciascuna
Pubblica Amministrazione; in secondo luogo, l’individuazione, con riferimento a
ciascun tipo di procedimento, della struttura (rectius unità organizzativa) che sia
responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché
dell’adozione del provvedimento finale.
Il primo genere di adempimenti non pone particolari problemi, emergendo la
convinzione che ciascuna Pubblica Amministrazione, nell’individuare il tipo di
procedimento rientrante nella propria sfera di competenza, debba fare riferimento
alla tipologia del procedimento considerata in astratto, prescindendo da
evenienze particolari o contingenti che possano comportare l’intervento di altri
uffici. Molto più complesso appare, invece, il secondo tipo di adempimenti, in
relazione al quale sono stati individuati vari ordini di problemi.
Un primo problema concerne l’individuazione della struttura competente ad
assumere la funzione di unità organizzativa nelle ipotesi di procedimenti che
coinvolgano, su di un piano sostanzialmente paritario, più uffici della medesima
Amministrazione.
In tali casi, non sembra costituire una soluzione obbligata l’individuazione, quale
unità organizzativa, della struttura più ampia in cui siano compresi tutti gli uffici
coinvolti. Diversamente, si privilegerebbe la scelta per unità organizzative
corrispondenti alle strutture superiori di ciascun apparato pubblico, scelta che
« finirebbe col rendere ingovernabili i procedimenti, rischierebbe di rendere
molto più complicata l’individuazione del responsabile del procedimento e
comporterebbe un accentramento certamente non voluto dal legislatore »56.
In relazione a tali problematiche, si prospettano in dottrina diverse
argomentazioni, che appare opportuno analizzare in questa sede.
Si affermano, innanzitutto, i sostenitori della teoria che affida alla Pubblica
Amministrazione la possibilità di effettuare valutazioni discrezionali
nell’individuazione dell’unità organizzativa. Tali autori ritengono che, nelle
56 Così G. BANTERLE - A. TRAVI, Artt. 4, 5, 6, op. cit., p. 25.
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ipotesi di procedimenti che coinvolgono più uffici, posti tutti su di un piano di
parità, l’Amministrazione, nell’individuare l’unità organizzativa responsabile del
procedimento, possa spingersi fino ad operare una scelta di opportunità fra di
essi, privilegiando, ad esempio, gli uffici meno oberati al lavoro.
Altri autori sostengono, invece, che la determinazione dell’unità organizzativa
responsabile del procedimento sia un’attività meramente ricognitiva.
Tale teoria conduce i propri sostenitori a valorizzare, particolarmente, i singoli
dati testuali offerti dalla norma di cui all’art. 4 della l. n. 241/90, quali la
responsabilità dell’istruttoria e, soprattutto, la competenza ad assumere il
provvedimento finale. Da questo punto di vista, l’eventuale competenza ad
emanare il provvedimento, il compito di eseguire l’istruttoria o la sua parte più
complessa, ecc., sono considerati alla stregua di indici rivelatori della
preponderanza del ruolo di un ufficio rispetto agli altri.
Invero, chi ha sostenuto la tesi ricognitiva si è spinto fino a negare che più uffici
diversi possano trovarsi in una posizione effettivamente paritaria rispetto ad un
procedimento.57
Un secondo ordine di problemi si pone con riferimento ai procedimenti che
coinvolgono più Amministrazioni tra loro diverse.
Tale questione, in genere, viene trattata con riferimento all’identificazione del
responsabile del procedimento, ma taluni autori preferiscono analizzarla in
relazione al momento dell’individuazione dell’unità organizzativa58.
Privilegiando quest’ultima impostazione, appare opportuno analizzare, fin d’ora,
le argomentazioni offerte dalla dottrina sul tema.
L’unità organizzativa è, per definizione, una struttura interna a ciascuna
amministrazione, pertanto, qualora il medesimo procedimento coinvolga più
amministrazioni diverse, l’individuazione della stessa può risultare complessa,
dando luogo a contrasti fra le varie amministrazioni interessate.
57 Muove una tale critica G. BANTERLE - A. TRAVI, Artt. 4, 5, 6, op. cit., p. 20 ss.. 58 Ivi, p. 20 ss..29
In proposito, va richiamata la soluzione proposta dal Dipartimento della funzione
pubblica, con la Circolare datata 5 dicembre 199059, secondo cui la formulazione
letterale dell’art. 4, comma 1, della l. n. 241/90 legittimerebbe la scomposizione
del procedimento in più fasi e, quindi, darebbe luogo all’individuazione di una
unità organizzativa responsabile per ciascuna delle predette fasi.
Inoltre, la previsione di più unità organizzative per un unico procedimento
varrebbe anche per le ipotesi in cui il procedimento, pur essendo di competenza
di un’unica amministrazione, coinvolga più uffici della medesima.
In altri termini, secondo le previsioni ministeriali, ciascuna amministrazione
avrebbe dovuto individuare più unità organizzative, qualora le singole parti del
procedimento avessero fatto capo a distinte strutture all’interno della medesima
amministrazione.
La Circolare ministeriale proponeva, quale esempio di procedimento che avrebbe
comportato la necessità di indicare più unità organizzative, il procedimento per
l’assunzione di impiegati pubblici. Tale procedimento concorsuale, infatti,
avrebbe comportato l’individuazione di un’unità organizzativa competente in
materia di pubblicazione del bando di concorso, di un’altra competente per la
verifica dei requisiti di ammissibilità, e così via fino all’unità organizzativa
competente per la nomina del pubblico impiegato.
Una simile impostazione era già stata proposta dal Consiglio di Stato, prima
dell’emanazione della riforma sul procedimento amministrativo, nel parere reso
dell’Adunanza Generale sullo schema del disegno di legge governativo che
divenne, di seguito, la legge 7 agosto 1990, n. 241.
In tale parere, la giurisprudenza amministrativa coglieva l’occasione per
sostenere che le disposizioni sulle unità organizzative e sul responsabile del
procedimento vanno interpretate nel senso che le une e le altre si riferiscono non
al procedimento nel suo complesso, ma alle singole fasi di esso60.
59 Cfr. Circ. dip. Funzione Pubblica 5 dicembre 1990, n. 58307/7463, in G.U., 20 dicembre 1990, n. 296.
60 Cons. Stato, Ad. gen., 17 febbraio 1987, n. 87.
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La soluzione testé esplicitata, la quale aveva permesso di superare, a monte,
qualsiasi problema di coordinamento fra le amministrazioni, non tardava, però,
ad incontrare delle critiche.
Nello stesso torno di tempo, infatti, si affermavano in dottrina delle posizioni tese
a pronunciarsi in favore dell’unicità dell’unità organizzativa, anche nel caso di
procedimenti articolati in più fasi o relativi a più amministrazioni61.
A tal proposito, si sottolineava come la logica della previsione del responsabile
del procedimento avesse come fondamento l’esigenza di individuare un unico
soggetto responsabile, al quale il cittadino potesse fare riferimento per l’intera
durata del procedimento. Al contrario, l’accoglimento della tesi della
scomponibilità del procedimento in più fasi e, conseguentemente, della
sussistenza di una pluralità di unità organizzative, avrebbe assolutamente
frustrato tale logica.
Inoltre, la stessa dottrina notava come la previsione del responsabile del
procedimento fosse anche strumento per una riorganizzazione degli apparati
pubblici e per consentire di realizzare una correntezza di rapporti fra
amministrazioni diverse, sottolineando che la correntezza si pone come obiettivo
fondamentale ed irrinunciabile per assicurare il buon andamento della Pubblica
Amministrazione.
I sostenitori di tale teoria sottolineavano che, da un lato, la soluzione accolta dal
Ministero della funzione pubblica aveva evitato qualsiasi problema di
coordinamento fra le diverse strutture collocate in una singola amministrazione,
ma, dall’altro, aveva nei fatti vanificato l’applicazione del principio di buon
andamento nei termini suddetti.
La predetta soluzione ammetteva, infatti, che il responsabile del procedimento
fosse tale anche quando gli atti venissero trasmessi, per gli adempimenti di
61 Sul punto, cfr. F. PATRONI GRIFFI, Termini e responsabile del procedimento, in La Trasparenza
amministrativa a due anni dalla l. 7 agosto 1990, n. 241, Atti del Convegno di Siena del 30 ottobre 1992;
C. MIGNONE, Note sul responsabile del procedimento amministrativo, in Quaderni reg., 1991, p. 46; cfr.
anche la Relazione al Parlamento del Ministro della funzione pubblica sulla attuazione della legge sul
procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241, in Camera dei deputati - Atti parlamentari – doc.
XXVII, n. 7, p. 37 ss..
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propria competenza, presso un’altra struttura organizzativa, creando, in tal modo,
una interferenza tra le attività delle varie strutture coinvolte dal procedimento
amministrativo.
Prendendo le mosse da tali osservazioni, la tesi accolta nella Circolare
ministeriale veniva successivamente rivista dallo stesso Dipartimento della
funzione pubblica ed, in seguito, sconfessata dall’art. 5, lett. c), del d. lgs. 3
febbraio 1993, n. 29, che prevede, per ciascun procedimento, « l’attribuzione ad
un unico ufficio della responsabilità complessiva dello stesso, nel rispetto della
legge 7 agosto 1990, n. 241 ».
Sulla stessa linea si poneva la legge-quadro in materia di lavori pubblici, ossia la
legge 11 febbraio 1994, n. 109, che all’art. 7 impone alle amministrazioni di
procedere, ai sensi degli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241/90, alla nomina di « un
unico responsabile del procedimento per le fasi della programmazione dei lavori,
della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione dei medesimi ».
Ai fini dell’individuazione dell’unità organizzativa, particolare rilievo assume,
infine, l’assetto delle competenze in tema di adempimenti istruttori e, soprattutto,
di adozione del provvedimento finale. Cosicché, secondo le intenzioni del
legislatore, quando l’adozione del provvedimento finale sia di competenza di un
certo organo burocratico, l’unità organizzativa dovrebbe essere individuata, in
termini coerenti, con la posizione dell’autorità competente ad assumere il
provvedimento finale. Di conseguenza, per esempio, se l’adozione del
provvedimento finale spetta ad un certo dirigente, l’unità organizzativa potrà
essere identificata solo con un ufficio che faccia capo a quel dirigente, e non ad
altro dirigente.
3. (Segue) La natura regolamentare della determinazione.
Di seguito all’emanazione della riforma sul procedimento amministrativo, in
dottrina si sosteneva che l’art. 4, comma 1, della l. n. 241/90, in ordine alla
determinazione delle unità organizzative responsabili del procedimento,
richiedesse l’adozione di un atto amministrativo.
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Appariva, pertanto, legittimo che le Pubbliche Amministrazioni facessero ricorso
ai provvedimenti amministrativi, al fine di determinare al loro interno le unità
organizzative responsabili dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale.
Controversa si presentava, però, la questione circa la qualificazione di tale atto
amministrativo62. Si discuteva, in particolare, sulla sua sussumibilità nella
categoria degli atti di organizzazione, quali atti che sono espressione di una
potestà organizzativa della Pubblica Amministrazione, che si caratterizza per
l’attuazione di valutazioni discrezionali, se non addirittura di indirizzo politico.
Sul punto, degno di nota appare un orientamento dottrinario, coevo
all’emanazione della legge di riforma, per il quale non sembra assolutamente
scontato che, nell’individuazione dell’unità organizzativa responsabile del
procedimento, la Pubblica Amministrazione debba esercitare una tale potestà di
indirizzo politico.
Secondo questa ricostruzione, la disposizione di cui all’art. 4 della l. n. 241/90
sarebbe passibile di due diverse interpretazioni: alla stregua della prima,
all’Amministrazione sarebbe richiesta tipicamente un’attività di ricognizione,
consistente nell’individuazione di quale sia l’unità organizzativa che svolga il
ruolo più significativo rispetto a ciascun tipo di procedimento; alla stregua della
seconda, invece, all’Amministrazione sarebbero conferiti poteri di scelta, di guisa
che l’adempimento previsto dall’art. 4 in esame costituirebbe un atto di
definizione dell’assetto interno dell’apparato pubblico rispetto a ciascun tipo di
procedimento.
In definitiva, l’atto di designazione dell’unità organizzativa darebbe luogo, nel
primo caso, ad una ricognizione di competenze preesistenti; nel secondo caso,
invece, si determinerebbe per la Pubblica Amministrazione procedente la
possibilità di operare una distribuzione di compiti.
62 Sul punto, cfr. G. BANTERLE - A. TRAVI, Artt. 4, 5, 6, op. cit., p. 20 ss..
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Appare opportuno sottolineare come nei decreti emanati successivamente alla l.
n. 241/90 risulti accolta l’interpretazione secondo la quale, nella fase della
determinazione dell’unità organizzativa responsabile del procedimento, non vi
sarebbe alcuno spazio per momenti di indirizzo politico, dovendosi addirittura
dubitare della ricorrenza di margini reali di discrezionalità amministrativa63.
A dubitare della correttezza del criterio seguito dai Ministeri, in ordine alla
natura giuridica dell’atto di individuazione delle unità organizzative responsabili,
si pone un’autorevole dottrina, affermatasi nei primi anni Novanta, a giudizio
della quale i decreti suddetti si limitavano a fornire una risposta un po’ sbrigativa
alle esigenze affermate dall’art. 4, comma 1, della l. n. 241/9064.
Si sottolineava come questi avessero semplicemente recepito un assetto
organizzativo già puntualmente disciplinato da norme precedenti65 e che, nella
sostanza, si risolveva in attività vincolate.
In particolare, si evidenziava la circostanza che l’identificazione dell’unità
organizzativa richiede, ai sensi dell’art. 4 in esame, due ordini di operazioni
logiche: innanzitutto, l’individuazione dei diversi tipi di procedimento
amministrativo che sono di competenza dell’Amministrazione procedente; di
seguito, l’individuazione, rispetto a ciascun tipo di procedimento, della struttura
responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché
dell’adozione del provvedimento finale.
Contrariamente alle argomentazioni sopra esplicitate, si poneva, subito dopo
l’entrata in vigore della l. n. 241/90, un orientamento giurisprudenziale maturato
in seno al Consiglio di Stato, teso ad affermare la natura regolamentare degli atti
di determinazione delle unità organizzative.
Con un parere reso dall’Adunanza Generale, non si esitava a sottolineare che gli
atti con cui le Pubbliche Amministrazioni determinano l’unità organizzativa
63 Cfr. art. 9, 10 e 11, d.m. dell’Interno, 2 febbraio 1993, n. 284.
64 Per una puntuale ricostruzione di tale filone dottrinario, cfr. G. BANTERLE - A. TRAVI, Artt. 4, 5, 6, op.
cit., p. 20 ss..
65 Cfr. artt. 1 e 2, L. 18 marzo 1968, n. 249.
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presentano i requisiti della generalità, dell’astrattezza e dell’innovatività, tipici
della fonte regolamentare66.
Siffatti atti, definiti in dottrina di tipo integrativo-attuativo67, avendo contenuto
regolamentare, devono essere adottati nel rispetto della procedura prevista
dall’art. 17, comma 3, della legge n. 400/88.
Del resto, è lo stesso art. 4 della legge di riforma ad ipotizzare che, in via
ordinaria, l’individuazione dell’unità organizzativa responsabile sia stabilita « per
legge o per regolamento ». Sono queste, infatti, « fonti proprie e naturali per
questo genere di disposizioni, le quali, avendo carattere generale e valendo per
un numero indeterminato di fattispecie, devono rivestire natura regolamentare,
anziché provvedimentale »68.
In ordine alle autonomie locali, si pone, invece, a sostegno di questa tesi l’art. 7
della l. n. 142/90, che richiede esplicitamente la forma regolamentare dell’atto di
designazione dell’unità organizzativa.
La qualificazione dell’atto di individuazione delle unità organizzative come atto
a contenuto regolamentare, proposta dal Consiglio di Stato, comportava delle
conseguenze di rilievo pratico, anche ai fini della tutela giurisdizionale.
Per gli atti a contenuto regolamentare si pone, infatti, la regola secondo la quale
non è ammessa l’impugnabilità immediata. In tali ipotesi, il ricorso al giudice
amministrativo è, infatti, ammesso solo dopo che sia stato emanato un
provvedimento attuativo che risulti concretamente lesivo dell’interesse del
cittadino69. Al contrario, ove manchi un provvedimento attuativo, il carattere
generale ed astratto dell’atto regolamentare comporta l’inammissibilità di una
impugnazione diretta, per carenza del requisito dell’interesse a ricorrere.
Accolta la tesi circa la natura regolamentare degli atti di individuazione delle
unità organizzative, occorre ora soffermarsi sulle forme di pubblicità di tali atti.
L’art. 4, comma 2, della l. n. 241/90 richiede, infatti, che le disposizioni adottate
66 Cons. St., Ad. gen, 21 novembre 1991, n. 141, in Foro it.1992, III, 98, 137.
67 L’espressione è di I. FRANCO, Artt. 4, 5 e 6, op. cit., p. 127.
68 Così G. BANTERLE - A. TRAVI, Artt. 4, 5 e 6, op. cit., p. 27.
69 Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 1985 in Giur. it., 1985, III, 1, c. 369.
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in merito alla designazione delle unità organizzative responsabili seguano le
forme di pubblicità tipiche dell’atto regolamentare, diversamente previste a
seconda del tipo di ente di riferimento70.
Appare evidente come la pubblicità dell’atto di individuazione delle unità
organizzative rivesta un’importanza fondamentale, al fine di realizzare obiettivi
di trasparenza nell’assetto organizzativo degli uffici.
Si tenga presente, altresì, che, tale pubblicità non riveste semplicemente una
funzione notiziale, ma identifica una condizione d’efficacia dell’atto, stante la
natura regolamentare di questo.
4. La designazione del responsabile del procedimento.
Con la riforma sul procedimento amministrativo, il legislatore ha inteso
chiaramente differenziare le due figure della « unità organizzativa » e del
« responsabile del procedimento », di guisa che appaiano nettamente distinti i
due momenti della determinazione dell’unità organizzativa e della designazione
della persona fisica che, nell’ambito della stessa, assumerà le vesti di
responsabile del procedimento.
In tale prospettiva, l’atto di determinazione dell’unità organizzativa costituisce
un presupposto del tutto infungibile rispetto alla successiva individuazione del
responsabile. Ed invero, la mancanza del primo atto finisce col precludere
l’applicazione delle stesse disposizioni sull’istituto in parola, comportando
l’illegittimità per violazione di legge dei relativi procedimenti.
L’individuazione dell’unità organizzativa, secondo le intenzioni del legislatore,
non rappresenta, pertanto, un optional, ma è un momento necessario della
sequenza del procedimento amministrativo, la cui conduzione, altrimenti, sarebbe
totalmente subordinata, circa l’an ed il quando, all’apprezzamento della P.A..
In merito all’individuazione del responsabile del procedimento, possiamo
coglierne il riferimento normativo all’art. 5, comma 1, della l. n. 241/90, le cui
previsioni si rivolgono all’interno della struttura organizzativa dell’ente
70 Cfr. art. 17, l. n. 400/88.
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procedente e consentono di realizzare i principi di trasparenza, efficacia ed
efficienza dell’azione amministrativa.
La disposizione in esame prevede che il dirigente di ciascuna unità organizzativa,
previamente individuata sulla base del disposto di cui all’art. 4, debba provvedere
ad assegnare a se stesso, o ad altro dipendente addetto all'unità, la responsabilità
dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento,
nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.
Mentre, il comma 2 della medesima disposizione disciplina un’ipotesi patologica
del processo di individuazione del soggetto responsabile, relativa al caso in cui il
singolo funzionario non adempia all’assegnazione di cui al comma 1. Tale ipotesi
si risolve con l’assunzione delle vesti di responsabile del procedimento da parte
dello stesso dirigente dell’unità organizzativa.
L’individuazione del responsabile del procedimento consiste, quindi,
nell’assegnazione ad un dipendente della responsabilità degli adempimenti
relativi al procedimento. In tal senso, ciò che conta è che, per ciascun
procedimento, sia individuato in modo certo il responsabile.
In ordine ai criteri di scelta del responsabile del procedimento, la norma prescrive
che questi possa essere identificato solo in un addetto all’unità organizzativa
competente, come individuata in base all’art. 4 della l. n. 241/90.
L’individuazione come responsabile di un impiegato non addetto a tale unità
organizzativa comporterebbe, infatti, una illegittimità che andrebbe a riflettersi su
tutti gli atti successivi del procedimento e che, dunque, inficerebbe anche la
legittimità del provvedimento finale. Si tratterebbe, più nello specifico, di una
illegittimità riferibile al vizio di incompetenza, sicché proprio l’inosservanza dei
criteri relativi all’individuazione del responsabile del procedimento darebbe
luogo alla incompetenza dello stesso71.
L’art. 5, comma 1, in esame non prevede, invece, particolari criteri per
l’individuazione del responsabile del procedimento, in ordine alla qualifica
71 Sul punto, cfr. C. MIGNONE, Note sul responsabile del procedimento amministrativo, op.cit., p. 39 ss..
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rivestita dall’impiegato: ciò che conta è che ciascun procedimento sia assegnato
ad un responsabile, quale preciso referente individuale dello stesso.
E’ ovvio, però, che le disposizioni sul responsabile del procedimento non
possano diventare uno strumento per imporre ad un impiegato pubblico lo
svolgimento di attività estranee alle sue mansioni. Di conseguenza, deve
sussistere una coerenza di fondo tra le mansioni specifiche dell’impiegato e le
attività che vengono normalmente svolte dal responsabile rispetto a quel tipo di
procedimenti.
Può, pertanto, rivestire la funzione di responsabile del procedimento il
dipendente pubblico che, in base alle mansioni stabilite dal contratto collettivo in
ordine alla sua qualifica, è deputato a svolgere funzioni istruttorie.
A tal proposito, appare evidente come, nei procedimenti amministrativi più
complessi e che, dunque, richiedono il possesso di competenze peculiari, il
responsabile del procedimento corrisponda normalmente ai funzionari con
qualifica più elevata; mentre, con riferimento ai procedimenti più semplici, sia
possibile identificare lo stesso con un impiegato di livello inferiore.
Cionondimeno, va evidenziato come il responsabile del procedimento non
corrisponda ad una qualifica determinata nell’ordinamento del pubblico impiego.
L’istituto, infatti, non individua mansioni nuove in capo al dipendente investito
della funzione, ma identifica un nuovo modo di organizzare e di svolgere
mansioni ordinarie72.
Da una lettura sistematica della norma di cui all’art. 5 della l. n. 241/90, è
possibile, inoltre, desumere ulteriori criteri per l’individuazione del responsabile
del procedimento, tra i quali, in particolare, quello della coerenza fra le attività
richieste al responsabile e le mansioni del dipendente prescelto.
Tale criterio non ha semplicemente una rilevanza meramente interna, ma altresì
esterna, poiché è interesse del cittadino che il responsabile del procedimento sia
72 Sul punto, cfr. G. BANTERLE – A. TRAVI, Commento all’art. 5 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in A.
TRAVI, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi, in Nuove leggi civ. comm., 1995, p. 1 ss..; in senso analogo, Cons. Stato, sez. II, 3
novembre 1999, n. 1401, in Cons. Stato, 2000, I, p. 826.
38
in grado di svolgere correttamente la sua attività. La violazione del criterio
suddetto comporterà, pertanto, una illegittimità, e non una mera irregolarità,
dell’individuazione del responsabile.
Con l’individuazione del responsabile del procedimento viene meno « quella
formidabile garanzia di impunità » che aveva caratterizzato l’Amministrazione
prima della riforma, data dall’anonimato, dall’impersonalità degli uffici e dalla
fungibilità fra le persone ad essi addetti, che valeva a « deviare la protesta del
cittadino e a impedirgli di individuare il bersaglio »73 cui rivolgersi nelle ipotesi
di deficienza del procedimento amministrativo.
Si noti come, a prescindere dalle conseguenze giuridiche che sono connesse alla
qualità di responsabile del procedimento, « costituisca strumento efficace di
accelerazione del procedimento amministrativo il semplice fatto che il cittadino
sappia a chi rivolgersi e contro chi recriminare »74.
Con la riforma del 1990 quest’ultimo, infatti, è divenuto titolare del diritto di
conoscere il nome e l’identità del responsabile del procedimento, « in modo da
poter seguire puntualmente e tempestivamente l’iter di ciascun procedimento e
quindi svolgere in esso con consapevolezza le proprie pretese partecipative »75.
Come si osserva in dottrina, « sembra così consegnata definitivamente alla storia
quell’immagine kafkiana di un’amministrazione imperscrutabile e autoritaria,
fortemente gerarchizzata e assai poco collaborativa - anche al proprio interno -
sfilacciata e lontana da qualsivoglia modello organizzativo capace di assicurarne
imparzialità e buon andamento, secondo il dettato costituzionale »76.
5. (Segue) La puntuale assegnazione dell’istruttoria.
A differenza dell’unità organizzativa, la cui determinazione avviene con atto
regolamentare, il soggetto responsabile del procedimento va individuato, ad
73 Così G. CORSO - F. TERESI, Procedimento amministrativo e accesso ai documenti. Commento alla legge
7 agosto 1990, n. 241, Rimini, 1991, p. 82.
74 Ivi, p. 82.
75 Così M. RENNA, Il responsabile del procedimento a (quasi) dieci anni dall’entrata in vigore della legge
n. 241, in Riv. trim. dir. amm., 2000, p. 510.
76 Ivi, p. 514.
39
opera del funzionario più alto in grado, mediante atto di designazione puntuale,
che assegna l’istruttoria del singolo procedimento alla persona fisica titolare della
relativa funzione.
Va precisato che l’atto di designazione del responsabile del procedimento non
può essere ricompreso nel campo di applicazione dell’istituto della delega di
funzioni, quale atto con cui, all’interno di una medesima amministrazione, si
trasferisce da un organo all’altro l’esercizio del potere amministrativo, nonché la
responsabilità del provvedimento finale. Ed invero, si noti come la sola
designazione del responsabile del procedimento non sia idonea a dare luogo,
all’interno dell’unità organizzativa, ad alcun trasferimento di funzioni
amministrative dal dirigente dell’unità organizzativa al responsabile del
procedimento.
Tuttavia, qualora alla designazione del responsabile si accompagni il
trasferimento, in capo allo stesso, della competenza ad emanare il provvedimento
finale, sarà possibile la configurazione di un atto di delega contestuale, seppur
distinto, rispetto all’atto di puntuale designazione.
A tal proposito, va, peraltro, segnalato come l’operatività della delega di funzioni
sia molto ristretta, potendo la stessa configurarsi esclusivamente nei casi previsti
dalla legge, la sola che possa consentire un’alterazione delle competenze
amministrative.
Una delega di firma, che comporti semplicemente il conferimento al soggetto
delegato del potere di apporre la propria firma su un provvedimento, ferma
restando l’esclusiva imputabilità e responsabilità dell’atto in capo al delegante,
sembra potersi configurare nei rapporti tra dirigente e responsabile solo nei casi
in cui il primo deleghi espressamente il secondo all’emanazione del
provvedimento finale.
La legge identifica non solo la competenza ad emanare l’atto di designazione del
responsabile, ma anche un criterio da osservare per la scelta dello stesso.
Rientra sicuramente nei poteri del dirigente dell’unità organizzativa il compito di
attribuire la responsabilità del procedimento al funzionario all’uopo individuato,
40
mediante assegnazione puntuale dell’istruttoria allo stesso. Nulla, però, vieta a
ciascuna amministrazione di procedere all’individuazione del responsabile per
mezzo di criteri automatici, rendendo noto, ex ante, il soggetto che, al verificarsi
di determinati presupposti, assumerà le vesti di responsabile del procedimento.
Anzi, proprio la formulazione della norma in esame induce a ritenere che
l’individuazione possa avvenire anche attraverso la fissazione di criteri
standards, i quali consentono di suddividere i procedimenti di competenza
dell’unità organizzativa fra i vari addetti alla stessa.
E’ quindi legittimo che l’individuazione del responsabile del procedimento venga
effettuata anticipatamente, in modo analogo a quanto si verifica per
l’assegnazione dei procedimenti agli uffici giudiziari. In tal modo, alle singole
amministrazioni viene offerta la possibilità di attuare, con specifico ordine di
servizio, una determinazione preventiva, che assegni automaticamente a ciascun
procedimento, individuato ratione materiae, il singolo soggetto responsabile
dello stesso.
A tal proposito, si consideri la rilevanza di quell’orientamento giurisprudenziale
per il quale « la ratio sottesa all'individuazione del responsabile del procedimento
non sia in alcun modo compromessa ove la designazione effettuata dal dirigente
dell'unità organizzativa riguardi non un determinato procedimento, ma tutti i
procedimenti relativi ad una delle materie rientranti nella competenza dell'ufficio;
deve anzi aggiungersi che una siffatta designazione generale essendo ancorata al
criterio obiettivo della materia garantisce il rispetto del principio di imparzialità
più e meglio delle designazioni effettuate caso per caso »77.
6. Scomponibilità o unitarietà della figura del responsabile del procedimento.
Un aspetto assai problematico, di cui l’art. 4, comma 1, della l. n. 241/90 è
portatore, è quello relativo alla necessità di stabilire se la figura del responsabile
del procedimento debba essere unica per ogni procedimento amministrativo o se,
77 Cfr. Tar Liguria, Genova, sez. II, 1 settembre 2006, n. 979 in Foro amm. TAR 2006, 9, 2886 (s.m.).
41
al contrario, vi sia la possibilità di ammettere la presenza di più soggetti
responsabili del medesimo procedimento.
Tale problema, invero, sorge in tutte quelle circostanze in cui, a fronte di un
procedimento amministrativo che coinvolga più settori del medesimo ente,
ovvero più amministrazioni, l’individuazione dell’unità organizzativa, quale
struttura interna a ciascuna amministrazione, possa risultare complessa e,
pertanto, comportare contrasti fra i diversi settori, ovvero tra le diverse
amministrazioni coinvolte.
Sul punto, il Ministero della Funzione Pubblica, con la Circolare datata 5
dicembre 199078, aveva stabilito, accanto all’ipotesi di una competenza
accentrata in un’unica unità organizzativa, i diversi casi in cui le varie fasi del
procedimento amministrativo potessero essere affidate a più uffici, ciascuno
responsabile per gli adempimenti di propria competenza79. Parallelamente, in
senso decisamente critico verso la predetta impostazione, si collocava la dottrina
più qualificata, osservando che, accogliendo la soluzione favorevole alla pluralità
di unità responsabili, si sarebbe corso il rischio di svuotare il procedimento
amministrativo di quell’unico ed unitario centro di imputazione che, secondo
l’intentio legis, era stato posto a garanzia del buon andamento e della
semplificazione dell’attività amministrativa, nonché della trasparenza80.
Si delineava, pertanto, in dottrina l’idea secondo la quale solo l’unificazione delle
varie fasi procedurali, sotto il profilo del soggetto responsabile, potesse
assicurare l’effettiva applicazione di quei fondamentali principi innovatori che,
ispirando il legislatore del 1990, avevano portato alla previsione della figura del
responsabile del procedimento.
D’altronde, la stessa Commissione di studio per l’attuazione della legge di
riforma si era espressa in senso favorevole all’unicità del responsabile del
procedimento, nella convinzione che la frammentazione organizzativa e
78 Circ. dip. Funzione Pubblica 5 dicembre 1990, n. 58307/7463, cit..
79 Per una critica alle disposizioni ministeriali cfr. V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo,
parte III, sez. I, Milano, 1991, p. 50.
80 Sul punto, cfr. M. RENNA, Il responsabile del procedimento nell’organizzazione amministrativa, op.
cit., p. 13 ss..
42
funzionale, derivante dalla pluralità di soggetti responsabili, avrebbe potuto
determinare una violazione della stessa ratio normativa posta alla base
dell’istituzione della figura in esame81.
A fronte degli orientamenti favorevoli alla c.d. tesi unitaria, emerge la
considerazione per la quale collocare la figura del responsabile del procedimento
all’interno di una visione unitaria dell’iter procedimentale non preclude, tuttavia,
di considerare l’opportunità che, all’interno del medesimo procedimento, si
possano individuare diversi soggetti, responsabili singolarmente per ciascuna
fase procedimentale.
Alla stregua di siffatta impostazione, la suddivisione dei compiti tra i diversi
soggetti responsabili acquista una valenza esclusivamente interna ed
organizzativa, restando, ad ogni modo, unico l’interlocutore dei cittadini, il quale
è, parallelamente, anche il coordinatore di tutte le fasi procedimentali.
La questione relativa al dibattito tra tesi unitaria ed opzione pluralista appare,
tuttavia, superata in favore dell’unicità nelle previsioni normative che si sono
succedute di seguito all’emanazione della legge n. 241/9082.
In esse si prescrive, tra i criteri di organizzazione delle Pubbliche
Amministrazioni, quello dell’attribuzione della responsabilità complessiva per
ciascun procedimento ad un unico ufficio. In senso analogo, si è posta la
legislazione di settore83, prevedendo la figura del responsabile unico per le
diverse fasi della programmazione della progettazione, dell’affidamento e
dell’esecuzione dei contratti pubblici di lavori e di servizi e forniture.
Al contrario, abbastanza problematica appare, tutt’oggi, la risoluzione della
questione relativa all’individuazione del soggetto responsabile nelle ipotesi in cui
il procedimento coinvolga più amministrazioni differenti.
81 Per una puntuale ricostruzione del tema, cfr. C. MIGNONE, Note sul responsabile del procedimento
amministrativo, op. cit., pp. 43-48.
82 Cfr. art. 5, lett. c), d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, poi confluito nell’art. 2, c. 1, lett. d), d. lgs. 30 marzo
2001, n. 165.
83 Cfr. art. 10, d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163.
43
E’ possibile, al riguardo, registrare la presenza di un vivace dibattito dottrinale
che divide i sostenitori della tesi unitaria da coloro che, al contrario, sostengono
l’opzione pluralista.
Per i primi, alla luce della ratio legis che sta alla base della l. n. 241/90 ed in
ragione delle esigenze di semplificazione e di trasparenza dell’azione
amministrativa, sarebbe preferibile conservare l’unitarietà del soggetto
responsabile del procedimento. Per i secondi, invece, la tesi unitaria non è da
sposare, in quanto, con riferimento ai procedimenti plurisoggettivi, essa andrebbe
incontro ad alcune obiezioni difficilmente superabili.
I sostenitori della teoria pluralista osservano, in primo luogo, che, restando sul
piano dell’interpretazione letterale dell’art. 4, comma 1, della l. n. 241/90, si
possa facilmente cogliere che la disposizione pone a carico di ogni singolo ente
l’obbligo di nominare l’unità organizzativa per ciascuna tipologia procedimentale
di propria competenza. In secondo luogo, essi pongono l’accento sulla
considerazione che la nomina di più responsabili assolva alla funzione di
preservare l’autonomia organizzativa e funzionale delle diverse amministrazioni
interessate al procedimento, comportando, conseguentemente, una migliore
realizzazione degli interessi pubblici di cui le stesse sono portatrici e tutrici.
In definitiva, nei procedimenti plurisoggettivi la soluzione preferibile, in ordine
al problema della designazione del soggetto responsabile del procedimento,
appare quella di optare per la presenza di più soggetti responsabili, anche qualora
sussista un evidente rischio di frantumazione dei singoli procedimenti.
L’opzione pluralista consente, infatti, da un lato, l’unificazione delle
responsabilità, sia pure a livello di singola amministrazione, mentre, dall’altro
lato, rispetta gli ambiti di competenza dei diversi enti coinvolti.
7. Le conseguenze dell’omessa individuazione del funzionario responsabile.
L’art. 5, comma 2, della l. n. 241/90 prevede, per l’ipotesi patologica in cui il
funzionario più alto in grado non adempia all’individuazione del soggetto
44
responsabile, che sia lo stesso dirigente dell’unità organizzativa ad assumere le
vesti di responsabile del procedimento.
Tale previsione risponde alla ratio di evitare che la Pubblica Amministrazione si
trinceri dietro la mancata assegnazione della responsabilità del procedimento ad
un impiegato, di guisa che possa essere elusa la normativa sulle responsabilità
che derivano dall’instaurazione di un procedimento amministrativo.
A ben vedere, a differenza di quanto si è riscontrato per l’unità organizzativa,
l’atto di individuazione del responsabile del procedimento non costituisce una
condizione necessaria per l’attuazione del modello di procedimento delineato
dalla legge n. 241/90. La disciplina sul procedimento trova, infatti, piena
attuazione anche nell’ipotesi in cui il responsabile non venga individuato.
In merito agli effetti connessi alla mancata designazione del responsabile del
procedimento, la giurisprudenza si è più volte pronunciata affermando
l’orientamento per il quale la circostanza in esame non è tale da determinare
l’illegittimità del provvedimento, dovendosi la medesima rubricare come mera
irregolarità, rilevante solo sul piano della responsabilità disciplinare del
funzionario pubblico84.
Si tratta di un orientamento teso a privilegiare una lettura sostanzialistica delle
disposizioni, in linea, peraltro, con la tendenza legislativa espressa all’art. 21
octies, introdotto nella l. n. 241/90 con la novella del 2005.
Con riferimento alla necessità di una coerenza tra attività richiesta al responsabile
di un determinato procedimento e mansioni corrispondenti alla qualifica
dell’impiegato designato quale responsabile, la norma in esame impone,
implicitamente, che nell’unità organizzativa almeno l’impiegato preposto sia di
una qualifica adeguata rispetto alle attività richieste al responsabile del
procedimento. Si tenga presente, infatti, che responsabile del procedimento può
84 Cfr. Tar Piemonte, sez. I, 10 marzo 2004, n. 400; Tar Lazio, sez. III, 31 gennaio 2004, n. 917; Tar
Abruzzo, Pescara, 6 novembre, n. 924; Tar Lazio, Latina, 17 aprile 2003, n. 359; Tar Toscana, II, 2 aprile
2003, n. 1208; Cons. St., II, 3 novembre 1999, n. 1401,; Cons. giust. Reg. Sicilia, 14 aprile 1998, n. 219,;
Cons. St., V, 15 aprile 1996, n. 434.
45
essere solo un addetto all’unità organizzativa competente, e non ad altra, come si
evince dal comma 1 dell’art. 5 in esame.
Ciò implica che, nell’individuazione dell’unità organizzativa, l’Amministrazione
debba considerare, come criterio, anche quello della presenza nell’unità di
almeno un impiegato che abbia una qualifica adeguata per rivestire le funzioni di
responsabile del procedimento.
Nel sistema delineato dalla legge n. 241/90, l’individuazione certa di un
responsabile del procedimento risponde ad esigenze di trasparenza, efficienza ed
efficacia, assicurando, al contempo, l'attuazione del principio di responsabilità di
cui all'art. 28 Cost. ed il più celere corso dell'iter procedimentale.
Tale è l’importanza annessa al superamento dei limiti di tutela e dei disguidi
derivanti dalla impersonalità degli uffici che è la stessa legge sul procedimento
ad individuare, in prima battuta, il responsabile del procedimento nel funzionario
preposto all’unità organizzativa, di guisa che, pur in mancanza della sempre
possibile designazione di altro dipendente, non venga a determinarsi alcun vuoto
nella titolarità dell'azione amministrativa85. Ed invero, fino a quando non venga
effettuata l’assegnazione di cui al comma 1 dell’art. 5, il dirigente medesimo sarà
considerato responsabile del procedimento.
In altri termini, la mancata nomina del responsabile del procedimento, nel
vigente disegno legislativo di cui agli artt. 4 e 5 della l. n. 241/90, non determina
un vuoto normativo e procedimentale, perché, fino a quando il procedimento non
viene assegnato ad uno specifico responsabile, del procedimento medesimo
risponde il funzionario preposto all'unità organizzativa competente86; parimenti
avviene quando tale nomina sia avvenuta ma non sia stata comunicata
all'interessato87.
L’omessa designazione del responsabile del procedimento non determina
neppure illegittimità o invalidità degli atti, producendo effetti solo ai fini
85 Cfr. Tar Liguria, Genova, sez. II, 1 settembre 2006, n. 979, cit..
86 Cfr. Tar Abruzzo, Pescara, 6 novembre 2003, n. 924, in Foro amm. TAR 2003, 3276 (s.m.), Giur.
merito 2004, 643 (s.m.).
87 Cfr. Tar Lazio, Latina, 17 aprile 2003, n. 359, in Foro amm. TAR 2003, 1301 (s.m.).
46
dell'imputazione delle responsabilità, con la conseguenza che, ai sensi degli artt.
4 e 5, della l. n. 241/90, debba considerarsi responsabile il funzionario preposto
all'unità organizzativa competente88.
8. La comunicazione del nominativo del responsabile agli interessati.
L’art. 5, comma 3, della l. n. 241/90 prevede l’onere della comunicazione agli
interessati di quale sia l’unità organizzativa responsabile e del nominativo del
responsabile del procedimento.
Invero, nell’ambito dei lavori parlamentari per l’approvazione della legge di
riforma, il riferimento all’obbligo di comunicazione del nominativo del
responsabile del procedimento veniva inserito in un secondo tempo, al fine di
realizzare l’obiettivo della personalizzazione del procedimento amministrativo.
Difatti, il disegno di legge presentato dal Governo alla Camera, in data 19
novembre 1987, prevedeva l’obbligo di comunicare agli interessati la sola « unità
organizzativa competente »89.
Tale previsione, tuttavia, non avrebbe permesso al legislatore di incidere in
profondità nel sistema in atto ed, inoltre, avrebbe finito col rendere l’attività
amministrativa sostanzialmente anonima, vanificandosi, nei fatti, gli obiettivi
della riforma.
Tuttavia, già in sede di discussione nella prima commissione della Camera dei
Deputati, prevaleva la diversa soluzione di rendere obbligatoria anche la
comunicazione del soggetto responsabile del procedimento, soluzione che
trovava accoglimento nel testo definitivo dell’art. 5, comma 3, della l. n. 241/90.
La comunicazione in esame va effettuata, innanzitutto, ai soggetti interessati
contemplati dall’art. 7 della l. n. 241/90, ossia a coloro nei confronti dei quali il
provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, a quelli che per legge
devono intervenirvi, nonché a soggetti individuati o facilmente individuabili,
88 Cfr. Tar Lazio, Roma, 3 ottobre 2006, n. 9876, in Foro amm. TAR 2006, 10, 3209 (s.m.).
89 Cfr. art. 9, comma 2, lett. c)del disegno di legge n. 1913, presentato il 19 novembre 1987 dal Presidente
del Consiglio dei Ministri (On. Gloria), in Camera dei deputati, X legislatura, Atti Parlamentari, Disegni
di legge e Relazioni, Documenti (n. 1913); anche in Camera dei deputati, La riforma del procedimento
amministrativo (raccolta di atti), Roma, 1991, p. 10.
47
diversi dai diretti destinatari del procedimento, qualora dal provvedimento possa
derivare loro un pregiudizio.
In tali ipotesi, tuttavia, l’onere in parola è da ritenersi soddisfatto attraverso la
comunicazione di avvio del procedimento, prescritta dall’art. 8 della l. n. 241/90,
con la quale deve essere indicato obbligatoriamente anche « l’ufficio e la persona
responsabile del procedimento ». Ed invero, poiché la legge non richiede forme
particolari per la comunicazione in esame, è da ritenere possibile il ricorso a
qualsiasi forma idonea, ivi compresa la spedizione a mezzo postale.
E’ da ritenere che la comunicazione debba avvenire contestualmente all’avvio del
procedimento e che sia a carico dello stesso responsabile del procedimento, come
evidenziato nell’art. 6, lett. d), della l. n. 241/90. Tuttavia, nell’ipotesi di
sopravvenienza di interesse, essa può avvenire anche in seguito90.
Come si evidenzia in dottrina, se si ritiene che la comunicazione prevista dall’art.
5, comma 3, della l. n. 241/90 sia analoga, per caratteri ed effetti, a quella di cui
all’art. 8 della stessa legge, allora si deve affermare che « essa non svolga
esclusivamente finalità notiziali, ma sia prevista a garanzia della trasparenza del
procedimento »91. Di conseguenza, l’omissione della comunicazione
comporterebbe l’illegittimità del procedimento per violazione di legge.
Di diverso avviso risulta, invece, la giurisprudenza amministrativa, per la quale
l’omessa comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento agli
interessati non è tale da determinare l’illegittimità del provvedimento, dovendosi
la medesima rubricare come mera irregolarità, rilevante esclusivamente sul piano
della responsabilità disciplinare del funzionario pubblico che ha compiuto la
omissione92.
90 Cfr. Circ. dip. Funzione Pubblica, 5 dicembre 1990, n. 58307/7463, cit..
91 Così G. BANTERLE - A. TRAVI, Artt. 4, 5, 6, op. cit., p. 33.
92 Cfr. Tar Lazio, Roma, sez. I, 30 agosto 2005, n. 6359, in Giur. it. 2006, 3, 636; Tar Piemonte, Torino,
sez. I, 10 marzo 2004, n. 400, in Foro amm. TAR 2004, 581 (s.m.); Tar Lazio, Roma, sez. III, 31 gennaio
2004, n. 917, in Foro amm. TAR 2004, 161 (s.m.); Tar Abruzzo, Pescara, 6 novembre 2003, n. 924, in
Foro amm. TAR 2003, 3276 (s.m.), Giur. merito 2004, 643 (s.m.); Tar Lazio, Latina, 17 aprile 2003, n.
359, in Foro amm. TAR 2003, 1301 (s.m.); Tar Toscana, Firenze, sez. II, 2 aprile 2003, n. 1208, in Foro
amm. TAR 2003, 1252 (s.m.).
48
A tal proposito, si consideri come « la mancata formale indicazione del
funzionario responsabile del procedimento non esplichi effetto viziante del
provvedimento finale, poiché detto soggetto si identifica, in assenza di espressa
designazione, con il funzionario posto al vertice dell’unità organizzativa dal
quale l'atto proviene e nei cui confronti l'interessato, in base alle indicazioni che
emergono nell'atto a lui comunicato, è posto in condizione di instaurare ogni utile
contraddittorio nelle forme previste dall'art. 10 della l. n. 241 del 1990 »93.
L’indicazione dell’unità organizzativa e del responsabile del procedimento va
comunicata, a cura dell’amministrazione procedente, anche ai terzi che
dimostrino di avere « interesse ». A tal proposito, la Circolare del Dipartimento
della Funzione Pubblica, datata 5 dicembre 1990, afferma che il nominativo del
responsabile del procedimento debba essere comunicato « a chiunque abbia un
interesse giuridicamente rilevante »94.
Tale previsione coinvolge un profilo centrale per l’interpretazione della
disciplina del procedimento amministrativo dettata dalla l. n. 241/90, che
riguarda non solo gli artt. 5, comma 3, e 9 della legge suddetta, ma anche l’art. 7,
comma 4, della l. n. 142/90 sull’ordinamento delle autonomi locali. Quest’ultima
disposizione prevede, infatti, il diritto all’informazione per tutti i cittadini circa
gli atti e le procedure « che comunque li riguardano ».
In definitiva, l’accesso agli atti e alle informazioni in esame appare riservato ai
soggetti che possono intervenire nel procedimento amministrativo, quali titolari
di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo coinvolti nel procedimento
stesso, nonché, in senso più ampio, a tutti coloro che sono « interessati »
all’attività amministrativa.
Questi due ordini di soggetti consentono di ammettere una distinzione tra
partecipazione dei cittadini all’azione amministrativa e accesso a certi dati
93 Cons. Stato, sez. II, 16 maggio 2007, n. 866, in Dir. e giur. agr. 2008, 6, 446. In senso conforme, cfr.
Cons. Stato, sez. VI, 31 gennaio 2006, n. 332, Foro amm. CDS 2006, 1, 234; Cons. Stato, sez. VI, 21
ottobre 2005, n. 5935, in Foro amm. CDS 2005, 10, 3030 (s.m.) (s.m.).
94 Cfr. Circ. dip. Funzione Pubblica 5 dicembre 1990, n. 58307/7463, in G.U., 20 dicembre 1990, n. 296.
49
sull’azione amministrativa. Proprio quest’ultimo aspetto viene preso in
considerazione nella norma in esame.
9. Responsabile del procedimento e rapporti organizzativi.
La figura del responsabile del procedimento incide profondamente sui rapporti
organizzativi che si instaurano all’interno dell’unità organizzativa di riferimento.
L’istituto, invero, non viene a collocarsi, in tale ambito, in una posizione
sovraordinata rispetto agli altri impiegati che sono coinvolti nel procedimento.
Qualora lo fosse, tale sovraordinazione non si affermerebbe in forza della sua
individuazione come responsabile, bensì in ragione della gerarchia delle
qualifiche dell’ufficio95.
Tuttavia, per il solo fatto di essere responsabile, ossia di essere chiamato a
rispondere delle conseguenze degli atti e, soprattutto, delle omissioni altrui,
l’istituto assume il diritto di sollecitare gli altri soggetti implicati nel
procedimento ad adottare i comportamenti dovuti. Sarà, inoltre, sua competenza
provvedere a denunciare agli organi politici o ai dirigenti amministrativi coloro
che, con le loro negligenze o omissioni, concorrono a provocare la sua
responsabilità.
In tale prospettiva, l’istituto è destinato ad attivare meccanismi competitivi
all’interno delle strutture amministrative, presentandosi come « antidoto a quei
comportamenti collusivi che vengono propiziati da un regime di irresponsabilità
diffusa […], che finiscono per incentivare la copertura reciproca e per occultare
le responsabilità individuali »96.
In altre parole, con l’individuazione del responsabile non soltanto viene fornito al
privato un ‘interlocutore’ con cui dialogare nel corso del procedimento, ma
vengono, altresì, messe in luce le responsabilità individuali degli altri soggetti
implicati nel procedimento amministrativo. Ne deriva, un indubbio « effetto
95 Sul punto, cfr. G. CORSO - F. TERESI, op. cit., p. 88.
96 Ibidem.
50
complessivo di chiarezza circa l’apporto che ciascuna unità lavorativa fornisce al
procedimento »97.
Ai primi commentatori della legge n. 241/90 era sembrato che l’istituzione della
figura del responsabile del procedimento potesse incontrare notevoli difficoltà
applicative nell’ambito degli assetti strutturali della Pubblica Amministrazione.
Tali difficoltà venivano ricollegate, da una parte, al problema della compatibilità
dell’istituto con gli assetti organizzativi tradizionalmente gerarchizzati, dall’altra,
al dubbio circa l’adeguatezza dei dipendenti, sul piano della qualificazione e
della formazione professionale, a svolgere le mansioni specifiche dell’istituto98.
Era stato da subito avvertito, infatti, come il responsabile del procedimento fosse
tale da portare con sé il germe di una chiara separazione tra politica e
amministrazione e di una contestuale rottura delle tradizionali relazioni di
gerarchia correnti fra organi, uffici, nonché all’interno delle singole unità
organizzative.
In tale contesto, si insinuava il dubbio attinente alla circostanza che la
separazione delle funzioni, che si era voluta importare al procedimento
amministrativo tramite la legge di riforma, fosse ottenibile in assenza di una
radicale riforma dell’organizzazione. Allo stesso modo, si dubitava che, in
assenza di detta riforma, la legge sul procedimento fosse in grado di cambiare il
volto dell’amministrazione italiana.
Un’autentica responsabilizzazione dell’intera classe burocratica avrebbe richiesto
infatti, come si osservava, che al modello gerarchico si avvicendasse un nuovo
modello di separazione delle competenze, ove fosse possibile operare una
trasformazione dei vecchi poteri di ordine e avocazione in nuovi poteri di
direzione e coordinamento. E ciò sia nei rapporti tra organi politici e organi
burocratici, sia nei rapporti fra burocrati di vertice e funzionari sottordinati99.
97 Così G. CORSO - F. TERESI, op. cit., p. 89.
98 Sul punto, cfr. M. RENNA, Il responsabile del procedimento a (quasi) dieci anni dall’entrata in vigore
della legge n. 241, op. cit., p. 522.
99 Sul punto, ivi, p. 506 ss..
51
Cionondimeno, le riforme dell’organizzazione amministrativa e del rapporto di
lavoro dei dipendenti pubblici, operate a partire dal d. lgs. n. 29/1993, hanno
contribuito in maniera decisiva a risolvere gran parte dei dubbi interpretativi sorti
con riferimento all’ingresso dell’istituto del responsabile del procedimento nel
tessuto organizzativo delle Pubbliche Amministrazioni.
Inoltre, con la novella apportata dal d. lgs. n. 80/98, sembrava essere stata
definitivamente chiarita anche l’esatta portata delle relazioni fra dirigenti e
responsabili dei procedimenti100.
A tal proposito, l’art. 17, lett. d), del d.lgs. n. 165/01, dispone che i dirigenti
« dirigono, coordinano e controllano l’attività dei responsabili dei procedimenti
amministrativi anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia ».
Una breve analisi di tale disposizione appare, pertanto, fondamentale al fine di
enucleare le relazioni tra dirigente e responsabile del procedimento, accertando
quale autonomia sia da riconoscere al responsabile nello svolgimento dell’attività
istruttoria.
In ordine al concetto di « direzione », va evidenziato che il termine si riferisce al
potere del dirigente di intervenire nel processo formativo della decisione,
attraverso quell’attività di predeterminazione di criteri, principi e priorità che
costituisco le direttive cui il responsabile del procedimento deve uniformarsi
nello svolgimento dell’istruttoria. Tuttavia, va precisato come la ratio di tali
direttive non sia quella di incidere puntualmente e tassativamente sulle
acquisizioni istruttorie, ma, al contrario, quella di lasciar spazio alle
determinazioni autonome del responsabile del procedimento, il quale ben potrà
disattendere le predette direttive qualora lo ritenga necessario, purché ne fornisca
adeguata motivazione.
Tuttavia, è con particolare riferimento al concetto di « coordinamento » che
possono enuclearsi le concrete modalità operative a mezzo delle quali si esplica il
rapporto tra dirigente e responsabile del procedimento.
100 Sul punto, cfr. C. D’ORTA, in La riforma dell’organizzazione, dei rapporti di lavoro e del processo
nelle amministrazioni pubbliche, Commentario a cura di A. CORPACI - M. RUSCIANO - L. ZOPPOLI, in Le
nuove leggi civ. comm., n. 5-6/1999, p. 1146 ss..
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A tal proposito, va osservato come la nozione di coordinamento sia
assolutamente incompatibile con qualunque forma di rapporto gerarchico101,
ponendosi, infatti, il vincolo fra coordinatore e coordinati solo sul piano
« formale », in quanto « la sostanza dell’azione » è riservata al coordinato, che
può svincolarsi dalle istruzioni motivando102.
In altri termini, l’attività di coordinamento riguarda più che altro la metodologia
con la quale l’azione si svolge, implicando la « continuità di comunicazione
reciproca » fra coordinatore e coordinato, la quale è in grado di originare
« modelli consensuali o di sostanziale codeterminazione delle decisioni »103.
In concreto, insomma, l’attività in parola si esprime mettendo in atto
comportamenti che generano in capo al coordinato un dovere di « cooperazione »
e di « collaborazione attiva » per assicurare il contenuto coerente dell’azione
amministrativa104.
Infine, il potere di « controllo » intende attribuire al dirigente un potere di
supervisione connesso e funzionale, da un lato, all’esercizio dei poteri di
direzione e coordinamento, dall’altro, al potere di sostituzione per i casi di
inerzia. Riguardo al primo aspetto, il dirigente deve controllare e monitorare
costantemente l’attività del responsabile al fine di verificare la rispondenza di
quest’ultima alle direttive e alle indicazioni impartite, mentre per quanto
concerne il secondo aspetto, tale controllo impone al dirigente di svolgere in
prima persona gli adempimenti che il responsabile omette di compiere105.
Da quanto esposto emerge, dunque, che « il funzionario responsabile viene a
porsi nei confronti del dirigente che gli ha assegnato il procedimento in una
101 Sul punto, cfr. L. ORLANDO, Contributo allo studio del coordinamento amministrativo, Milano, 1974,
p. 32 ss..
102 Le espressioni sono di G. CORREALE, Nozioni minime su coordinamento e paraggi, in S. AMOROSINO,
Le trasformazioni del diritto amministrativo, Milano, 1995, p. 79.
103 Così F. MIGLIARESE TAMBURINO, Il coordinamento nell’evoluzione dell’attività amministrativa,
Padova, 1979, p. 84.
104 Le espressioni sono di F. PIGA, voce “Coordinamento”, in Enc. giur., vol. IX, Roma 1988.
105 Si veda, in proposito, anche l’art. 3-ter, comma 1, d.l. 12 maggio 1995, n. 163, convertito con
modificazioni in l. 11 luglio 1995, n. 273, ai sensi del quale è previsto che « decorsi inutilmente i termini
di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali, fissati ai
sensi dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’interessato può produrre istanza al dirigente generale
dell’unità responsabile del procedimento, il quale provvede direttamente ne termine di trenta giorni ».
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posizione di relativa autonomia operativa, nel senso che, nell’ambito delle
direttive e dei criteri impartiti dal dirigente, egli può autodeterminare il corso
dell’istruttoria »106.
In tal modo, sembra essere stato ritagliato e garantito in favore dei responsabili
dei procedimenti « uno spazio di autonomia manageriale, relativo alla
conduzione della singola procedura, analogo a quello che è possibile riconoscere
ai dirigenti, davanti agli organi di governo, nella gestione degli uffici dagli stessi
dipendenti e nello svolgimento delle attività amministrative ad essi imputate »107.
Alla luce delle argomentazioni testé esplicitate, appare, pertanto, di fondamentale
rilevanza quell’impostazione dottrinaria che, analizzando il tema delle relazioni
fra dirigente e responsabile del procedimento, nell’ambito dell’Amministrazione
statale c.d. « di risultato », inquadra tale rapporto nel concetto di « autonomia
operativa collaborativa »108
10. (Segue) Le relazioni tra responsabile del procedimento e dirigente.
In ordine agli specifici rapporti tra responsabile del procedimento e dirigente
dell’unità organizzativa, si osservava, di seguito all’emanazione della legge n.
241/90, che tra le due figure dovesse instaurarsi un rapporto simile a quello
riscontrabile nell’ambito dell’ufficio del pubblico ministero, per quanto attiene ai
rapporti tra capo dell’ufficio e sostituti una volta avvenuta l’assegnazione del
fascicolo.
Si sottolineava, pertanto, come il responsabile del procedimento investito della
pratica, essendo titolare di una competenza propria, seppur in via derivata, non
potesse essere sottoposto ad ingerenze indebite da parte del capo che ha ordinato
l’assegnazione109.
106 Così F. NICOLETTI, Dirigenti e responsabili del procedimento nell’amministrazione statale c.d. “di
risultato”, op. cit., p. 489.
107 Così M. RENNA, Il responsabile del procedimento a (quasi) dieci anni dall’entrata in vigore della
legge n. 241, op. cit., p. 525.
108 Cfr. F. NICOLETTI, Dirigenti e responsabili del procedimento nell’amministrazione statale c.d. “di
risultato”, op. cit., pp. 483-494.
109 Offre una tale ricostruzione C. MIGNONE, Note sul responsabile del procedimento, op. cit., p. 48 ss..
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Si rivelava, in tal modo, la presenza di un apparato amministrativo intriso di una
struttura gerarchica all’interno dei propri uffici, ove l’attività del responsabile del
procedimento tendeva a funzionalizzarsi nei confronti del dirigente, inteso, nella
sua corretta accezione, quale impiegato più alto in grado dell’unità organizzativa.
In tale prospettiva, la circostanza per cui « il titolare del fascicolo non è
assoggettabile a qualunque interferenza d’ufficio, né può essere con tutta
leggerezza privato della trattazione » comportava una forte attenuazione del
principio di gerarchia110.
Tale impostazione è stata, di seguito, smentita da una più recente dottrina, la
quale, basandosi su talune ricostruzioni proposte nell’ambito degli studi
processual-penalistici111, ha suggerito di valutare la relazione tra dirigente e
responsabile del procedimento sotto una diversa prospettiva112.
Viene, così, rilevato come il rapporto gerarchico tra procuratore della repubblica
e suo sostituto sia, in verità, assai debole, spiegandosi tale debolezza con la
circostanza che, nell’ambito degli uffici delle procure della repubblica, forte si
ponga l’esigenza di contemperare due fattori tra loro contrastanti: da un lato,
l’obbligo di esercizio dell’azione penale; dall’altro, l’esigenza di assicurare
comunque la buona organizzazione dell’ufficio. In tale prospettiva, il potere
direttivo del capo dell’ufficio appare « finalizzato unicamente alla buona
organizzazione dello stesso »113.
Alla luce delle predette argomentazioni, si evidenzia come l’introduzione del
responsabile del procedimento abbia, invero, alterato le relazioni gerarchiche
all’interno degli uffici pubblici, specie nelle ipotesi in cui la figura in parola non
coincida con quella del dirigente. Ed invero, la valutazione delle relazioni tra i
due protagonisti dell’unità organizzativa impone di analizzare la questione
110 Così C. MIGNONE, Note sul responsabile del procedimento, op. cit., p. 49.
111
Sul punto, cfr. A.A. DALIA - M. FERRAIOLI, Manuale di procedura penale, Padova, 2001, p. 165; M.
NARDOZZA, Indipendenza e gerarchia negli uffici del pubblico ministero, in Giust. civ., 1994, I, p. 825
ss.; G. DIOTALLEVI, L’organizzazione degli uffici del pubblico ministero, in Quest. giust., 2000, p. 723 ss..
112 Offre una puntuale ricostruzione di tale prospettiva F. NICOLETTI, Dirigenti e responsabili del
procedimento nell’amministrazione statale c.d. “di risultato”, op. cit., p. 486 ss..
113
Così P. TONINI, Manuale di procedura penale, Milano, 2002, p. 99 ss..
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tracciando una netta distinzione del fenomeno tra strutture semplici e strutture
complesse.
Appare corretto ritenere che nei casi di strutture semplici, ove tutta la sequenza
procedimentale viene gestita dalla medesima unità organizzativa, la figura del
responsabile del procedimento normalmente non coincida con quella del
dirigente preposto all’unità organizzativa, il quale potrebbe, tuttavia, assegnare a
se stesso l’intera serie procedimentale.
In tali ipotesi, a seguito dell’assegnazione come soggetto titolare dell’istruttoria,
il responsabile del procedimento diventa titolare di una propria sfera di
autonomia, riconosciuta e tutelata dall’ordinamento, ai sensi dell’art. 6, della l. n.
241/90. Tale autonomia deriva, da un lato, dall’esercizio dei poteri che al
responsabile sono conferiti allo scopo di acquisire interessi e fatti rilevanti per
l’emanazione del provvedimento; dall’altro, dall’impossibilità per il dirigente
amministrativo di allontanarsi dai risultati dell’istruttoria condotta dal
responsabile del procedimento, se non con espressa motivazione e a pena di
illegittimità del provvedimento adottato.
Al contrario, nei procedimenti gestiti da strutture complesse, ove la fase
istruttoria e quella decisoria sono affidate a unità organizzative diverse, il
responsabile del procedimento viene designato, in via generale, in relazione alla
distribuzione delle competenze in capo all’ufficio e si trova a coincidere con il
dirigente preposto all’unità organizzativa. In tal caso, la posizione del
funzionario che materialmente svolge l’istruttoria può correttamente configurarsi
come di mera subordinazione nei confronti del dirigente responsabile dell’unità
titolare della responsabilità del procedimento, di guisa che gravino solamente su
quest’ultimo tutte le responsabilità connesse all’esercizio delle attività previste
dall’art. 6 della l. n. 241/90.
Un rapporto di autonomia lega, invece, il dirigente preposto all’unità
responsabile del provvedimento e quello titolare dell’unità responsabile del
procedimento. Ed invero, spetta al primo, ai sensi dell’art. 6, lett. e), della l. n.
241/90 l’onere di fornire motivazione in senso contrario laddove intenda
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discostarsi dai risultati indicati nella relazione istruttoria del funzionario
responsabile.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, è apparso chiaro alla dottrina la
tendenza all’affievolimento dei rapporti gerarchici all’interno delle unità
organizzative, a vantaggio di relazioni improntate alla pari ordinazione e al
coordinamento. Che tale fenomeno coinvolga anche le relazioni tra dirigenti e
responsabili del procedimento è testimoniato dall’art. 17, lett. d), del d.lgs.
165/01, che affida ai dirigenti compiti di direzione, coordinamento e controllo
delle attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei
procedimenti amministrativi, anche attraverso l’esercizio di poteri sostitutivi da
attuare nei casi di inerzia dei loro sottoposti.
I poteri di direzione e coordinamento, che la legge riconosce ai dirigenti,
consistono esclusivamente nella definizione delle finalità e dei criteri generali cui
conformare l’attività di acquisizione di fatti e interessi; mentre il potere di
controllo è strumentale a quello sostitutivo, previsto dall’art. 16 del d.lgs. n.
165/01. In particolare, il potere sostitutivo è da intendersi come garanzia
ulteriore, concessa dall’ordinamento, per evitare che l’autonomia operativa del
funzionario possa pregiudicare, a causa di omissioni o di impedimenti, la
tempestiva adozione del provvedimento finale. A diversa soluzione conduce,
invece, l’ipotesi in cui il soggetto designato dell’istruttoria affidi l’attività di
ricerca dei fatti e degli interessi rilevanti ad un dipendente della medesima unità
responsabile. In simili ipotesi, l’impiegato risulta gerarchicamente sott’ordinato
ai poteri direttivi del dirigente dell’ufficio cui appartiene

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